空间管制理念下兰州市南北两山生态治理分区划定研究

马晓理

（甘肃省城乡规划设研究院有限公司，甘肃 兰州 730000）

土地用途管制在演进历程中，逐步形成了“指标+分区+准入”自上而下的管控体系，这些规则对构建国土空间用途管制制度具有重要的借鉴意义[1]。国土空间规划时代用途管制要牢固树立“山水田林湖草生命共同体”的理念，坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则[2]，对自然生态空间实行区域准入和用途转用许可，重点明确农业、城镇、生态主导功能空间的用途转用管理，构建覆盖全部自然生态空间的开发保护制度框架[3]。在城镇空间内采用“用途准入+指标控制”强化功能区的用途管制；在农业空间内划分永久基本农田集中保护区、一般农业区和村庄建设区，按要求分别建立“用途准入+指标控制”和“详细规划+规划许可”管制方式；在生态空间内划分生态保护区、生态控制区，采用“清单+指标”的管制方式。

本研究以甘肃省兰州市中心城区及与其关系密切的南北两山区域为研究对象，为提高空间资源的利用水平和空间治理能力，借鉴土地用途管制的思路，尝试从空间适宜性角度出发划定空间管制分区，制定详细的管控规则。

1 研究区概况

1.1 研究范围

综合考虑地形地貌、用地现状及行政边界，将与兰州市中心城区发展密切相关的南北两山纳入研究范围，包括兰州市安宁区、西固区、七里河区、城关区及皋兰县九合镇、忠和镇、什川镇黄河以西及榆中县黄河以北区域，面积为1 638.89 km2，如图1所示。

图1 研究范围示意图

1.2 生态治理的现状

长期以来，兰州南北两山针对荒山荒坡的治理进行了大量的探索和实践，主要集中在2个方面。第一方面是以植树造林为主的山体绿化。经过持续不断的努力，两山绿化工程造林面积达到4万hm2，已初步形成一定规模的人工森林生态系统，对改善小区域生态起到了至关重要的作用，生态系统服务总价值从1999年的4.6亿元/年增长至2019年的76.74亿元/年，生态旅游、涵养水源、维护大气平衡的价值不断提升。第二方面是以土地开发为主的城镇建设。近十年以来，随着兰州市河谷盆地空间趋于饱和，北山零星未利用地建设活动逐步增强，开发建设以企业为主导，环境整治见效快，经济社会效益高。

1.3 生态治理存在的问题

生态治理往往是相互关联的，而现有治理模式各自为政，造成资源管理的综合效益难以有效发挥，影响自然资源管理的效率，亟待建立统筹协调的管理机制体制。

空间统筹不足，缺乏叠加效应。生态治理在空间层面存在单线条、碎片化和随意性的特征，在生态保护、城镇建设、灾害治理、水土流失治理、空间要素协同等方面缺乏空间统筹，导致生态治理在不同层面存在一定的风险。

2 生态综合治理思路

2.1 生态治理理念

牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念[4]，走绿色发展道路，增强经济发展与生态环境的相容性，使经济发展与生态建设同步推进，相互促进。

整体把脉与系统治疗的理念[5]。立足于生态系统的整体性和系统性,统筹山水林田湖草生态系统要素，将全域视为有机的整体进行统一管制，优先识别生态保护和重点治理的关键,全面开展生态综合治理，统筹提升生态服务价值。

促进宏观统筹与局部修复有序结合。以宏观规划为统筹，有效指导局部修复，针对各环节、各领域出现的“疑难杂症”进行“对症下药”,确保综合治理效益提升。

2.2 生态治理模式

探索建立“三位一体、生态优先、分区分类、强化管控”的生态综合治理思路。通过综合整治和生态修复，实现“一减三增”，有效增加生态、农业和城镇空间，将生态保护与修复、农业和城镇开发从原有各自为政的单一模式转变为综合治理模式，实现综合效益提升。

