村集体经济组织渔业捕捞权的财产性权益出让行为性质及其处理

吴胜顺 钱兵兵

根据我国与韩国签订的《中华人民共和国和大韩民国政府渔业协定》（以下简称“中韩渔业协定”），缔约方准许另一方国民及渔船在本国专属经济区从事渔业活动，并发放“入渔许可证”（即渔业捕捞许可证），但应遵守该协定及专属经济区所属国家法律、法规。①中韩渔业协定第2条、第5条。入韩捕捞指标配额逐级分解落实到沿海村（社）后，通常由所在村（社）集体经济组织以一定方式有偿或无偿确定给具体的渔民。渔业捕捞权兼具行政许可和用益物权的双重属性，对于村集体经济组织处分入韩捕捞指标配额行为的性质、效力及其法律后果，在实务中已经出现了不少争议。本文通过对具体案例的分析，就村集体经济组织与村民之间渔业捕捞权的财产性权益出让行为的性质及其处理展开讨论。

一、村集体经济组织渔业捕捞权出让的典型案例

（一）基本案情

桐照村渔船管理服务站（以下简称“渔船管理站”）系桐照村股份经济合作社开办的非营利性社会组织，业务范围为渔船管理和渔船服务。2018年11月18日，桐照村召开村务联席会议，讨论本村6个219总吨以内双拖渔船入韩捕捞名额的竞标事宜，并决定由渔船管理站具体操作。渔船管理站发布公告，并于2018年11月21日组织第二次竞标（首次竞标因竞价人数不足而流标），该村符合条件的16名渔民参加竞标，6名渔民以5万余元至15万余元的竞价入选，其中林某以51 200元的金额入选。林某按竞标公告要求向渔船管理站缴纳了51 200元，渔船管理站于2019年初将韩国海洋水产部颁发的渔业捕捞许可证交给林某。后林某等6名渔民以渔船管理站未详细告知入韩捕捞的限制条件和处罚规定以及收取保证金不当为由，均未实际入韩从事捕捞作业。

林某起诉称，入韩捕捞系我国对渔民的一项优惠政策，不得收取任何费用和保证金，渔船管理站收取保证金不当，行为无效；若渔船管理站在捕鱼资格确定前能够详尽告知有如此多的限制条件，其断然不会申请入韩捕捞。请求渔船管理站返还保证金51 200元，并支付利息。渔船管理站则辩称，发放入韩捕捞资格属于其服务范围，符合条件的桐照村渔民共有16名，在人多证少的情况下，通过竞价方式出让入韩捕捞资格，不仅符合章程规定，也得到渔民认可。根据意思自治原则，协议对双方均有约束力，应继续履行。保证金已转化为竞标款，取之于民、用之于民，应予没收，渔船管理站并未获利，林某无权要求返还。

（二）法院裁判

宁波海事法院经审理认为，根据中韩渔业协定，中国渔民去韩国专属经济区从事捕捞作业，必须获得韩国有关部门颁发的捕捞许可证。按《中华人民共和国物权法》（以下简称“《物权法》”）第123条规定，捕捞权属于用益物权。捕捞权既包含有行政许可的内容，即捕捞权人须经依法审批、取得许可后才能从事捕捞作业，也包含有财产性权益的内容，即可以依照法律规定设立、变更、转让和消灭，依法占有、使用和取得收益，并受法律保护。桐照村按有关政策规定享有入韩捕捞配额，从而也依法享有了捕捞权项下的财产性权益，该项财产性权益属于村集体所有。桐照村两委决定以竞标的方式确定具体的入韩捕捞权人，并交由渔船管理站具体操作。林某通过竞标取得了入韩捕捞资格，渔船管理站随后也将捕捞许可证办妥并交给了林某，已经满足了捕捞权须经行政许可的要求，双方之间成立捕捞权出让法律关系，性质上仍属于村集体经济组织与村民平等主体之间的民事法律关系，渔船管理站为出让人，林某为受让人。

