准确把握党内法规制度的科学内涵

褚国建

习近平总书记指出：“没有规矩不成其为政党，更不成其为马克思主义政党”，党内法规制度是我们党规范各级党组织和全体党员干部的重要规矩类型之一。新时代以来，我们党加快推进党内法规体系建设，不断深化党内法规制度的理论内涵和建设规律认识，取得了一系列历史性的成就。

党内法规制度是党内法规和党内规范性文件的合称。在党的历史上，毛泽东主席最早在1938年的党的六届六中全会上提出了党内法规的概念，强调“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”四项最重要的纪律外，“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。新时期以来，邓小平同志带领全党深刻总结历史经验教训，作出了“扩大社会主义民主，健全社会主义法制”的战略决策并提出了“健全党规党法，严肃党纪”的发展要求。此后，1990年出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第一次对党内法规的概念作了定义，党的十四大正式将党内法规的概念写入党章。新时代以来，我们党不仅加快建设形成了比较完善的党内法规体系，同时在规范党内法规自身工作方面形成了“一个条例”“三个规定”的基本架构，尤其是2013年7月印发并于2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的概念作了新的更为科学的界定。

根据最新的规定，“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。准确把握党内法规的科学内涵，必须注意：第一，党内法规由党内特定主体制定。党内法规只能由省级以上的党组织制定，省以下的党组织只能制定党的规范性文件。同时，凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定。凡是涉及党中央集中统一领导的事项，只能由中央党内法规作出规定。第二，党内法规主要规范党的领导和建设活动。传统上，党内法规主要规范党的建设活动，2019年新修订的《中国共产党党内法规制定条例》将党的领导活动纳入党内法规的规范范围，这是顺应新时代以来我们党加强党的全面领导的必然要求，同时也是我们党运用法治思维和法治方式管党治党的重要体现。第三，党内规范是党的统一意志的体现。我们党自毛泽东主席提出党内法规概念以来，就始终明确要求把确保党的领导，尤其是党中央的集中统一领导作为党内法规的根本功能定位。党内法规因党而生，为党而存，要为党的领导地位的巩固、领导方式和执政方式的转变提供强有力的制度保障。第四，党内法规主要依靠党的纪律保障实施。党内法规的落实，一方面要靠全体党员干部的自觉行动，同时需要严格执纪加以保障实施，两者一柔一刚，共同确保党内法规的落地见效，从而真正从制度上确保我们党思想、政治和组织的一致性。第五，党内法规的名称具有严格的规范要求。党内法规主要包括党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则七种名称，其中，党章、准则、条例只能由中央党内法规使用，地方党内法规只能采用后四种名称。与党内法规不同，党内规范性文件是指党的各级组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的文件，其制定实施主要受《中国共产党机关公文条例》和《党内法规和规范性文件备案审查规定》的调整规范。