首先，强调生态优先，以黄河流域生态保护和高质量发展为宗旨，优先划定生态保护空间，构建生态安全底线，增强生态服务功能。其次，强调分区分类，改变原有的治理模式，将国土空间划分为建设、保留、整治等多类治理分区，制定行动计划，实现兰州在黄河流域生态保护、水体保持方面先发力、带好头的阶段性目标。最后，强化管控措施，根据不同的分区制定差异化的管控措施，按照国土空间规划层级进行有序传导落实。

2.3 分区划定思路

基于高程、坡度、地形起伏度、汇水面及地貌等要素综合分析自然地理格局，如图2所示。首先，从生态重要性评价和灾害风险性2个角度分析识别生态保护重要空间；其次，结合农业生产适宜性和城镇建设适宜性评价结果，识别农业集中发展区和城镇集中建设区；最后，结合空间适宜性综合评价结果划定生态治理分区。

图2 分区研究思路示意图

3 空间适宜性评价

3.1 评价过程

3.1.1 自然基底评价

地形地貌：中部区域为河谷盆地。北部区域为黄土梁卯区，属于土石山地，山体高程相对较低，多为黄土丘陵地貌，最高处为2 000 m左右。南部区域为兴隆山—七道梁北麓黄土梁川区和马衔山石质山地区，山体海拔较高，最高处约为3 000 m。

地形起伏度分析：中部区域地势平坦，地形起伏度微小。北部山区坡度缓和，地形起伏度小，相对高差小，地形容易改造，适宜整治。南部山区坡度较大，地形起伏度大，相对高差也较大，难以利用，不适宜整治。

水系与汇水面分析：南北部山区沟壑发育较多。南部山区主要沟道有鱼儿沟、烂泥沟、排洪沟、水磨沟、西果园沟、黄峪沟、东大沟、大金沟、小金沟等。北部山区主要沟道有白道沟、大砂沟、深沟、李麻沙沟等。

总体来看，研究范围内北中南三大地理单位特征明显。南部山区多为石质山地，起伏较大，植被覆盖率高，沟道发育充分，应重点加强生态保育，促进生态建设，进一步发挥南部生态屏障的功能。北部山区为土石山地，底层为石质山地，上有不同厚度的黄土覆盖，土壤肥力较差，沟壑发育明显，植被覆盖率低，未利用地分布较多，生态本底脆弱，应该重点采取人工措施为主的生态治理模式，结合南北两山绿化工作及未利用综合整治的项目，促进生态修复，打造黄河流域生态治理的先行示范区。中部河谷盆地片区地势平坦，地形起伏度小，适宜集中连片的开发建设。

3.1.2 生态重要性评价

生态系统服务重要性评价：结合水土保持、生物多样性、防风固沙、水源涵养等因子，集成生态系统服务功能重要性评价结果。经分析评价生态系统服务重要性区域南山多于北山，主要集中分布在黄河、南部山区、北山面山区域及大砂沟沿线绿化区域。

生态脆弱性评价：利用水土流失、土地沙化专项调查监测成果，按照以下规则确定脆弱性等级，水力侵蚀强度为剧烈和极剧烈的区域确定为水土流失极脆弱区，风力侵蚀强度为剧烈和极强烈的区域确定为土地沙化极脆弱区。经集成分析评价后，生态极脆弱区面积较小，分布零碎，集中分布在北部山区，南部山区基本无分布。

综合评价：综合生态系统服务功能重要性和生态脆弱性分析，将生态系统服务极重要区域和生态极脆弱区划入生态重要保护空间，主要分布在南部山区及南北两山绿化区域。

3.1.3 灾害风险性评价

结合地质灾害、山洪灾害及地震灾害等因子，识别灾害高易发区。经综合评价，南北两山面山区域灾害隐患较多，灾害风险性较高，应作为重点管控区域进行控制，加强生态治理。

3.1.4 农业生产适宜性评价

通过坡度、土壤、气候及气象等因素综合分析，重点识别农业生产适宜区。主要分布在黄河河谷、新城盆地、什川盆地、北山坡度较缓和区域以及南山黄土梁川区。总体来看，南山及盆地区域农业生产适宜区相对集中，北山农业适宜区较分散，破碎化程度高。

