关于森林资源管理“一张图”中林地区划的相关研究

曲宏辉，丛鹏蕾，刘成杰，吕少杰，徐 昕，李洪涛，曹国玉

(1. 烟台市森林资源监测保护服务中心，山东 烟台 264003； 2. 海阳市不动产登记中心，山东 烟台 265100)

森林资源管理“一张图”(以下简称森林“一张图”)，是一个覆盖全境的森林资源分布矢量图，其将区域内的林地落实到具体的山头地块，可以直观反映区域内的林地范围和森林资源分布状态，为林地保护利用、林业规划编制、森林督查、森林资源监管及森林经营提供科学、详实、高效的数据支持与服务[1]。理论上森林“一张图”应包含区域内所有的林地和森林，但实际情况中，因林地概念不明，使森林“一张图”不能准确反映区域内的林地乃至森林资源的分布情况，以致森林“一张图”在林地保护、森林督查等工作中未起到很好的支撑作用。

1 林地概念研究

林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存与发展的根基，在保障木材及林产品供给、维护国土生态安全中具有核心地位，在应对全球气候变化中具有特殊地位[2]。通过对比《中华人民共和国森林法》《森林法实施条例》《第三次全国土地调查土地分类标准》《林地分类标准》等法律和标准，发现现行林地标准主要包括法定林地、国土标准、林业标准3种。

1.1 法定林地

根据《中华人民共和国森林法》(2019年修订)，林地指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等[3]。从概念方面分析，法定林地主要指政府规划发展林业的土地，《中华人民共和国土地管理法》规定国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等[4]。2018年党和国家机构改革，组建了自然资源部，统一行使所有国土空间用途管制职责，编制了《国土空间总体规划》，因此法定林地主要指《国土空间总体规划》中规划为发展林业的土地，非所有附着乔木、灌木、竹类的土地。

1.2 国土三调标准

根据《第三次全国土地调查土地分类标准》，林地指生长乔木、竹类、灌木的土地，以及沿海生长红树林的土地，包括迹地，不包括城镇、村庄范围内的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。国土三调标准规定的林地主要指土地现状为生长着乔木、竹类和灌木的土地，包括采伐迹地和火烧迹地，其最少上图面积为400 m2。但标准中将河流护坡、坝体范围内的，公路、铁路征地范围线内的，公园与绿地、高教用地、特殊用地中的有林地均未单独区划，而是合并至相应的地类中[5]。另外国土三调标准中将种植苹果、梨等人工矮化经济树种的土地定为种植园地，不属于林地范围，农林复合经营的土地定为耕地，亦不属于林地范围。因此国土标准着重于土地的利用状况。

1.3 林业调查标准

根据《林地分类标准》，林地指用于林业生态建设和生产经营的土地和热带或亚热带潮间带的红树林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地、竹林、灌木林地、疏林地、采伐和火烧迹地、未成林造林地、苗圃地、林业生产辅助用地和县级以上人民政府规划的宜林地。林业调查标准注重土地的覆盖现状，即附着有乔木、灌木、竹类，连续面积达到0.667 hm2的土地均为林地，同时包括迹地、造林失败地等无立木林地，以及政府规划适合造林绿化的宜林地。

1.4 森林资源管理“一张图”林地简介

2010年原国家林业局启动了全国林地“一张图”建设工作，利用地理信息系统和遥感等技术手段，通过精准划定区域内林地的位置和边界，将全国林地落实到了具体的山头地块，至2012年底初步建成[6]。2019年国家林业和草原局为更好地管理森林资源，将林地“一张图”升级为森林“一张图”。森林“一张图”中的林地采用的是林业调查标准，所依据的基础数据是森林资源规划设计调查(二类调查)，反映的是连续面积达到0.667 hm2的涉林土地在全市的分布情况，包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、无立木林地、宜林地、辅助生产用地。

2 森林资源管理“一张图”林地应用及矛盾分析

理论上，森林“一张图”在林地管理工作中应发挥基础支撑作用，其能提供落实到山头地块的林地空间数据和属性数据，为各项工程建设征收占用林地和各项林地规划编制工作快速准确地提供林地现状数据[7]。2012年初步建成，截至2021年，森林“一张图”已应用8年，但在实际应用中，森林“一张图”未能很好地发挥其基础支撑作用，甚至部分工作因其增加了难度。

2.1 规划保护的林地范围太广

2012年原国家林业局要求各地依据林地“一张图”编制了林地保护利用规划，以统筹协调林地保护和利用的关系，保持林地总量稳定，稳步提升森林保有量。为更好地保护林地，部分地区在编制时将林地“一张图”中的林地全部纳入了林地保护范围(以下简称林保范围)，如此在实际工作中，因森林“一张图”中的林地全部在林保范围，给地方林业工作者的管理林地工作增加了许多困难。

