信息公开滥诉问题的诉源治理之道

黄晨阳

（华东政法大学 法律学院，上海 200042）

一、问题的缘起

作为实质上具有民众诉讼色彩的政府信息公开诉讼，滥诉问题与政府信息公开一直处于共生关系之中。由于政府透明度与公民积极行使公开申请权息息相关，要鼓励公民申请必然不能设置过高的申请门槛，故在政府信息公开制度实践过程中极易出现恶意行权或是非理性行权的情况。“陆红霞案”作为最高人民法院公布的十大政府信息公开典型案例之一，创造性地提出了审理政府信息公开滥诉案件的新思路。一方面，法院确立了“严格审查起诉”模式，即法院对于原告今后再次提起的类似诉讼，要求原告必须举证说明申请目的是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。另一方面，法院提出了申请权滥用的判断标准，即结合申请次数、申请内容、申请主体、申请目的等四个方面的内容，判断相对人是否滥用申请权。①参见《最高人民法院公报》2015年第11期。然而，“陆红霞案”贡献的滥诉治理经验在实效性方面并不尽如人意。一是，通过检索2015年后滥诉裁定中各案当事人在“首次裁定滥诉”后的诉讼次数发现，当事人继续起诉的情形却并未得到明显改善。②据肖洒博士对16个样本案例统计的结果，有近90%的滥诉案件当事人在被法院裁定滥用诉权后仍在不断地提起诉讼。参见肖洒.信息公开缠诉司法规制的实效性考察[J].行政法学研究，2020,（3）: 149-160.二是，“滥用申请权、诉权类”行政裁判文书与“政府信息公开类”行政裁判文书的数量比值从2015年的3.2%升至2017年的8%再降至2020年的6.5%，其间的比值变化与“陆红霞案”2015年写入最高人民法院公报并未形成相关关系。①笔者于2021年9月1日在北大法宝“司法案例数据库中”检索“2015年至2020年政府信息公开行政诉讼案件”，共得到裁判文书83808件，其中“滥用申请权、诉权类”裁判文书为5178件，占比6.2%。2015年至2020年，年占比分别为3.2%、4.3%、8%、7.7%、6.7%、6.5%.在此背景下，如何在规范申请权与促进政府信息公开之间取得帕累托最优，成为理论界与实务界亟需应对的困局。

2019年2月，“行政争议实质性化解”和“诉源治理”被最高人民法院“五五改革纲要”吸纳，成为当下行政诉讼制度改革的重要目标。其在为行政诉讼审判事业提出更高要求的同时，也为信息公开诉讼滥诉问题的解决提供了新的理论研究视角。笔者认为，要想真正规制政府信息公开滥诉问题，应透过滥诉表象，溯及争议源头，实质性化解争议。故本文拟从司法判例入手，在归纳滥诉实证类型的基础上，探寻申请人滥诉背后的诉求类型、诉讼成因，以期构建起切合信息公开滥诉实际的诉源治理体系，进而引导公民理性行使权利，促成法治社会建设与法治政府建设的有机互动。

二、信息公开滥诉的诉求探察

要从源头上预防、控制诉权滥用，了解滥诉行为人的主观诉求是诉源治理的关键。笔者在北大法宝“司法案例栏目”中，以“政府信息公开”为案由，以“滥用申请权”“滥用诉权”为关键词全文检索，截至2021年9月1日，共检索裁判文书5398件。梳理法院认定诉权滥用之理由可知，原告的诉求主要表现为“报复型”“抗议型”“精明型”三类。