桐照村享有的入韩捕捞配额属于该村集体所有的财产性权益，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称“《村民委员会组织法》”）第8条规定，该村村民委员会有权在不违反国家法律规定和不损害他人合法利益的前提下，根据实际情况决定该捕捞配额的具体分配方式。桐照村仅有6个入韩捕捞名额，但共有16位渔民有参与竞标的资格。在此情况下，桐照村召开村务联席会议，决定以竞标方式分配入韩捕捞名额，并交由该村股份经济合作社举办的负责本村渔船管理和服务的渔船管理站具体操作。渔船管理站随后以竞标方式分配入韩捕捞名额，合理分配资源，能够发挥物尽其用的功能，调动渔民的生产积极性，对当地渔村经济发展有积极作用，做法应予肯定。而通过竞标方式出让捕捞权所得的款项被纳为集体经济组织收入，既未违反渔船管理站章程中有关不得营利的规定，也未超出章程设定的渔船管理、渔船服务的业务范围，且有利于渔船管理站更好地为全体渔船、渔民提供服务。因此，无论在主体还是方式上，渔船管理站通过竞标出让桐照村所享有的入韩捕捞名额，均未违反法律或者行政法规强制性规定，也未违背公序良俗，应确认该出让行为具有法律效力。

林某以其申请参与入韩捕捞竞标行为存在重大误解为由，请求使渔船管理站与其之间通过竞标出让入韩捕捞名额的行为失去效力，并要求渔船管理站据此返还保证金，属于行使撤销权的行为。根据《中华人民共和国民法总则》（以下简称“《民法总则》”）第147条规定，基于重大误解实施的民事法律行为，行为人有权请求人民法院予以撤销。但行为人基于重大误解行使撤销权，一般而言，应具备以下条件：一是须有意思表示且意思与表示不一致；二是表意人须有不符合事实的认知错误；三是表意人须无使表示与意思不一致之故意；四是错误与意思表示之间须具有因果关系；五是错误须在交易上被认为重大。从林某参加入韩捕捞名额竞标前后的意思表示和行为来看，其对入韩捕捞会受到诸多条件限制的事实缺乏了解甚至存在错误认知，竞得入韩捕捞名额后才发现实际情况与其真实意思不符，意思与表示不一致，且与错误认识之间具有因果关系。此外，本案中尤其应当看到，桐照村首次获得入韩捕捞配额并采取竞标方式分配确定具体的入韩捕捞名额，林某系渔民，对入韩捕捞认知有限，其意思与表示不符，于其而言已经构成误解，并达到了重大的程度，也正因如此，包括林某在内的全部竞得入韩捕捞名额的渔民此后均未实际入韩捕捞作业。故林某有权请求人民法院撤销渔船管理站与其之间通过竞标方式出让捕捞权的行为。

《民法总则》第157条规定，民事法律行为被撤销后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿；有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失，各方都有过错的，应当各自承担相应的损失。渔船管理站作为出让人，负有客观、准确地告知受让人相关入韩捕捞政策、入韩捕捞程序规则、渔船作业条件、所收竞标款的性质及用途等义务，以保障交易安全，维护集体经济利益。但根据在案证据，渔船管理站在两次竞标过程中对其发布的报名公告、招标须知等内容，均未尽到足够的说明、告知和提示义务，且在竞标完成后未组织双方签订书面合同，甚至以口头约定取代协议条款，客观上影响了林某等人对于竞标入韩捕捞的判断与决策。而林某也疏于自身权利的注意义务，事先未充分了解入韩捕捞的风险和回报即盲目参与竞标，甚至将缴纳的竞标款理解为是罚款保证金，竞标完成后既未组织入韩捕捞，也未采取其他补救措施。双方之间的捕捞权出让行为被撤销后，应依法各自返还取得的财产，并按过错相应承担因此造成的损失。涉案入韩捕捞许可作业期限为2019年自然年，捕捞权返还已失去现实意义，客观上影响了其他符合条件的渔民入韩捕捞的资格和机会利益，也因此造成了渔船管理站的损失。综合考虑双方之间的关系、林某的认知水平、双方的过错程度，以及捕捞权出让行为被撤销而捕捞权项下财产性权益现实上无法返还可能造成的损失等因素，判决由林某向渔船管理站承担损失3万元，余款21 200元返还林某并不得计算款项利息。一审判决后，双方均未提起上诉，并已自行履行判决。①参见宁波海事法院（2019）浙72民初1 723号。

