健全社区治理法治化路径研究——以太原市为例

段丽霞 樊睿静

（中共太原市委党校，山西 太原 030012）

一、城乡社区治理现状分析

（一）我国社区治理的历史发展

在一定的地域范围内，人们聚居在一起，形成社会共同体，这就是社区。根据治理理论，在一定的地域范围之内，政府与社会组织、公民一同参与对社区公共事务的管理活动就是社区治理。2001年，民政部将社区治理的内容归纳为五个方面，即“改革社区管理机制和运行机制、完善社区各项制度、加强社区队伍建设、拓展社区服务范围和质量、增强社区居委会和居民群众的自治意识和能力”。随着从管理到治理模式的演变，社会主义市场经济的不断向纵深推进，社区治理也越来越发挥着重要的作用，而且呈现出政府与社区互动的模式。如何探索社区治理，实现怎样的社区治理，成为我们时代的重要问题。

新中国成立之后，我国建立了街道、居委会等组织形式，确立了基层治理的模式。在之后的发展中，我国的单位制呈现出强化的趋势，政府的行政力量也延伸到末端的社区当中。基层社区组织的作用相应的弱化，行政化的程度较深，自治性没有得到很好的发挥。随着改革步伐的开启和不断走向深入，传统的单位制不断走向解体，由单位所管控的社会空间得到一定程度的释放，这一新的社会空间需要新的变革。我们的社区建设着眼于社区各个方面的全面协调发展，最终意在使得全体社区成员的生活品质得到真正的提高，社区建设进程不断推进，模式不断发展演变。最初，社区治理模式呈现出政府主导的特点，在这一时期，政府是在社区治理当中发挥最主要力量的主体，社区自治组织的独立性和权限都受到约束，居委会的运行都受到上级部门的全面约束。在行政部门之外，社会组织力量的发挥也得不到支持和保证，居民的自治意识和能力也没有被培养起来。随后，我们由政府主导型社区走向合作型社区，在这一时期，政府和社区组织以及社区内的社会组织形成合作共治的局面，这是基于政府进行一定程度的权力下放来实现的，政府与非政府组织之间的关系开始发生变化，单位承担的传统职能开始向社区转移。未来，我们还要进一步向自治型社区治理模式去转变。

（二）社区治理法治化的内涵和特征

相对于单纯的、传统意义上的社区治理，社区治理法治化具有更新的和不同意义上的特点。社区治理法治化更加强调法治手段的规范作用。在党的领导下发挥法治作用，参与社区治理的各主体通过多种途径参与到管理活动当中，处理各项事务，这就是社区治理法治化的基本内涵。在单纯涉及社区治理的内容之外，社区治理法治化还包含着更加丰富的内容，涉及更多的层面，例如制定和完善和社区相关的法律、在社区中体现更多法律服务的职能、将法治意识和法治思维根植到社区居民的思维方式当中、用法治的方式化解矛盾、促进居民自治，等等。

在发展过程中，我国的社区治理法治化也呈现出一些特点。首先，我国社区治理法治化呈现出渐进式的特点。在总体框架的指导下，各地如上海、武汉有步骤地探索自身的社区治理法治化模式，形成了独具各自特色的社区治理法治化道路。其次，我国社区治理法治化呈现出更多依靠软法治理来实现的特点。它并非一定要靠国家机关来制定和保证实施，而且在制定过程当中涉及的范围更大，民众的参与度更高，例如建议、意见、倡议等规范，这些情况就决定了它更容易与社区居民的生活发生更加紧密的联系，也更容易得到大家的认同。这些特点就决定在化解矛盾、调节纠纷的方面软法具有天然优势，在社区治理当中也得到了更为广泛的运用。第三，我国社区治理法治化呈现出政府推进型的特点。

在社区治理法治化的进程当中，城市社区体现着基础性作用。当前社区治理法治化工作的重点也在于通过城市社区居民自治在每一个环节实现法治化的要求，落实《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，社区居委会和社区居民都要懂法用法，社区承担的各项职能也要在法治框架下被厘清。