（一）“报复型”滥诉

所谓“报复型”滥诉，是指行为人提起诉讼不以救济政府信息知情权为目的，而是为了借助频繁的诉讼，攻击、报复、袭扰司法机关、行政机关的正常运转，以达到宣泄自己的不满情绪的目的。在“报复型”滥诉中，原告拒绝配合案件的审理，拒绝与法院、被告沟通是典型的表现形式。例如，在“彭雄丽诉四川省人民政府信息公开案”中，原告彭雄丽与其家属王莹、刘秀群自2016年起分别向四川省各级政府及其部门提起至少120件政府信息公开申请。从申请次数、内容来看，彭雄丽及其家属所提政府信息公开申请具有次数多、数量大、申请内容重复等特点，并且无论政府及相关部门如何答复，彭雄丽及其家属均执意提起行政复议和行政诉讼。法院审查彭雄丽提交的起诉状和申请再审事由后发现，其提起大量政府信息公开申请的目的是为了宣泄对其丈夫王祥被判处有期徒刑六年的判决结果的不满，而不在于获取政府信息。②参见最高人民法院(2020)最高法行申10895号行政裁定书。再如，在“王宇诉泰州市人民政府公安行政复议案”中，原告王宇及其父亲王金泉就房屋拆除行为及报警行为，先后多次向海陵分局、泰州市公安局申请政府信息公开，并就信息公开申请告知书提起三十余起行政诉讼。其中多数涉及重复诉讼问题，且诉讼请求均未获得支持。在上诉案件中，法院为从根源上解决纠纷，曾就房屋拆迁补偿问题多次征询王宇协调意愿，但王宇一直推诿，从未提出过具体的协调方案，一味热衷于提起行政复议及行政诉讼。③参见最高人民法院(2018)最高法行申2758号行政裁定书。据此可知，原告王宇反复提起政府信息公开之诉的目的不在于获取政府信息，也不具有沟通、化解行政争议的主观意愿，而是为了借助频繁的申请、诉讼来攻击、报复行政机关，宣泄自己的不满情绪。

（二）“抗议型”滥诉

所谓“抗议型”滥诉，是指行为人向多级政府、多个职能部门频繁地提起申请、复议，并在事后提起行政诉讼，在主观层面一般是企图通过滥用权利，达到抗议相关行政活动、引起有关部门的注意的目的，以便自己的真实需要得到关注、满足。相较于“报复型”滥诉，原告具有与法院、行政机关沟通，解决行政争议的意愿。例如，在“汤俩伟等人诉福建省福州市人民政府政府信息公开及行政复议案”中，原告汤俩伟等人因其房屋、土地被征收，向福州市政府、福州市国土资源局等行政机关提起了大量的政府信息公开、履行职责类的行政复议申请。从数量上看已经超过为获取合理的安置补偿而提起复议的合理范畴。提起的行政复议申请也多与土地征收及补偿安置程序无关，且以相同事由向多级政府、多个职能部门同时提起复议或者诉讼。法院认为，汤俩伟等16人反复提起复议、诉讼的目的是为了向行政、司法机关施加压力，从而达到实现征收补偿安置利益最大化。①参见最高人民法院(2019)最高法行申4956号行政裁定书。再如，在“杨志刚诉江苏省淮安市人民政府、江苏省人民政府政府信息公开及行政复议案”中，原告杨志刚围绕某棚改项目的调查评估、法律依据、拆迁主体、拆迁程序、项目合法性、事实过程等多项内容，在短时间内向淮安市人民政府等多个政府部门反复提出相同或类似的公开申请，并就有关政府部门的答复反复、大量提起行政复议、行政诉讼。法院审查后认为，原告杨志刚反复提起的信息公开申请和提起行政复议、诉讼的目的，是为了向政府及其相关部门施加压力，以引起对其自身搬迁补偿安置问题的重视和解决。②参见最高人民法院(2019)最高法行申13751号行政裁定书。

（三）“精明型”滥诉

所谓“精明型”滥诉，是指行为人为获取到于己有利、有用的政府信息，如职业打假、为质疑其他裁决结果而收集证据等，而频繁提起信息公开之诉。例如，在“段彦龙诉山西省太原市万柏林区人民政府不履行行政复议法定职责案”中，原告段彦龙向山西省太原市万柏林区食品药品监督管理局申请公开“太原美特好大型综合百货销售有限公司漪汾街店现有效食品经营许可证的发证机关名称、发证时间、有效期截止时间、许可范围明细”等事项。经查，段彦龙近年来反复购买同一类型的产品，并以所购买的产品存在问题而进行举报，在山西省范围内提起了大量行政诉讼。并且段彦龙在类似案件中也自认“提起诉讼的目的是监督食药监局对举报事项的处理是否合法，也能获得奖励”。③参见最高人民法院(2019)最高法行申14245号行政裁定书。再如，在“左波诉灌云县人民政府侍庄街道办事处政府信息公开案”中，左波曾因本案所涉及的拆迁协议纠纷与侍庄街道办发生过多起诉讼，并有生效裁判对实际纠纷作出认定。法院认为，左波再次以申请政府信息公开形式要求获取相关信息，实质上是对原生效裁判结果提出质疑，试图以政府信息公开之名义再度启动纠纷处理程序。④参见连云港市中级人民法院(2019)苏07行终51号行政判决书。又如，在“金文博诉大连市西岗区人民政府政府信息公开告知行为案”中，原告金文博反复以申请政府信息公开形式要求获取大连市西岗区人民政府在征收补偿决定中的证据、依据和作出过程等信息，并对答复行为反复提起诉讼。法院认为，原告金博文的目的在于收集证据，质疑征收补偿决定合法性。⑤参见辽宁省高级人民法院(2018)辽行终709号行政裁定书。