（三）案件值得研究的问题

本案是海事海商案件中极少遇到的适用《村民委员会组织法》相关规定的个案，也是对渔业捕捞权作为一项用益物权，其财产性权益可以依法处分的实践诠释，同时涉及民事行为无效和撤销的裁判处理，蕴含着十分复杂的法律关系。有两个问题最值得研究：一是村务联席会议决议将国家渔业行政主管部门分配下来的入韩捕捞指标配额，以村集体经济组织的名义通过竞标方式有偿出让给本村村民，到底是行政许可行为还是民事行为？利益归属如何认定？行为有效还是无效？二是当事人主张行为无效，能否撤销？撤销的话，损失如何承担？如何平衡当事人利益？

二、渔业捕捞权的法律属性与处分效力

（一）渔业捕捞权的法律属性

渔业捕捞权主要的法律依据是《中华人民共和国渔业法》（以下简称“《渔业法》”）和《物权法》（现“《中华人民共和国民法典》物权编”，以下简称“《民法典》”），前者规定了渔业捕捞许可制度，后者将其规定为用益物权之一类予以保护，故理论上也有称之为特许物权的。[1]渔业捕捞权具有行政许可和用益物权的双重属性。

1.行政许可属性

《渔业法》第23条第1款规定：“国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。”第3款规定：“捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式非法转让，不得涂改。”第4款规定：“到他国管辖海域从事捕捞作业的，应当经国务院渔业行政主管部门批准，并遵守中华人民共和国缔结的或者参加的有关条约、协定和有关国家的法律。”国家渔业行政主管部门将入韩捕捞名额分配至村，是根据中韩渔业协定和《渔业法》的规定许可该村特定渔民在韩国专属经济区从事渔业捕捞的行政许可行为。但该行政许可行为具有特殊性，表现在：一是该行为是一个过程性行政行为，需确定具体的渔民并履行相关手续后才能发放捕捞许可证；二是捕捞许可证由韩国渔业主管部门签发，并根据双方之间的渔业协定由我国渔业行政主管部门审批给渔民使用；三是取得该捕捞许可证的渔民在从事渔业捕捞时，要遵守中韩渔业协定和韩国的法律、法规规定。这也正是桐照村此后采用竞标方式确定具体入韩捕捞名额的起因，以及林某起诉认为若渔船管理站在捕鱼资格确定前能够详尽告知有如此多的限制条件其断然不会申请入韩捕捞，并主张渔船管理站收取保证金行为无效的理由。从行政法律关系上分析，一方面，作出行政许可行为的行政主体是我国相关渔业行政主管部门，而非颁发入韩捕捞许可证的韩国渔业主管部门，也非村集体经济组织，我国相关渔业主管部门是根据中韩渔业协定和《渔业法》的规定设定该项行政许可的，换言之，即便因某种原因导致该项行政许可被变更或者撤回，承担行政补偿责任的主体也是设定行政许可的我国相关渔业主管部门，即实行“谁行为谁补偿”原则①《中华人民共和国行政许可法》第8条第2款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了共同利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”另参见胡建淼著：《行政法学（第四版）》，法律出版社2015年版，第718页。；另一方面，捕捞许可证记载准许进入韩国专属经济区捕捞作业的是具体的渔船和渔民，故行政相对人是该村某特定的渔民，也非村集体经济组织。可见，村集体经济组织并非该行政许可行为的任何一方当事人，林某也不可能通过行政法上的救济途径向村集体经济组织主张权利。

