国际比较视野下的中国智库评价

○任媛媛 宋志平

智库是公共决策的专业服务机构和公共决策议程的重要支撑。在中国，智库与决策咨询制度是国家治理体系与治理能力现代化不可或缺的组成部分。早在2012年11月，党的十八大报告就提出要“发挥思想库作用”。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“加强中国特色新型智库建设”的任务。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。2022年10月，党的二十大报告强调，要坚持科学决策、民主决策、依法决策，全面落实重大决策程序制度。近年来，中国智库不管是爆发式的数量增长，还是整体实力的提升，都取得了令人瞩目的成就，智库建设迈入新阶段。对中国智库进行评价并与发达国家智库进行比较，有利于总结中国智库发展的整体态势，主动回应遇到的问题。

一、智库与中国特色新型智库

关于智库的定义至今很难统一。欧洲国家在18-19世纪就存在以公共政策为研究目标，服务于军方或政府的智库机构。美国学者Paul Dickson在1971年将智库定义为一种稳定的相对独立的政策研究机构，研究人员通过运用科学研究方法，对广泛政策问题进行跨学科研究，在和政府、企业及大众密切相关的政策问题上提供咨询①。现代意义上的智库产生于19世纪的欧美国家。

中国自古就有“智囊思想”的文化传统，但并未催生出“智库”意识，尤其是现代意义上的智库。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出加强中国特色新型智库建设，这是首次在中共中央文件中提出“智库”概念。中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构。此后，该话题引起实务界和学术界的重视与讨论，至今仍在不断发展中。

对智库的概念理解和表述，或在决策议程中的作用发挥和运作机制，都存在基于本国情境差异而导致的显著区别。由此在使用各种智库评价的结果来比较不同政治和文化制度背景的国家时，需要对比较结果保持审慎态度和正确理解。

二、全球智库及其评价的发展

21世纪以来，全球治理体系发生变化，复杂公共事务增加以及各类治理问题的产生，促使各国迫切需要专业智库为决策者提供更高质量的咨政方案。各类智库快速发展，咨政研究领域不断多元化，研究单位也从聚焦国内逐步拓展到关注国际社会。

智库评价是对智库自身建设水平、政策咨询与研究效果等的综合评判。国际上开展智库评价的实践较早，其中较为权威且有公信力的是美国宾夕法尼亚大学“智库与公民社会研究”项目组（TTCSP）发布的《全球智库报告》（Global Go To Think Tank Index Report）。而上海社会科学院智库研究中心是首创中国智库排名先河的智库评价机构，2014-2018年发布了《中国智库报告——影响力排名与政策建议》，对中国智库的发展现状、特点及其影响力进行测评。其也在2018年首次发布《全球智库发展报告》，反映全球110多个国家和地区的1000家主要智库的分布及其发展特点。而学界对智库的研究也逐渐白热化，一方面基于全球视野对国际智库的概念、评价排名进行理论探索②③，一方面则围绕中国特色新型智库建设的要求，探索中国智库建设的框架与国际化发展④⑤⑥⑦，对其国际影响力进行实证分析⑧，研究其与政策科学之间的关系⑨。

智库评价是一个互学互鉴的过程。当前，中国智库正处于繁荣发展的新阶段，智库评价也需要在比较与学习中不断发展完善。随着中国特色新型智库建设不断深入，需要借助全球智库评价检视总结中国智库的整体发展，推动并深化智库体制机制改革；同时，明确中国智库在全球智库体系中的水平，进一步拓展其参与全球决策的深度和广度。

三、中国智库的发展

《全球智库报告》针对全球智库的大致数量、分布情况、发展趋势等进行排名评价。2007年完成了一份试点性报告，并于2009年1月正式发布年度报告。截至2021年1月28日，从官方网站可以获取2008-2020年的评价报告。本文选用《全球智库报告》作为分析数据，主要有以下几点考量：首先，这是目前国际社会上唯一连续每年对全球智库的动态发展作出评价的报告，给智库实践和研究者提供了较为连续和丰富的研究材料。其次，截至2020年，研究对象涵盖全球180多个国家和地区的11175个主要智库，为受众提供了多领域的参考内容。再次，测评维度较广。报告中对智库排名分类的设置多维度、多领域，增加了评价结果的可靠性和说服力。最后，测评程序和方法比较完整。测评采用了定性和定量双向结合的方法，对结果的真实有效性有一定保障。

2008-2020年间，《全球智库报告》的评价内容经历了调整和细化（见表1）。从2008年TTCSP项目组启动测评工作开始，就将中国纳入评价范围。需要注意，报告统计的中国智库数量与实际数量可能不一致。这是由于TTCSP所能掌握的中国智库的信息仍然存在一定局限。本文仅对报告中纳入测评的中国智库进行比较与分析。