三、信息公开滥诉的诉因分析

诉讼是有成本的，能促使行为人不计成本、不计后果的滥诉、缠讼，主要是基于以下两方面的原因：一方面是外在动因，即诉讼成本低廉、起诉门槛低；另一方面是内在动因，即政府信息对行为人而言具有有用性，或是既有行政争议未能得到实质性化解，故视滥诉为争取权益的可行之策。

（一）诉权滥用的外在诉因

1.行政诉讼费交纳标准低

诉讼成本是诉讼主体在实施诉讼行为的过程中所消耗的人力、物力、财力的总和，其一方面用于填补诉讼过程中产生的人力、物力支出，另一方面迫使当事人从“成本-效益”的角度考量，审慎决定提起诉讼的必要性，进而使有限的司法资源真正供给于有需要的当事人。然而，在观察大量的滥诉案件后不难发现，诉讼费用交纳标准过低且与诉讼期待利益相比严重失衡是造成申请人敢于滥诉、愿意滥诉的外在原因之一。

一是行政案件诉讼费用交纳标准过低。诉讼费用一般是指当事人进行行政诉讼应当交纳和支付的费用，包括案件受理费、申请费、以及诉讼辅助人员出庭期间产生的交通费、住宿费，生活费和误工补贴。⑥参见《诉讼费用交纳办法》第六条。但现下的行政案件诉讼费用收取标准，除行政协议案件分情况适用两种交纳标准外⑦最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼>若干问题的解释》第十六条将行政协议案件的诉讼费用分为两种交纳标准：一是对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用传统行政案件交纳标准；二是对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，因涉及金钱给付义务，标的额较大，遂准用民事案件交纳标准。，其他行政案件只是按照固定数额收取案件受理费，即商标、专利、海事类行政案件每件交纳100元，其他行政案件每件交纳50元。①参见《诉讼费用交纳办法》第十三条第（五）项。因此，相对人提起行政诉讼并不会给其带来经济上的压力。

二是诉讼费用与诉讼期待利益严重失衡。笔者于2021年9月1日在“北大法宝”司法案例栏目，以“滥用诉权”为关键词，检索得“信息公开滥诉类”裁判文书1796件，其中涉及“土地、房屋征收补偿及拆迁安置补偿”的裁判文书共计727件，约占裁判文书总数的40.5%。此外，另有116件裁判文书系当事人为改变行政认定、处理结果或是谋取个人其他私益而提起的诉讼。例如，在“徐启鹏、傅玲诉青岛市公安局交通警察支队市北大队政府信息公开案”中，原告系对被告认定其在交通事故中承担主要责任、事故对方承担次要责任的行政处理结果不满，遂通过滥用信息公开申请权、诉权的方式向被告施压，以达到改变事故认定结果，进而影响相关民事判决的目的。②参见青岛市中级人民法院(2019)鲁02行终638号行政裁定书。由此可见，在优厚的财产性利益和扭转对己不利的行政处理决定面前，低廉的诉讼费用难以起到调节诉讼意愿的功能。

2.立案登记预审机制阙如

“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》围绕司法体制改革确立的目标之一，目的在于改善司法审判环境，切实保障当事人的诉权。2014年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）修改，落实了中央关于立案登记制改革的精神和要求，规定人民法院在一般情况下自接到起诉状时应当对符合法定起诉条件的登记立案。[1]133立案登记制与立案审查制不同，法院不对当事人的起诉要件进行实质审查，除法定不予登记的情况外，对当事人提交的诉状应当一律接受，仅对起诉状内容是否完整、起诉状形式是否符合要求等形式要件进行核实比对。