2.用益物权的财产性权益属性

我国《民法典》将渔业捕捞权规定为用益物权。《民法典》第329条规定，依法取得的使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。用益物权是非所有人对他人所有的不动产或者动产依法所享有的占有、使用和收益的权利，同时《民法典》第324条还规定，国家所有或集体所有的自然资源可以由单位、个人用益。从权能上看，与所有权四项权能相比，除对用益物没有处分权能外，用益物权具有对用益的财产或资源占有、使用、收益的权能②《中华人民共和国民法典》第323条。；从权利保护上看，用益物权在受到侵害或受有损害时，有权获得物权保护③《中华人民共和国民法典》第207条。；从权利救济方式上看，既包括行政法上的救济，如行政补偿，④《中华人民共和国民法典》第243条、第245条、第327条，《中华人民共和国行政许可法》第8条。也包括民法上的救济，如排除妨害、赔偿损失。⑤《中华人民共和国民法典》第236条、第238条。由此可见，渔业捕捞权除了具有行政许可的行政属性外，还具有用益物权的财产性权益属性。这是评价村集体经济组织通过竞标方式确定具体入韩捕捞名额行为效力的法理基础，也是林某得以通过民法上的救济途径向村集体经济组织主张用益物权权利的法律依据。如果仅从行政法的角度将渔业捕捞权解释为一种行政许可权，则根据我国《行政许可法》第58条规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，是不得收取费用的。⑥“行政许可不得收取费用，是我国《行政许可法》的重要原则之一，目的在于控制行政机关的滥收费。”参见胡建淼著：《行政法学（第四版）》，法律出版社2015年版，第303页。因此，只有将渔业捕捞权理解为既是一种行政许可，又包含用益物权的财产性权益，才能为用益物权人提供物权法上的保护。

（二）渔业捕捞权的处分

1.渔业捕捞权的财产性权益归属

国家渔业行政主管部门将入韩捕捞名额分配至村，一方面意味着渔业行政主管部门许可该村某特定渔民入韩从事捕捞生产作业，另一方面也意味着相应捕捞权所包含的用益物权的财产性权益归于该村集体。前者属于国家渔业行政主管部门行政管理职权范围，无论村民委员会还是村集体经济组织均无此项职能；后者则属于村集体财产性权益，具有可处分性。《村民委员会组织法》第8条第2款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”该条所指“其他财产”可作广义理解，包括财产性权益，都属于村集体所有，由村民委员会依法管理。由此可以得出如下几点结论：第一，此类渔业捕捞权的财产性权益由国家通过法律设定、由渔业行政主管部门依法授予并伴随着渔业捕捞行政许可形成，是一种原始取得的权利，在未转移或者说未进一步确定入韩捕捞的渔民之前，属于村集体所有，谓之“出让”而非“转让”更为恰当。第二，村民委员会负有依法管理此类渔业捕捞权的财产性权益的职能与职责，协调和促进村集体经济发展。第三，村民委员会属于自治组织，有自主管理村集体财产以及财产性权益的权利。题述案例中，村务联席会议决议由渔船管理站通过竞标方式确定具体的6个入韩捕捞名额，即是如此。