二、城乡社区治理法治化的理论逻辑和价值拓展

（一）市民社会理论基础

市民社会理论是社区治理法治化的重要理论基础。“市民社会”最早是由亚里士多德在《政治学》中提出的，亚里士多德使用这一概念来意指一种相对独立的社会共同体，在他那里，市民社会就是一种城邦（polis），人类脱离野蛮状态，进入有组织的文明社会，让公民能够实现政治活动。古希腊关于市民社会的思想逐渐演变成为与“自然状态”相对立的状态。卢梭是首先将市民团体与政府进行区分的学者。到了黑格尔那里，他拒绝了可能是虚构的自然状态的理论模式的影响，将社会划分为国家、市民社会、家庭等三个主要组成部分。市民社会是在国家之外主要由劳动需要体系、市场运行制度体系等所构成，处于中间地带，代表着私人与公共利益之间的交流与博弈，也充斥着人与人之间利益较量的竞争。而国家的角色就是要有力地整合混乱的私人利益，以法律为基础，弥补市民社会的缺陷。

90年代始，我国的基层治理模式也发生了重要的变化，这引发了我们对国家与社会之间关系的重新认识。政府从全能型的政府向有为政府转变，重视对社会力量的组织与培育，行政管理体制深度变革，市场与社会的力量得到高度的重视。市民社会的理念在当今时代成为了培育社会、建设中国特色社会主义法治体系、促进社区治理及社区治理法治化的重要理论基础。

（二）中国特色社会主义理论体系和习近平法治思想

中国特色社会主义理论体系创造性地提出了一系列新的重大理论观点和战略思想，从而实现了马克思主义中国化的历史性飞跃。中国特色社会主义理论体系是开放的、与时俱进的，为我国当前社区治理法治化的工作进程提供了重要的理论指导，厘清了发展的方向与任务。

习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，习近平总书记高瞻远瞩，提出以“十一个坚持”来推进全面依法治国。这一系列重要思想和战略部署也贯穿于社区治理法治化的建设过程当中。其中，法律体系提供基础保障，法律监督制度也促进着社区治理的正常健康运行。坚持党的领导，坚持以人民为中心，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化等思想，都是我们在推进社区治理法治化工作当中的应有之义，基层社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的基石，也必然要在法治轨道上去推进。同时，在推进社区治理法治化的过程中，也要努力形成“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”，坚持建设社区治理当中高素质的法治人才工作队伍，抓住关键少数的模范引领作用，在社区治理当中不断提高他们运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

三、太原市社区治理法治化建设的实践论证

太原市作为山西省省会城市，在社会治理方面走在了全省的前列。多年来，太原市将社区作为社会治理的突破口，加快了社区治理的改革的进度。特别是以党建为引领，以社区自治组织依法自治为核心，在全市758个社区中全力强化社区治理法治化建设并取得了一定的成绩。当然，受传统社区管理模式惯性的制约，太原市在社区治理法治化建设上仍然存在许多问题。总结太原市在社区治理法治化建设方面的经验教训，对于寻找太原市社区治理法治化的实现路径有着重要的意义。

（一）太原市社区治理法治化建设机制初步形成

太原市社区治理法治化建设总体上面临着由传统社区行政化管理模式向多元化主体共同治理、以社区居民自治为特征的现代治理新模式的转变，以实现社区治理向法治化迈进。为此，多年来太原市坚持以实现社区依法自治为目标，创新发展治理模式，加快法治化建设步伐。

1.社区治理法治化建设的基础初步形成。实现社区治理法治化，必须要建立一套科学的、完整的关于社区治理的多位阶强有力的法律体系，使社区治理的组织机构、职责权限、程序机制、绩效评价等各个方面都能够做到有法可依、有章可循。从新中国成立之后，特别是党的十八大之后，我国先后颁布了一系列与社区治理相关的法律法规，有：1954年《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》的颁布，是为了适应新中国城市的管理的要求，也为我国城市社区管理开辟了法治的先河。改革开放之后，市场经济体制的确立使得社区管理工作发生了重大变化。1989年我国颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，2003年国家颁布实施《物业管理条例》，2017年6月，中共中央、国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，2020年5月，中共中央、国务院又制定了《关于加强推进社会治理现代化开创平安中国建设新局面的意见》等，这一系列规章条例，为太原市社区治理的地方立法提供了依据。根据山西省委、省政府出台的《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》，为全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，打造共建共治共享的社会治理格局，2018年太原市委、市政府先后下发了《关于进一步加强和改进社区建设工作的意见》《关于加强和完善城乡社区治理推动社会治理重心下移的实施意见》《关于加强全市城乡社区协商的实施意见》《关于推进太原市社区公共服务综合信息平台建设的实施意见》等规范性文件。2021年7月1日起施行《太原市城乡社区治理促进条例》是在社区治理中贯彻落实新发展理念的重大成果和创新举措，在省内乃至中西部城市中处于领先水平。《太原市城乡社区治理促进条例》的颁布将使太原市城乡社区治理工作有法可依、有规可循，向社区治理法治化向前迈进了一大步，对于太原市社区建设、社区治理、社区服务在“十四五”乃至更长时间实现整体性的突破具有重要指导意义，标志着太原市社区治理立法走向专业化。