然而，理论界对我国行政诉讼制度是否真正确立了立案登记制还存有疑问。有学者指出，在《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉要件中，除立案要件外，还包括当事人适格、诉的利益、管辖等诉讼要件。而法院所立之案必须符合法定起诉要件，这就意味着法院在立案阶段仍然要对诉讼要件进行判断。因此，我国行政诉讼制度仍未完全摆脱立案审查制的桎梏。[2]

但是，在政府信息公开诉讼的情境下，立案登记制和立案审查制之争并不重要。因为政府信息公开诉讼具有迥异于传统行政诉讼的客观诉讼特征，相对人只要证明曾向行政机关提出公开申请，法院就应当立案。而立案登记制和立案审查制均不预先审查起诉人的申请记录，因此申请人可以通过反复申请信息公开来达到重复起诉的目的。

（二）诉权滥用的内在诉因

1.既有行政争议未得到实质性解决

根据检索的裁判文书内容，行为人借道政府信息公开制度，寻求对既有行政争议的再救济机会，已经成为政府信息公开制度的一项事实性功能。经不完全统计，行为人拟通过申请公开解决的既有行政争议包括但不限于：行政确权争议、行政处罚争议、行政强制争议、行政补偿、赔偿争议。③例如，在“黄越来等人诉寻乌县住房与建设局政府信息公开案”中，黄越来等人申请公开相关征地拆迁材料的目的，是为了质疑寻乌县人民政府在征地拆迁中确认其住宅为违章建筑和无证建筑的行政确认行为。参见赣州市中级人民法院（2019）赣07行终596号行政判决书。在“姜桂芳诉南通市公安局港闸分局政府信息公开及南通市公安局行政复议案”中，姜桂芳申请公开港闸公安分局对其作出的港公（治）行决字［2012］第1835号行政处罚决定书有关的信息，是为了获取质疑该行政处罚决定的证据。参见江苏省高级人民法院(2019)苏行申177号行政裁定书。在“李君诉辽宁省营口市老边区人民政府、辽宁省营口市人民政府政府信息公开及行政复议案”中，李君多次申请政府信息公开、提起行政诉讼的理由均基于其养殖场被政府强行拆除。参见最高人民法院(2019)最高法行申5427号行政裁定书。在“薛殿娥等人诉天津市人民政府行政复议案”中，薛殿娥等人多次重复提起政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼，目的在于争取更多的拆迁补偿费用。参见最高人民法院(2017)最高法行申537号行政裁定书。为何政府信息公开制度在实践中增生出对既有行政争议的“再救济式”功能？笔者认为以下两方面原因可以解答这个问题：

一方面，政府信息公开与行政复议、行政诉讼在立法目的上表现出一定的“亲和性”，即都强调“法治”对于政府的重要性。①新《政府信息公开条例》第一条将“建设法治政府”作为立法目的，旧条例规定的是“促进依法行政”。《行政复议法》第一条规定的是“保障和监督行政机关依法行使职权”，《行政诉讼法》第一条规定的则是“监督行政机关依法行使职权”。上述立法目的无一例外，都强调“法治”对于政府的重要性。因而，一些申请人据此将政府信息公开制度也理解为与行政复议、行政诉讼类似的监督约束机制，并尝试通过政府信息公开直接挑战行政行为的合法性。[3]7另一方面，政府信息公开制度的法理基础系“国民主权理论”。现代民主国家的统治权来自于国民的委托，真正的主权者仍是国民。因此，政府的统治过程应该透明化，受国民监督；政府受国民委托行使统治权时，相应地也对国民负有说明责任，以使国民了解其决策及施政内容，进而利于国民参与政治、监督行政。[4]因此，同一申请人针对同一事项反复提出申请或者一次性要求大量行政文书公开等，并不违背政府信息公开制度的法理。[5]并且，申请政府信息公开比起提起行政复议、行政诉讼，既没有申请时限的限制，亦毋须考虑利害关系的问题，能够给当事人接触、质疑行政机关、司法机关提供更加低廉、高效的机会，故愿意借道政府信息公开制度寻求救济机会。