2.渔业捕捞权出让行为的效力

讨论渔业捕捞权出让行为效力之前，需要先确定几个基本前提：一是以二分法将渔业捕捞权所包含的权利区分为行政许可和财产性权益，其中行政许可须经渔业行政主管部门依法审批，捕捞许可证依《渔业法》第23条规定不得买卖、出租和以其他形式转让，而财产性权益属于民事权益，在未转移之前，属于村集体所有，村民委员会有权代表村集体进行管理和处分。二是上述财产性权益，属于原始取得，村集体予以处分的行为是一种出让行为，其与特定村民之间成立的是以渔业捕捞权的财产性权益为标的的民事合同关系。在此基础上，再来讨论捕捞权出让法律关系的效力问题。根据《民法典》第143条规定，有效的民事法律行为须具备以下三项条件：一是行为人具有相应的民事行为能力；二是意思表示真实；三是不违反法律、法规的强制性规定，不违背公序良俗。此外，根据《民法典》第502条第2款规定，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。从主体上看，渔船管理站是村股份经济合作社举办的负责本村渔船管理和服务的非营利性社会组织，其根据村务联席会议决议具体组织和落实入韩捕捞指标名额出让，符合《村民委员会组织法》的规定，具有相应的民事行为能力；林某系该村村民，是渔船管理站管理和服务的对象，拥有符合参加竞标条件的219总吨以内的双拖渔船，也具有相应的民事行为能力。从意思表示上看，渔船管理站出让6个入韩捕捞指标名额的意思表示体现在其招标须知等材料中，而林某受让捕捞指标名额的意思表示则体现在其报名参加竞标行为上，仅就捕捞权出让和受让而言，双方意思表示真实，至于是否存在可撤销情形容后文讨论。从有无违反强制性规定上看，双方之间出让和受让捕捞权的行为，未违反《渔业法》《村民委员会组织法》等法律、法规强制性规定，也不存在违背公序良俗的问题。此外还需要指出，涉案入韩捕捞指标名额竞标行为，不同于《中华人民共和国投招标法》所规定的投招标，是否违反法律、法规的强制性规定，不能适用该法予以审查。从形式上看，由于指标名额只有6个，而符合条件的渔民有16人，故采取竞标并以有偿的方式确定具体的入韩捕捞渔民，既有利于物尽其用，也有利于村集体经济发展，以便更好地服务于本村全体渔民，符合村集体财产或财产性权益处分的通常做法，而且渔船管理站此后已经按招标须知规定将韩国水产部颁发的渔业捕捞许可证交给了林某。综上，如本案情形下村集体经济组织与本村村民之间的渔业捕捞权出让行为尽管有别于日常生活中的民事合同，也不属于行政协议，仍应当依法认定有效。

三、渔业捕捞权出让行为撤销权的处理

（一）撤销权在诉讼上的处理

本案诉讼中，林某始终认为渔船管理站无权通过竞标方式出让入韩捕捞名额，并要求确认该行为无效，退还保证金。理由主要有两点：一是取得入韩捕捞指标名额不应该有偿；二是渔船管理站在组织竞标时未告知其入韩捕捞有如此多的限制，否则其断然不会申请入韩捕捞。当事人主张行为无效，法院经审理认为行为有效，但具有可撤销的情形，而当事人又不申请撤销的，诉讼上如何处理，确实是个问题。如果因此裁定驳回起诉或者直接判决驳回诉讼请求，既无法彻底解决纠纷，不符合当事人起诉的真实意图，也增加了诉累，浪费司法资源。《全国法院民商事审判工作会议纪要》显然已经注意到了这个问题，因此在第42条中专门作了规定。①该条规定：“撤销权应当由当事人行使。当事人未请求撤销的，人民法院不应当依职权撤销合同。一方请求另一方履行合同，另一方以合同具有可撤销事由提出抗辩的，人民法院应当在审查合同是否具有可撤销事由以及是否超过法定期间等事实的基础上，对合同是否可撤销作出判断，不能仅以当事人未提起诉讼或者反诉为由不予审查或者不予支持。一方主张合同无效，依据的却是可撤销事由，此时人民法院应当全面审查合同是否具有无效事由以及当事人主张的可撤销事由。当事人关于合同无效的事由成立的，人民法院应当认定合同无效。当事人主张合同无效的理由不成立，而可撤销的事由成立的，因合同无效和可撤销的后果相同，人民法院也可以结合当事人的诉讼请求，直接判决撤销合同。”分析该条，主要有以下几层意思：一是撤销权应当由当事人行使而不能由法院依职权撤销；二是一方请求履行，另一方主张撤销，应当审查并判断是否可撤销；三是当事人主张无效，依据的却是可撤销事由，如果无效的理由不成立，而撤销的理由成立，由于合同无效和可撤销的后果相同，可以结合当事人的诉讼请求直接判决撤销。[2]尤其最后一点，其结论和理由都可以直接适用于本案，很好地解决了当事人诉讼请求与法院裁判之间对应性的说理难题。林某主张入韩捕捞名额出让行为无效、要求退还保证金的理由之一，便是认为“若被告渔船管理站在入韩捕捞资格确定前能够详尽告知有如此多的限制条件，其也断然不会申请入韩捕捞”。该理由其实是认为其行为构成重大误解，属于当事人可主张撤销的事由之一。因此本案在对是否构成重大误解作详细分析的基础上，最终判决撤销了渔船管理站与林某之间通过竞标方式出让捕捞权的行为。至于撤销的理由，裁判已作了详细分析，不再重复。