2.2 不同部门标准不同

《森林法实施条例》将建设项目使用林地审核设置为审批涉林建设用地的前置条件。机构改革前，国土调查标准和林业调查标准的不同，导致国土部门和林业部门对林地的认定有所不同，从而使两部门的资源图中林地分布有所不同。在实际工作中，因标准不同，增加了建设项目使用林地的难度，如同一个建设项目在林地转建设用地审核、审批时，因两部门沟通不及时，出现林地认定不同的情况，既给项目建设业主办理相关土地管理审核、审批带来不便，又影响了两个部门对涉林土地转为建设用地的管理[8]。

2.3 林地资源遗漏

森林“一张图”中的林地包括区域内生长乔木、竹子、灌木，其连续面积0.667 hm2以上的全部土地，其中包含了城镇、村庄的绿化带，公路、铁路征地范围内的林木，工厂内绿化地上的林木，种植园地上的果园、茶园和耕地之间、耕地园地之间坡沟中的乔木和灌木，此部分土地，在实际工作中难以按照《中华人民共和国森林法》进行管理。如城镇、村庄的绿化带，其中的道路要拓宽，难以执行林地转为建设用地的审批制度；园地上种植的苹果，农民自发进行的种植结构调整，改种苹果为栽植小麦、蔬菜等农作物，难以按毁林开垦处理。理论上森林“一张图”应包含区域内全部的林地，但实际应用中为了便于工作，部分单位在区划林地时，将不适合纳入《中华人民共和国森林法》管理的土地不区划为林地，遗漏了部分森林资源，从而使森林“一张图”不能较为全面地反映区域内森林资源的分布情况。

3 科学区划森林研究

森林“一张图”可有效掌握行政区域内的林地及林木资源的空间分布和管理属性现状。为保持森林“一张图”的现势性、准确性和时效性，掌握森林资源的消长变化情况，国家林草局每年组织开展一次森林“一张图”年度更新工作，为社会经济发展考核、领导干部自然资源资产离任审计、自然资源资产负债表编制等工作提供及时准确的基础数据，为建设项目使用林地行政许可和林地保护行政执法、生态公益林保护管理提供执法依据，为各级政府、自然资源主管部门和林业主管部门科学决策、规范管理提供重要支撑[9]。

森林“一张图”重点是反映区域内的森林资源分布情况，应着重于“林”而非“地”。《中华人民共和国森林法》已对林地进行了明确定义，即政府规划发展林业的土地，并规定占用林地，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。其中，林业主管部门的审核内容为是否允许改变林地用途，不对土地征收或征用进行审查，如需征收或征用林地的，应当按照土地管理法有关规定办理[3]。界定土地是否为林地主要依据国土空间总体规划，而非森林“一张图”。

为更好分发挥森林“一张图”的作用，建议在区划森林资源时应“地”“林”分离，“林”按照“林类”区分为乔木林、竹林、疏林、灌木林、苗圃、幼林，“地”按照《土地分类标准》进行分类。同时完善《土地分类标准》中的林地分类，建议林地分为有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、未成林地、宜林地，避免造成林地概念不清，给地方管理林地增加困难。另外建议将土地分为农用地、生态用地、建设用地和未利用地四类。

3.1 有效防止遗漏森林资源

《中华人民共和国森林法》中规定，森林为乔木林、竹林和国家特别规定的灌木林，并未依据地类。《中华人民共和国森林法》将森林与林地的概念并列，并未说明森林一定是位于《中华人民共和国森林法》规定的林地上，亦可位于非法定林地上[2]。“林类”指附着有乔木、竹子、灌木，且连续面积达到400 m2的土地，只反映土地的覆盖情况，为森林覆盖率的计算、领导干部自然资源资产离任审计、自然资源资产负债表编制和区域生态价值评估提供准确的基础数据。同时也可有效避免地方有意遗漏森林资源，提高森林“一张图”的准确性。

3.2 有效落实林地保护制度

林地指国土空间规划中用于发展林业的土地，包含宜林地。在森林“一张图”中加入“规划林地”字段，将土地的规划属性导入其中，一方面林地管理部门在进行林地征占用审核时，参考“规划林地”字段，对规划为非林地，现状为林的图斑，可不执行《中华人民共和国森林法》的相关规定；另一方面在森林“一张图”年度更新工作中，通过对“林类”的实时监测，对比规划林地，可以准确找出违法破坏林地的行为，为森林督查等林地保护工作提供准确的数据支撑。

4 总结

党的“十八大”以来，党中央将生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，将生态文明建设提高到前所未有的高度[3]。我国“十四五”规划中，明确提出到2025年，我国森林覆盖率将从目前的23.04%，再提高超1个百分点，达到24.1%，对林业建设提出了明确目标。理论上森林“一张图”能为林业发展乃至生态文明建设提供准确的基础数据，但实际情况却是森林“一张图”应用程度不高，其森林资源不全面是一项重要原因。本研究所提“地”“林”分离的建议，可有效提高森林“一张图”的准确性，切实发挥森林“一张图”在林业保护和生态文明建设中的基础性作用。最后建议在现有土地分类基础上，增加生态用地，即土地分为农用地、生态用地、建设用地、未利用地四类，将用于生态文明建设的林地，如国家级公益林和地方性重点公益林纳入生态用地，提高保护力度，将经济林、用材林等商品林纳入农用地管理，提高林业经济产业效益。