2.政府信息对行为人而言具有用性

政府信息对申请人而言具有用性是信息公开制度得以行稳致远且不断发挥作用的重要因素。2019年修改的《政府信息公开条例》在立法目的条款中首次明确了“政府信息的有用性命题”，即要求“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。实际上，在《政府信息公开条例》修改之前，申请人也可以为了生产、科研、学习等自身需要申请政府信息公开。因此，要求申请人完全出于监督依法行政、促进公共利益等客观目的申请政府信息，实际上颇具理想主义色彩。

当然，应如何诠释政府信息的服务作用，理论界目前研究尚少。从规范层面看，2019年修例反映出我国政府信息立法理念开始从“知的需要”向“知的权利”转变，其中最显著的标志便是确立“公开为常态、不公开为例外”为基本原则。②具体表现为：在主动公开方面，对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开；在依申请公开方面，除依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息绝对不予公开外，政府信息原则上应当公开。即使是行政机关的内部事务信息、行政过程性信息及行政执法案卷材料，在法律、法规、规章有特别规定的情况下，也可以予以公开。因此，满足公民“知的权利”已经成为行政机关的一项“作为义务”。申请人几乎可以基于任何目的向行政机关申请信息公开，行政机关亦无审查申请人申请目的之必要。故在实践中，申请人往往基于主观需求申请政府信息公开，“政府信息的有用性”也就集中表现在满足申请人的主观需求这个层面上。这也就解释了，为何实践中出现了一批“精明型”的政府信息公开滥诉案件。

四、信息公开滥诉的治理之策

通过对政府信息公开滥诉类型的归纳可以察见，政府信息公开诉讼的功能在实际运转过程中发生了一定程度的增生、异化，即从“保障知情权”“督促政府透明、公开”，增生出“再救济式功能”。按照法社会学家马克·格兰特（Marc Galanter）的理论，“和诉讼中的多次博弈者相比，诉讼中的单次博弈者一直处于不利的地位，而单次博弈者要想改变这种状况，办法之一就是通过组织化的方式，使自己成为多次博弈者”。[6]20政府信息公开制度的运作规则恰好为这种多次博弈提供了实现的场域。因此，提高博弈的成本、控制博弈的机会是应对信息公开滥诉问题的关键。

（一）提高行权成本，调控诉愿

在控制相对人博弈的机会之前，必须客观、理性地认识到，现阶段政府信息公开制度面临的主要问题还是集中在“信息不予公开比例较高”方面，不单单是“相对人滥用申请权”。因此，笔者不赞成直接限缩相对人行使知情权的范围和机会，而是建议从“成本-收益”的角度出发，立足于相对人“权利行使成本低廉”的客观现实，在尽可能保障相对人知情权实现的基础上，提高申请公开和提起诉讼的成本，以引导相对人理性行使权利，进而起到调控诉愿的目的。

1.完善政府信息公开申请费制度

在政府信息公开制度建设之初，为鼓励公民积极行使知情权，提高政府信息公开水平，原《政府信息公开条例》就公开申请费的问题规定，行政机关只可以收取检索、复制、邮寄等成本费用。①参见旧《政府信息公开条例》第二十七条。随着滥用信息公开申请权、诉权问题的出现，为了在保障公民知情权的行使和抑制权利滥用之间求得平衡，新《政府信息公开条例》规定，行政机关依申请提供政府信息的，原则上不收取费用。申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，可以收取信息处理费。信息处理费收取的具体办法由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、全国政府信息公开工作主管部门制定。②参见新《政府信息公开条例》第四十一条。2020年11月17日，国务院办公厅发布《政府信息公开信息处理费用管理办法》，规定我国信息处理费的收取标准秉持“客观主义”立场，按照信息申请件数或是按申请的信息量，采超额累进方式计算收费金额。③具体而言，“按件计收”适用于所有政府信息公开申请处理决定类型。一份政府信息公开申请包含多项内容的，监督行政机关可以按照“一事一申请”原则，以合理的最小单位拆分计算件数。“按量计收”则适用于申请人要求以提供纸质件、发送电子邮件、复制电子数据等方式获取政府信息的情形。参见《政府信息公开信息处理费用管理办法》第三条、第四条、第五条。然而，秉持“客观主义”立场收取信息处理费用忽视了滥用的主观性，容易给具有正当目的、合理需要的申请人带来过重的经济负担。例如，在“金文博诉辽宁省大连市西岗区人民政府政府信息公开告知案”中，最高人民法院指出，“审查当事人是否具有滥用政府信息公开申请权，应从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度综合分析。根据已查明的事实，无法得出金文博长期恶意反复提起大量诉讼的结论。”④参见最高人民法院 (2020) 最高法行再 321 号行政裁定书。