3.1.5 城镇建设适宜性评价

通过土地资源、水资源、环境容量、灾害评价及区位优势等因素综合分析，重点识别城镇建设适宜区。主要分布在新城盆地、兰州盆地、什川盆地以及北山适宜未利用地开发建设的区域，南山区域适宜建设区域较小。考虑到城镇建设用地应相对集中，河谷盆地和北山未利用地区域相对集中连片，适宜进行城镇建设，其余城镇适宜空间均沿沟谷分布，空间破碎，不连续，无法进行集中建设，不宜作为城镇建设适宜区。

3.2 评价结果

结合生态重要性、灾害风险性、农业生产适宜性及城镇建设适宜性，进行空间适宜性综合评价，如图3所示。评价结果显示：

图3 空间适宜性综合评价分析图

中部河谷盆地区为城镇和农业适宜区集中分布区域，二者重叠度较高，从实际土地用途考虑，现状大部分为城镇建设用地，宜作为城镇适宜空间。

南部山区大部分为生态重要保护区和农业生产适宜区。高海拔的石质山地林地覆盖率高，生态环境较好，宜作为生态保育空间。中低海拔的黄土梁川区梯田分布较多，宜作为农业生产适宜区。

北部山区为土石山地区，大部分为未利用地，生态重要保护空间、城镇适宜建设空间和农业生产适宜空间均较小。其中城镇适宜建设空间和农业生产适宜空间重叠度较高，考虑到城镇建设用地集中连片的要求，北山未利用开发区宜作为城镇建设空间，二者重叠的其他集中连片区域优先作为农业生产空间，剩余的零碎空间宜作为生态修复空间，重点加强生态修复和生态建设，提升生态服务价值。

4 生态治理分区划定

4.1 划定思路

结合空间适宜性评价结果，首先，结合地形高差、林地空间进行修边整合后识别生态保育区；其次，以农业生产适宜空间为依据，将耕地集中分布区域识别为农业农村区；再次，以城镇建设适宜空间为依据，将现状城镇建设用地空间及已有规划支撑的区域识别为改造提升区；第四，北山未利用开发建设区及周边的护坡等生态建设区域识别为综合整治区；最后，将剩余的空间识别为生态修复区，如图4所示。

图4 生态治理分区划定示意图

4.2 划定结果

4.2.1 生态保育区

生态保育区包括生态保护红线、林地分布和生态缓冲区，分布在南部山区、南北两山面山区、大砂沟两侧南北两山绿化区等，划定面积为505.62 km2，所占比例为30.85%。

4.2.2 改造提升区

改造提升区包括现状城镇建设空间和纳入城镇发展的集中建设区，打造高品质的生活区，分布在兰州盆地、雷坛河、黄峪沟、大砂沟、李麻沙沟、盐池、九州、碧桂园、青白石、河口镇、达川镇等，划定面积为312.78 km2，所占比例为19.08%。

4.2.3 农业农村区

农业农村区包括集中连片的耕地和农村居民点分布的区域，分布在忠和、九合、达川、什川、河口及兰州南山区域，划定面积为268.39 km2，所占比例为16.38%。

4.2.4 综合整治区

综合整治区属于低丘缓坡区域，即未利用开发建设的区域，主要包括碧桂园扩建区、太平洋延伸区、水源片区、庙儿岔片区、盐池片区、经开区北拓片区，划定面积为201.10 km2，所占比例为12.27%。