2.社区治理法治化积累了宝贵的经验。太原市在社区治理法治化建设方面做了大量的工作和创新，进行了“雪亮工程”“三社联动”“六化驱动”等诸多的改革实践。充分发挥法治在社区治理中的保障作用，注重运用法治思维和法治方式破解社区治理难题。太原市金刚里社区“杨蓉警务室”是太原市公安局首批以个人名字命名的警务室。2010年，民警杨蓉亲手创办的“杨蓉网上警务室”在全市率先上线运行，成为平安社区建设的“千里眼”“顺风耳”。太原市金刚里社区总面积0.24平方公里，是20世纪80年代建成的一个开放型社区，素有“难干、难管、难防”之称。就是这样一个“三难”社区变成了公安部部长都“点赞”的“零上访、零发案”社区。金刚里社区能够保证连续27年“零上访”“零非访”，就在于推行了“活化赋权，多方联动”的社区法治化建设。依托警务室这个平台，和驻社区法官、检察官配合，发动社区治安志愿者成立了联调室，多方联动化解矛盾纠纷，逐步形成了坚持“抓早、抓小、抓苗头”和“以情感人，以理服人，人性化调解”的工作特点。太原市迎泽区2019年成立了迎泽区矛盾纠纷多元调解中心，迎泽区人民法院主动融入党委领导下的综合治理。庙前人民法庭入驻迎泽区矛盾纠纷多元调解中心，运用科技支撑，为群众化解矛盾纠纷提供一站式服务，实现诉调无缝对接。太原市小店区亲贤社区坚持党建引领、多元参与的社区治理原则，以法治文化化解基层矛盾，筑牢基层治理的支撑点，由律师团队和小巷管家共同组建“法治诊所”，社区成立“和事佬调解室”，将发生在社区内的各种矛盾化解在萌芽状态，实现了以法治方式指导和化解矛盾和纠纷。

（二）太原市社区治理法治化面临的现实困境

社区治理法治化的核心是要实现社区居民的依法自治，太原市社区法治化建设虽然开辟和创新了许多治理模式，但就整体来说，法治化建设仍处于摸索阶段，许多方面存在短缺和不完善，主要表现在：

1.顶层设计不足，法治障碍依旧存在。从国家层面来讲，尽管出台了很多社区治理的相关法律法规和规章条例，但从太原市地方实际实施的情况来看，仍然存在法律障碍。国家虽然对于难以适应当前需求的法律法规做了立法层面的修改，例如2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了修改《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，但所制定的内容依旧是原则性的，实际操作存在困难。各个地方在工作中也制定了一些较为详细的地方性法规，但很多领域还是存在立法空白，很难规范社区治理各个方面。太原市在这方面的立法也存在滞后问题。2021年的《太原市城乡社区治理促进条例》开启了社区治理法治化的新道路，为社区“赋权”，激活社区自治功能；为社区“减负”，推动社区善治进程，对共建共治的有成效的模式予以立法上的确认，但依旧存在有空白之处，特别是物业管理这一方面的问题尚未纳入到法治轨道。

2.社区治理中的行政化倾向明显。目前，很多社区还是被作为行政体制的附属和街道办事处的再派出机构，承接政府管理重心下移的各类行政工作多达百余项。除此之外还要应对需要上报的各种台帐、报表、检查、评比、各部门各类调查统计，以及政府各职能单位下派的其他任务，导致多数社区居委会存在行政事务多、服务功能弱化的问题，影响了自治功能发挥。社区居委会不仅承担着社区公共服务职责，还承担着社会救助、养老服务、就业服务等服务。从治理主体上讲，单靠基层居民自治组织或政府，都无法有效满足居民日益增长的服务需求，社区功能的行政化倾向，财政上的不独立，带来的问题是社区治理中的主体多元化程度的不高，自治组织发育不全，很难做到法治、德治和自治的“三治融合”。