（二）出让行为撤销后当事人的利益平衡

民事法律行为被撤销后，根据《民法典》第157条的规定，其法律后果及责任方式，简而言之，是返还财产、折价补偿、赔偿损失。由于入韩捕捞具有期限性，而且涉及行政许可问题，行为撤销后，返还捕捞权无现实意义，但损失已实际发生。损失主要体现在：从受让人一方看，竞标款已经交付，而未有任何收益；从出让人一方看，退还竞标款则意味着集体财产性权益受到损害，也客观上影响了其他符合条件的渔民入韩捕捞的资格和机会利益。因此，这种情况下应作损失补偿处理。损失分担上，则应综合考虑各种因素，合理平衡当事人利益：第一，双方的过错程度。对捕捞权出让行为被撤销，双方均有过错，但处理上应适度体现对因其重大误解而致民事法律行为被撤销的一方当事人的不利评价。第二，双方之间的特殊关系。原、被告之间系村民与村集体经济组织之间的关系，利益平衡应尽量适中，不宜极端。第三，捕捞作业的特殊性。出让入韩捕捞名额相比于在我国海域从事捕捞作业，确有其特殊性，在该村尚属首次，无论村民委员会还是渔船管理站，操作流程都不够规范，一定程度上可以理解，而林某系渔民，文化程度和认知水平都十分有限，对入韩捕捞可能受到的诸多限制未深入了解，也在情理之中，不能过于苛求。第四，损失量化的合理性。6名渔民分别以5万余元至15万余元的出价竞得指标名额，其中林某竞得价款最低，为51 200元。理论上讲，其他有资格参与竞标的渔民只要出价在林某之上，就有机会竞得，因此可以将该金额视为损失的基本参考。根据案件实际情况，综合考虑各种因素，判决最终酌定由林某承担损失3万元。①最低可竞得价为51 200元，作为损失参考金额。行为因原告主张重大误解而被撤销，适度由原告多承担一部分，酌定为3万元。6名竞得入韩捕捞名额的渔民中，其中4人已同时提起诉讼，统一判决各原告自行承担3万元，其余款项由渔船管理站退还各原告；另2名未起诉的渔民，也已按此做法与渔船管理站自行解决，未再提起诉讼。另参见宁波海事法院（2020）浙72民初1 724号、1 725号、1 726号案。

四、结语

渔业捕捞权具有行政许可和用益物权的双重属性，从行政许可的角度看，是一种包含了用益物权财产性权益的行政许可；从用益物权角度看，又是一种需要经过行政许可的用益物权。渔业捕捞权作为一种用益物权，其所包含的财产性权益的权利人有权依法进行处分。渔业捕捞权指标配额分配至村集体后，村集体经济组织通过竞标以有偿方式确定具体的指标名额，不违反《村民委员会组织法》《渔业法》等法律、法规的强制性规定，其行为应当确认有效。

当事人依据可撤销事由主张渔业捕捞权的财产性权益出让行为无效，而法院经审查后认为行为有效但撤销的理由成立的，可以判决撤销。民事法律行为被撤销后，应结合案件实际情况，综合考虑各种因素，合理平衡双方当事人利益。