2008-2020年《全球智库报告》汇总了中国智库的数量。2008-2019年，中国智库的数量增长趋势整体平缓；2020年较之2019年增长了近3倍；大部分年份居全球第2位，仅次于美国。报告每年会评选出全球顶级智库（不包含美国和含美国在内两种）。2008-2020年间，报告对中国的整体评价不高。全球顶级智库榜单中，中国智库获得名次的数量较少，中国作为全球第二智库大国的数量优势并未凸显。此外，从12年的时间段来讲，数量浮动很小，甚至在近两年入选榜单名次的智库数量有所下滑。

表1 2008-2020年《全球智库报告》的基本信息

地区分布方面，2008-2020年《全球智库报告》将中国、印度、日本以及韩国四个亚洲主要国家纳入的智库数量单独进行统计。除2008年外，中国的智库数量稳居四国第一。此外，中国智库占四国智库数量总和的一半以上，具有压倒性的规模优势，整体表现亮眼。此外，报告依据不同政策领域进行分类评价。截至2020年，报告共形成国防与国家安全、国内经济、教育、能源与资源、环境、外交政策与国际事务、国内卫生健康、全球卫生健康、国际发展、国际经济、科技、社会、透明与善治、食品安全以及水资源安全15大公共政策领域。从中发现中国智库存在以下特点：

第一，数量优势大于质量优势。中国智库在全球智库评价中存在数量优势大于质量优势的局限。2008-2020年《全球智库报告》中的15大政策领域智库排行榜，中国智库的入榜数量均为个位数，甚至在一些政策领域的连续年份评价中呈现空白。与全球第二的巨大体量相比，中国智库在全球智库评价中的专业质量优势并不凸显。以教育政策为例，2013-2020年间，排行榜单从上榜智库前50家累计变成前75家，然而中国上榜的只有国务院发展研究中心一家。

第二，代表性智库以官方型居多。从综合评价和分类评价可知，中国连续年份上榜的智库基本以政府主导的官方型智库为主，比如国务院发展研究中心，高校智库次之，几乎不包含成长于民间的社会智库。

第三，代表性智库政策研究领域单一。中国表现较好的智库基本集中于研究国际和国内经济政策等方面。如国内经济政策领域，从2008到2020年，中国上榜的顶级智库整体上逐年增加。2020年国内经济政策的全球顶级智库榜单中，中国智库在前143家智库中占9个，而在其他政策领域的表现不甚理想。

四、对中国智库的分析

智库评价除了回应一国智库建设的基本方向和趋势之外，还反映该国在相应政策发展方面的深层次问题。《全球智库报告》展示了中国智库十几年来在国际比较视野下的发展态势和特征，以及目前存在的发展局限。

（一）体系格局的不平衡与不充分

当前，中国智库的力量以政府主导的官方型智库体系构成为主，智库体系格局呈现不平衡与不充分。对12年间上榜频率较高的中国智库进行汇总，分别是国务院发展研究中心（累计上榜75次）、全球化智库（累计上榜57次）、中国社会科学院（累计上榜56次）、中国现代国际关系研究院（累计上榜53次）、中国国际问题研究院（累计上榜48次）、中国人民大学重阳金融研究院（累计上榜40次）、上海国际问题研究所（累计上榜37次）等9家代表性智库。其中，6家智库为国务院或者地方政府主导的官方型智库，1家高校智库，2家为社会智库。官方型智库行政色彩较强，可以较好满足政府需求，但缺乏市场意识和市场竞争力，机构自身发展的活力和灵活性不够，不利于构建中国特色新型智库发展的新格局。

（二）研究专业化水平不高，公共决策服务不突出

智库要以前瞻性和战略性的专业化研究为决策部门提供服务。当前，我国比较缺乏高水平的专业性政策研究智库。以国防与国家安全政策为例，中国在国防与国家安全政策的全球智库历年排行榜中，上榜的有中国人民解放军国防大学等5家。这些机构基本围绕外交、国际关系和国家安全等开展咨政研究，但这些严格意义上属于宽泛的研究方向而非聚焦的内容。军事政策属于国防与国家安全的重要部分，但其专业性研究内容几乎未出现在这些智库的产出成果中，这种专业化水平不高的研究无法凸显智库在公共决策中的精准服务功能。

（三）公共决策知识和经验的国际传播有待加强

顶级智库的研究成果往往在国际社会中具有较强的影响力，比如德国透明国际组织的腐败感知指数。我国9家全球代表性智库在专业服务内容的国际输出方面，缺乏代表性成果。虽然近两年在全球疫情防范等问题上，中国智库利用多渠道和对外交流平台主动发声，积极参与全球治理，但总体看，中国智库对外传播能力建设和对外话语体系建构还不够。

五、中美智库产品的比较

高质量的智库产品是智库生存的根本和核心竞争力。中国作为世界第二智库大国，在专业化的服务产品方面缺乏代表性成果，也由此降低了中国决策知识与经验的国际传播力。反观美国三大智库，即布鲁斯金学会、兰德公司和卡内基和平基金会，不仅对美国内政外交发挥作用，而且活跃在国际社会中。除智库自身多元化的传播和营销方式外，其根本在于专业研究能力的强硬和智库产品的高质量。本节将从智库产品类型、产品序列和研究方法的维度进行比较分析。