4.2.5 生态修复区

除上述四区之外的区域均为生态修复区，主要分布在兰州北山区域，植被稀疏，生态脆弱，重点加强生态修复，划定面积为351 km2，所占比例为21.42%，在其他各管制分区之间相互串联，形成生态隔离。

5 分区差异化管控规则

结合土地用途管制的思路，制定不同生态治理分区的准入规则，构建“分区准入+约束指标+清单管控”的空间管控体系，满足资源集约节约利用的要求，实行用途类型、开发强度、环境影响等多维管控。并依法制定区域准入条件，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单。

5.1 生态保育区

区内耕地比例小于5%，生态空间大于90%，建设空间小于5%。严格保护森林植被，维护生态涵养功能，提升森林风景资源质量，保护生态系统完整性。从管控类型上划分为生态保护红线和其他空间。

生态保护红线内严格按照生态保护红线的要求进行管控，采用“正面清单”的管制方式，明确准入类型和强度。其他空间内推动生态系统的综合整治和自然恢复，持续推进防护林体系建设、水土流失综合治理、退耕还林还草，原则上按限制开发区域的要求进行管理。

5.2 改造提升区

区内生态空间比例大于10%，建设空间小于90%。引导城镇开发建设合理有序进行，既要保护原有肌理，又要控制建设行为，着重提升城镇功能，改善生活品质。

应编制详细规划，采用“详细规划+规划许可”的方式进行管理，对城镇建设用地的总体和单项指标严格管控，实施规划用途管制与开发许可制度。重点考虑城镇的发展方向与布局形态要求，并基于城镇发展规模的科学测算，由城镇建设用地与河流水系、绿色空间等用地共同形成相对规整、人与自然和谐共生的空间形态。

5.3 农业农村区

区内耕地面积大于50%，生态空间大于40%，建设空间小于10%。重点建设美丽乡村，着力发展乡村产业，提升村民的生活水平，带动乡村振兴。

应以促进农业和乡村特色产业发展、改善农民生产生活条件为导向，按照“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的方式，根据具体土地用途类型进行管理。允许农业和乡村特色产业发展及其配套设施建设，以及为改善农村人居环境而进行的村庄建设与整治。

5.4 综合整治区

区内耕地比例小于10%，生态空间大于60%，建设空间小于30%。加快建立生态补偿制度，在补偿途径、补偿标准和补偿方式等方面不断探索，逐渐形成“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的利益调节格局[4]。

重点修复生态系统，加强未利用地综合整治，适度布局建设用地，发展绿色生态产业。应合理控制开发强度，因土地需要平山造地，需要边造地边治理。建议采用组团式布局方式，组团间应保留足够的景观绿化隔离带，形成生态空间和建设空间的合理有序布局。建议造地工程30 m以上填方区结合周边大量林地及生态保育区等生态节点构建绿色珠链，形成与周边城区充分衔接的绿色空间结构，增强区域生态环境格局建设。区内主要泄洪通道作为重要的生态廊道加以保留，不会改变原有的防洪体系，促进大规模生态修复与治理的可持续发展。

5.5 生态修复区

区内耕地比例小于10%，生态空间比例大于80%，建设空间小于10%。加强植树造林，提高森林覆盖率，提升水土保持能力。以维护并改善区域重要生态功能为目标，兼顾“生物置换”与“因地制宜”相结合、“防”与“治”相结合、修复技术最优组、建设效益最大化。

落实“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统理念，遵循保护优先、自然恢复为主的总要求，实施系统修复、综合治理，提升生态服务价值，改善城乡生态环境和生产生活条件，提高生态服务能力。遵循“共同抓好大保护，协同推进大治理”，以增强黄河流域生态系统稳定性为重点，立足黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区，开展多沙粗沙区为重点的水土保持和土地整治，坚持以水而定、量水而行，宜林则林、宜灌则灌、宜草则草、宜荒则荒，科学开展林草植被保护和建设，提高植被覆盖度，有效控制水土流失。