参酌域外政府信息公开收费制度。在日本久留美市，修改后的《久留美市信息公开条例》追加了关于权利滥用的记述，此外还就何谓权利滥用、何种场合才相当于公开申请权滥用以及权利滥用的具体类型，另行制定了《关于公文书公开申请中权利滥用的判断基准》。[7]247美国《信息自由法》则根据申请人目的的不同，将公开申请区分为“商业用途”“非商业用途”“非商业性教学、科研机构、新闻媒体代表需要”“公益用途”等四类，并分别以不同的方法计算每一类申请人的收费，以此来促进收费的公平。⑤具体而言：（1）商业用途的申请人，必须支付文件搜索（search）、复制(duplication)和审查(review)的合理标准费用。（2）非商业用途的申请，并且该申请是由以学术或科研为目的的教育、非商业性科学机构或新闻媒体代表提出时，费用应限于复制（duplication）文件的合理标准费用成本。（3）对于（1）或（2）中未涉及的任何请求，费用应限于搜索（search）和复制（duplication）文件的合理标准费用。在最初检索的两个小时或最初复制的100页内，行政机构不应收取费用。如果常规收费所耗费的成本有可能或超出所收取费用，也不应收费。（4）如果信息公开是为了公共利益，因信息的公开可能大大促成公众对政府运作的理解，并且主要不是为了申请人的商业利益，在提供文件时，应当不收取任何费用或低于上述收费标准收取费用。参见the Freedom of Information Act[EB/OL].https://www.justice.gov/oip/freedominformation-act-5-usc-552，2021-09-01.因此，笔者认为，有必要完善我国的政府信息公开申请处理费用制度，改变信息处理费收取标准的“客观主义”立场。建议在综合考量申请主体、申请场合、申请用途、申请目的等要素的基础上，分情况确定收费标准，提升政府信息公开申请费制度的科学性和精密性，进而在保障相对人知情权与控制权利滥用之间取得平衡。

2.创制政府信息公开诉讼费制度

收取诉讼费用是世界各国通行的做法，其一方面可以减少法院的开支和国家的开支，更好地保护当事人的合法权益，另一方面诉讼费用原则上由败诉方承担，有利于增强公民的法治观念，减少当事人无理诉讼和滥用诉权。因此，一个合理的收费标准，既要求能保证老百姓打得起官司，同时又要发挥减少滥诉的调控功能。[8]842-843如所周知，我国行政案件诉讼费用标准低廉。究其原因有二：一是，我国的行政诉讼制度是围绕“保护公民、法人或其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权”的目的构建起来的，集中体现了“司法为民”的政治理念。因此，诉讼费标准不宜制定得过高；二是，行政诉讼案件主要涉及公共职能的行使和财政资金的使用，不适合按标的金额收费。[9]513

然而，政府信息公开诉讼有其特殊之处。其一，政府信息具有增值使用的服务价值。[10]申请人可以根据自身生产、生活需要申请政府信息公开，同时也可以围绕自身利益的实现和满足来使用、参考已经公开的政府信息。其二，政府信息公开诉讼具有鲜明的客观诉讼特征。申请人只要向行政机关提出政府信息公开申请，在成为信息公开行为相对人的同时，便会相应取得行政诉讼原告主体资格，并不要求行政诉讼的原告必须与申请公开的信息具有利害关系。[11]其三，“滥诉类”信息公开案件以集团性、高频性、持续性为表征。行为人一般以亲属关系、村社关系等为纽带结成利益共同体，在一段时间内有计划、成建制的反复、大量提起诉讼。①例如，在“高文香等人诉天津市人民政府不履行行政复议法定职责上诉案”中，包括高文香在内的驴驹河集体经济组织成员20余人交叉组合，就7份相关政府信息向天津市海洋局提出 30份政府信息公开申请，并针对天津市海洋局予以公开和不予公开政府信息的行为，分别向天津市人民政府申请行政复议，继而提起包括本案在内的30起行政诉讼案件。参见最高人民法院(2016)最高法行申4984号行政裁定书。因此，按固定数额计费，将难以改变滥诉成本畸低的现状。