第一，产品类型。中国9家代表性智库主要以报告、著作、文章以及论坛会议为主要产出形式。除了论坛及会议等活动外，其他三种都是以文本形式产出咨政成果。美国三家代表性智库的产品类型大同小异，智库的产品类型主要分为专著/报告、文章、短评、政策前瞻、问答、专栏以及专题会议等，基本也都是以文本形式输出智库产品。

第二，产品序列。本文所关注的产品序列有：从时间序列上关注智库产品的稳定性，如年度报告是否连续。从内容序列上关注智库产品的系列性，如针对某一咨政项目或课题是否形成系列研究。中国的9家代表性智库多数为官方型智库，承接了政府的诸多项目和课题，而这些项目或课题往往是时间周期较长的研究，所以在产品序列上会连续且稳定，比如中国国际问题研究院的代表性产品，《国际形势和中国外交蓝皮书》连续7年发布，《CIIS研究报告》则发布至第18期。反观美国，由于这三家智库咨政领域的广泛性，使其在产品序列上并不稳定且不连续。比如，卡内基国际和平基金会就缺乏对某一主题稳定且连续的研究产出，而是针对不同国家、不同政策领域，结合当下热点进行时间密度较高的产品输出。

第三，研究方法。中国代表性智库进行政策咨询与研究所使用的方法和遵循的标准通常不会直接体现在产品中，基本以观点评述的呈现为主，较少展示智库观点的论证过程。比如，上海社会科学院智库研究中心列举了智库进行实地调研的相关信息，但对于调研后是否进行相关的成果转化和智库产品输出没有说明。反观美国，兰德公司制定了智库研究与分析的标准，并在其研究产品中予以体现。

六、结论与启示

一国智库的发展与其政治体制和社会文化传统等密不可分。较之国际声誉较高的西方智库，要保持清醒认知并在差异中寻求基本共识。中国特色新型智库建设要参考全球顶级智库的发展经验，更要结合本土情境和自身特色予以创新。对此，中国智库在今后的理论研究和实践发展中有必要注意和主动回应以下几点内容。

第一，加强智库专业化服务水平，重视服务质量。智库的核心功能与价值在于以专业化思想产品和专门化知识服务于党和政府的科学决策。要处理好智库研究的对策性、应用性与专业性之间的关系。智库研究虽然更关注实践中的应用性，但同时也要夯实专业性基础，否则其研究的科学性、实用性将大打折扣，也会失去与国际顶级智库在更高层面交流的基础。产品是智库的核心竞争力，要注意处理好智库研究短期和长期的关系，在保持智库产品序列稳定连续的同时紧跟政策实践，以专业产品迅速有效地服务于决策部门。此外，要注重智库研究的方法和分析标准以确保产品质量、水平和实用性。

第二，做好顶层设计和良性运行的制度安排，鼓励智库类型多元化。中国智库很多都脱胎于行政机构，其他类型的智库发展有限。要进一步创造并放宽各类智库参与咨政的制度环境，鼓励支持和引导智库多元化发展。

第三，进一步提升中国智库的国际影响力。中国智库可以探索新的方式加强与全球智库间的成果共享和经验学习，拓展交流与对话，并通过多元化的宣传和舆论传播形式将中国智库研究的新知识和新经验输出到国际社会中，为全球决策议程贡献专业智慧。

第四，要在互鉴互学中扎实走好本土化智库建设的道路。中国智库建设已经取得了阶段性发展，今后重点是如何在保持数量稳序增长的同时形成“中国特色”的咨政体系。智库服务于党和政府的科学决策是其存在的前提，但不同属性类别的智库对党和政府的服务内容与模式要有所区别。此外，要布局好今后的政策分析市场，不仅要紧跟国内国际上的前沿政策议题，研究当下短期的热点问题和事件，还要关注中长期问题，尤其是要对我国长远发展中面临的各类政策议题进行前瞻性研究与预判，扎实推进中国智库的研究高质量和智库高数量的双向发展。

注释：

①Paul Dickson.Think Tanks.New York:Atheneum，1971：1-3，26-35.

②张志强、苏娜：《国际智库发展趋势特点与我国新型智库建设》，《智库理论与实践》2016 年第1 期。

③帕瑞克·克勒纳、韩万渠：《智库概念界定和评价排名：亟待探求的命题》，《中国行政管理》2014 年第5 期。

④朱旭峰：《构建中国特色新型智库研究的理论框架》，《中国行政管理》2014 年第5 期。

⑤胡鞍钢：《建设中国特色新型智库：实践与总结》，《上海行政学院学报》2014 年第2 期。

⑥薛澜：《智库热的冷思考：破解中国特色智库发展之道》，《中国行政管理》2014 年第5 期。

⑦王辉耀：《中国智库国际化的实践与思考》，《中国行政管理》2014 年第5 期。

⑧李凌：《中国智库影响力的实证研究与政策建议》，《社会科学》2014 第4 期。

⑨陈振明：《政策科学与智库建设》，《中国行政管理》2014 年第5 期。