3.社区治理中的法治功能发挥不足。按照我国现行的机制，有相当一部分法治工作是在社区中进行的，例如社区矫正、民间调解、法治宣传等，主要是依靠社区的法治功能的发挥进行工作的开展。但在实际工作中，这一部分功能并没有充分体现出来。例如，社区矫正是将犯罪分子置于社区进行教育改造的一种非监禁刑，根据社区矫正制度的规定，对于犯罪较轻、社会危害较小的犯罪人员置于社区进行教育改造，以期社区能充分发挥其法治功能，使犯罪分子能改过自新，再次服务社会，同时也能促进社区法治建设的良好发展。目前太原市社区矫正这一项职能，社区的参与度并不高，大多还是依赖于司法行政部门，停留在对人员的分类划定上，即对被矫正人员以特殊人群进行管控，工作处于被动之中，教育感化职能没有体现。这样不利于社区服刑人员的改造和教育，社区力量参与社区矫正工作面临主观上的障碍。此外，社区治理法治功能体现不足还反应在法治宣传上，社区法治宣传手段单一，流于形式，工作中重量不重质，很难调动居民参与，并且社区法治宣传队伍专业化程度也普遍不高，普法效果事倍功半，没有给民众留下深刻的印象，无法达到法治宣传的效果。

四、健全城乡社区治理法治化的实现路径

提升社区治理法治化的水平对于推进全面依法治国、贯彻习近平法治思想有着重要的作用。针对目前社区治理法治建设当中存在的问题，需要从制度、主体、意识、人才等几个方面来进行解决。

（一）以制度建设为重点

对社区治理法治化的推进，离不开对制度环境的建设，制度的建设是根本层面的建设。强化制度建设，首先要进一步完善相关法律法规体系，为社区治理法治化的进一步推进创造条件。我国制定施行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》是我国目前城市社区治理所遵循的主要法律。但是，经过一定的时间跨度，往往存在一定的无力。这就要求在法律法规的层面，在进一步厘清政府、社会、居民等各主体在治理当中的职能的方面，为法治化提供基础的制度保障。

（二）清晰各主体权利义务关系

治理的理念要求政府、街道、社区、居民、社会组织等多主体的广泛参与，共同解决问题。在推进社区治理法治化的过程当中也是如此。要在法治化的路径上继续推进，需要各主体在各自的能力范围之内分工合作，协同解决。在这个过程当中，不存在某一主体占到绝对主导的地位，而是各主体共同参与、共同解决。在未来的发展过程当中，就要推进社区治理朝着去行政化的目标向纵深推进，同时进一步理清政府、社区、物业等主体之间的相关关系，理清职责权限，在社会利益和经济利益之间取得平衡，从而提升社区行政效率，有力推进社区治理法治化的工作。就太原市而言，深入践行《太原市城乡社区治理促进条例》第二十二条，“市、县（市、区）人民政府应当依法制定县（市、区）政府部门、街道办事处、乡（镇）人民政府权责清单。县（市、区）人民政府应当组织制定居（村）民委员会承担社区工作事项清单、协助政府的社区工作事项清单以及社区工作事项负面清单，切实减轻居（村）民委员会工作负担。”

（三）提升社区干部和居民运用法治思维解决问题的能力

在具备相关的法律法规完备的条件之外，要想持续深入推进社区治理不断在法治轨道上发展，还要让社区当中的干部和居民将法治思维根植到意识深处，真正运用法治的思考模式去分析和解决具体的问题。在社区干部方面，首先要加强法治教育，提升他们的法律素养，这能够直接提升社区治理的法治水平。在居民方面，可以在社区内进行经常性的法治宣传教育，提高其意识和观念，运用发放传单、新媒体和网格员宣传教育等方式方法，营造普法用法的良好环境。再次，在社区之内组织经常性的法律服务，进一步建设与律师、法院的合作关系，形成良性互动的局面，形成制度机制。进一步充分建设社区矫正制度，重视教育感化职能的运用，在实践中发挥更大法治作用。

（四）加强社区法治人才队伍培育

一切制度的执行，一切精神的贯彻，归根结底还是要靠人，这是制度执行水平的软性影响因素。社区治理法治化的新要求也对更为专业和庞大的人才队伍提出了更高要求。要切实提升基层法治人才的能力和素质，在社区工作者招录、培训、考核的各个阶段都体现对法治素养的重视，同时，加强社区律师队伍的建设。在法学教育的层面，以习近平法治思想为指导，培育践行中国特色社会主义法治道路的优秀人才，为社区治理法治化输送源源不断的新鲜血液。

社区治理法治化是基层治理的重要内容和重要方面，对于我们推进全面依法治国工作实效的提升以及推进国家治理能力和治理体系的现代化都具有着重要的意义。面对问题与不足，我们还需要从诸多方面去推进，让太原市以及全国的社区治理法治化工作都能不断持续健康发展。