笔者认为，应根据政府信息公开诉讼实践，创制专门的诉讼费制度。一是，借助信息化办案平台，在实现对行为人识别和标记的基础上，探索“累进式计算”的信息公开诉讼费用制度，切实提高滥诉行为人的诉讼成本。二是，丰富诉讼费的实质内容，探索律师费转付、诉讼费用合理分担、赔偿无过错方诉前调解额外支出等新型承担方式等。②参见最高人民法院印发《关于深化人民法院一站式多元纠纷解决机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》法发〔2021〕25号。

（二）诉求分类治理，规范诉权

据前文对诉权滥用类案件的实证分析，赖于行为人主观诉求的差异性，应结合诉权保障的可能性以及社会影响的负面程度两方面的内容，分类施策、区别规制，以求在“保障诉权”与“规制滥诉”间取得平衡，助益行政争议的实质性化解。

1.建立对“报复型”滥诉的制裁机制

“报复型”滥诉是主观恶性程度最高的滥诉类型。一方面，行为人提起诉讼不以救济知情权益为目的，亦不关心案件的审理结果，而是希望通过大量、反复的无理诉讼，耗费司法资源，“折磨”行政机关，发泄自己的不满情绪。另一方面，行为人缺乏实质性化解纠纷、矛盾的意愿，对法院的居中调解往往持消极、抵触态度。因而，对于这类极端的滥诉行为应当采取严厉的规制、惩戒手段，以引导社会公众理性行权。

一是，发挥信用治理体系在规制滥诉方面的功能，探索诉讼承诺制度、诉讼失信人名单制度。2019年3月，中央政法委会同“两高”印发《关于进一步优化司法资源配置、全面提升司法效能的意见》，提出“探索建立诉讼失信人名单制度，并与社会征信系统接轨，对不诚信的诉讼行为人实施信用惩戒”的新要求。2020年7月30日，浙江省鄞州区法院先行先试，出台《关于诚信诉讼管理的若干规定》，防范和惩戒诉讼活动中发生的非诚信诉讼行为。同时联合检察院、公安局、司法局向社会发布《倡导诚信诉讼 拒绝滥用诉权》倡议书；加强与社会诚信系统对接，将滥用诉权行为纳入“诚信诉讼码”等信用平台，公布滥用行政诉权人员名单，为相关部门执法、司法工作提供参考。③参见鄞州法院推进行政诉权滥用规制工作成效显著[EB/OL].宁波市司法局，http://sfj.ningbo.gov.cn/art/2021/1/11/art_1229058218_58998538.html.故笔者建议，可以地方法院实践经验为参照，探索诉前诚信诉讼承诺制度、诉讼失信人名单制度，通过在法院系统内部及其他司法行政机关、公安机关等与法律服务有关的行政系统内开放、共享当事人的信用情况，使滥诉行为人在反复提起诉讼或是接受法律服务时受到严格审查，避免司法资源遭受挤兑。二是，对严重妨害诉讼秩序、恶意挤兑司法资源的滥诉行为，可依法适用罚款、拘留等民事诉讼强制措施。对构成犯罪的滥诉行为，依据我国《刑法》第三百零七条之一规定，追究刑事责任。

2.建立对“抗议型”滥诉的疏导机制

“抗议型”滥诉与“报复型”滥诉的行为人在主观方面均不以救济知情权益为目的，但与“报复型”滥诉明显不同的是，“抗议型”滥诉的行为人在主观层面强调“利己性”，即行为人寄希望于通过“滥诉”向行政机关、司法机关施压，以促自身其他利益诉求实现。因此在诉讼过程中，行为人往往表现出较高的谈判、调解意愿，对于实质性化解争议也持更为积极的态度。对于这类滥诉，法院不应决绝地关上诉讼的大门，一味地裁定不予受理、驳回起诉，而应建立疏导、排解机制，适时地干预行政矛盾的解决，避免因诉争的进一步激化导致滥诉由“抗议型”向“报复型”转变。

一是，充分发挥行政争议诉前调解的过滤作用。2020年2月，最高人民法院于印发《关于人民法院深化“分调裁审”机制改革的意见》，擘画了“行政争议诉前调解”的制度蓝图。对于法律关系简单、案件诉争明确的案件，法院可以依据自愿、合法的原则，引导、鼓励行为人选择非诉纠纷解决方式，促进矛盾纠纷充分过虑、合理分流。与此同时，为进一步发挥调解在行政争议实质性化解方面的作用，法院可以完善先行调解、委派调解等工作机制，为当事人提供诉前调解、法律咨询等服务。二是，建立起行政争议诉中风险交流与府院协调并进机制。随着最高人民法院“五五改革纲要”的发布，新时代的行政审判从“更像审判”向“更能审判”转变，法院不单单被要求做一个中立的裁判者，还要求肩负起“止讼息争”的责任，需要在个案中表现的更为能动、灵活。故法院在处理一些复杂的“抗议型”滥诉案件时，一方面可与原告建立起诉讼风险交流机制，从诉讼风险防范和管控出发，对行为人进行诉讼风险、诉讼成本的告知，引导其理性表达诉求。另一方面可充分发挥府院互动协调的作用，如严格落实行政首长出庭应诉制度①在最高人民法院公布的行政典型案例“沈某某诉浙江省宁波市奉化区综合行政执法局政府信息公开案”中，奉化区法院为依法保护行政相对人的合法权益，实质性化解行政争议，向奉化区综合执法局发送负责人出庭应诉通知。奉化区综合执法局委派负责人出庭，并在庭审中全程积极发言，对沈某某提出的质疑耐心作出解答，诚恳地认可行政机关存在的问题，承诺依法保护其合法权益，同时也就维权方式的必要性、合理性以及涉案争议的实质性化解等问题充分阐述意见。沈某某也于庭审结束后陆续撤回起诉，信息公开滥诉争议得到实质性解决。参见行政机关负责人出庭应诉典型案例[N].人民法院报，2021-07-30（3）.，使法院与原告之间的风险交流与府院协调相向而行。[12]三是，建立起行政争议案后经验反馈机制。法院可以在结案后利用司法建议、府院联席会议、审判白皮书、发布典型案例等多种形式，向有关行政部门反馈类案中具有普遍指导性意义的行政方式，以及传达社会公众普遍呼吁的合理诉求，为行政机关管理水平的提升提供参考坐标，进而从源头上减少类似争议的滋生，更好地发挥行政机关在解决行政争议方面的“泄压阀”作用。

3.建立对“精明型”滥诉的分流机制

“精明型”滥诉是行为人精明行使诉权的结果，其更加注重政府信息的有用性和实际价值，寄希望于借助系列诉讼获取与己相关或是于己有利的政府信息，事后另作他用。单从形式上看，行为人之诉请难言悖于政府信息公开诉讼之知情权保障目标，且这类行为也具有一定的社会监督功能；但若结合诉请内容，则“职业打假人”“投诉专业户”“信访钉子户”是发起此类滥诉的主流群体，滥诉行为表现出极强的投机性特征，会对司法资源造成挤兑，损害公共利益。故笔者主张，应在适度容忍的基础上围绕“精明型”滥诉构建筛查、分流机制，使有限的司法资源真正滋养于公共利益的需要。

一方面，“精明型”滥诉案件行为人以获取政府信息为目的，案件事实并不复杂，案件争议也比较简单。故笔者建议探索运用大数据和人工智能技术，通过诉讼标记、关联案件等方式，提升对“精明型”滥诉的识别精度。与此同时，依法扩大行政案件简易程序适用，探索建立“行政速裁工作机制”，实现对“精明型”滥诉案件“简案快办、类案快审”。②参见中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院印发的《关于进一步优化司法资源配置全面提升司法效能的意见》（中政委〔2019〕26号）.在繁简分流的逻辑下，避免“精明型”滥诉案件侵占过多的司法资源。另一方面，为避免政府信息公开制度被恶意使用，对于行为人不法的或是有违公序良俗的诉请，法院应当坚决予以驳回，并加强裁判文书说理。同时通过完善案例指导制度引导公民依法、理性行使权利，培育和增强社会公众的法治意识。