加强跟踪监督确保生态系统修复治理取得实效

□ 张惠远 张哲 刘海燕 李娟花

(作者单位：中国环境科学研究院)

近年来，我国的生态保护修复重大工程取得了一定成效，但距离生态系统功能维护、生态安全保障、生态产品供给仍然存在较大差距，全国生态安全形势依然严峻。其主要原因是没有把生态系统修复作为一个系统工程，相关部门往往各自为政，单一工程项目实施不能整体提升区域生态功能。一些地方还重工程轻效益，重造景轻功能，重实施轻监管。今后必须进一步完善重大生态保护修复工程跟踪监督机制，确保其符合山水林田湖草生命共同体理念，符合区域生态功能定位和维护生态安全需要，符合全过程监管要求和社会经济综合效益。

确保符合山水林田湖草生命共同体理念

“山水林田湖草生命共同体”理念是习近平生态文明思想的重要组成，是指导新时期生态保护修复的根本遵循。2020年6月，《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021－2035年)》印发，明确了我国山水林田湖草一体化保护和修复的主要目标、总体布局和重大工程等，为部署和开展生态修复治理提供了重要依据。“十三五”时期，我国已经实施了3批25个山水林田湖草生态保护修复工程试点，推动各地探索生态修复治理。然而，部分试点地区对区域整体性、系统性考虑不够，只是把涉及各生态要素的工程项目“打包拼凑”，缺乏针对性。有些工程设计前期工作基础薄弱，工程碎片化、片段化，虽然局部修复取得一定成效但生态功能整体提升效果较差。近日，自然资源部、财政部和生态环境部联合印发《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》，指导和规范各地山水林田湖草生态保护修复工程实施。生态系统修复治理要坚持山水林田湖草是一个生命共同体理念，认真做好三方面的综合考虑。

一是牢固树立“一盘棋”思想，用系统论的思想方法看问题，打破行政区划、部门管理、行业管理和生态要素界限，从全局出发，算大账、算长远账、算整体账、算综合账，统筹部署生态保护修复工程。

二是统筹山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游关系，工程布局与治理措施要综合考虑各生态要素空间格局、影响范围等，突出各生态要素之间相互联系、相互依存的关系以及工程实施后的整体生态效益。

三是不仅统筹山水林田湖草各类生态要素，还要统筹自然资源与生态环境、污染防治与生态保护，统筹各方资金筹措，统筹体制机制创新管理，系统开展生态保护与治理修复。

确保符合生态功能定位和维护区域生态安全需要

我国生态系统结构复杂、功能多样，不同区域生态系统在国土空间的主体功能也有所差异。生态保护修复工程实施必须全面认识所保护和修复区域的生态功能和价值，掌握区域生态系统结构、功能和过程等基本特征，明确生态保护修复的功能定位、保护对象和主要任务等，突出工程措施对维护国家生态安全战略格局的重要支撑作用。制定实施生态保护修复相关规划及工程措施时，需要系统掌握区域自然禀赋和主要生态环境问题，以生态功能为导向，坚持自然恢复为主，宜林则林、宜草则草、宜荒则荒的原则，系统构建和优化生态安全格局。

一是生态系统修复治理的工程实施要结合国土调查、生态状况定期遥感调查评估等工作，摸清区域生态系统本底状况，从突出生态环境问题出发，查漏补缺，综合考虑重点工程的空间布局、主要类型和区域整体性。

二是深入贯彻落实主体功能区制度，推动主体功能区规划落地，以重点生态功能区、生态保护红线、各类自然保护地等国家生态安全保障区域为重点，形成由重点治理区、生态廊道、生态屏障组成的点、线、面相结合的生态修复治理工程布局，分区分类分级实施生态保护修复，发挥生态功能最大效益。

三是综合考虑生态服务功能对周边区域的辐射效应，进而明确生态保护修复的重点任务与工程实施范围。宏观层面符合国家生态安全格局构建需要，中观层面满足区域生态环境保护与经济社会可持续发展需要，微观层面具有明确的工程项目功能定位和生态效益目标。

确保符合全过程监督管理要求

目前，生态保护修复依然存在重前期投入轻后期管理评估，缺乏长效监督，组织、技术、制度和资金等保障支撑不到位的问题，导致生态保护修复质量及成效难以保证，系统保护和修复的目标无法全面实现。因此，要建立健全生态监管长效机制，加强生态保护修复全过程监管和成效评估，确保生态系统得到全面保护和修复。

一是建立健全长效监管机制。建立－健全多部门协同推进机制，加强协调联动，形成监管合力。明确生态修复治理中央和地方财政事权和支出责任，强化属地责任，将生态修复治理任务落实到责任单位和责任人。落实生态环境损害赔偿制度，监督相关企业单位和个人落实修复治理责任。调动社会各界参与生态保护修复的积极性，健全社会监督机制。

二是加强生态修复治理的跟踪监督。对各地实施方案设计、工程建设、后期维护运营等进行全程指导与监督。建设国家和地方相协同的天空地一体化生态监测监管平台，形成覆盖全过程的生态修复治理工程监测监管体系。开展生态保护修复综合执法，强化项目建设日常监管。

三是加强成效评估及考核。建立健全生态系统修复治理成效监测评估等标准规范，定期开展成效监测评估，并及时反馈生态修复治理效果，加强示范推广。强化绩效考核，推动将生态修复治理成效作为跨区域生态补偿、领导干部离任审计和责任追究等的重要依据。

确保符合生态环境与社会经济综合效益

山水林田湖草生态保护修复的一个重要目的就是增强生态产品供给能力，提升人民群众的获得感和幸福感。一些地方对生态修复治理的基本原理和要求等理解不深入，不顾自身条件打造人工“绿水青山”，以生态文明建设的名义盲目圈水占水造绿，出现了不少违背生态文明建设要求的“伪生态”工程，有些工程短时间内可能提升了视觉效果，增加了社会经济效益，但长期来看，破坏了自然生态本底，给生态环境带来很大影响。因此，实施生态修复治理必须在不违背自然规律、不超出生态环境承载力的前提下进行，让绿水青山充分发挥经济社会效益。

一是突出生态修复治理的系统性、整体性和协同性，以生态修复治理推动形成资源节约和生态环保的文化理念、产业结构、生产和生活方式，形成可借鉴、可复制、可推广的经验模式，助推区域高质量发展。

二是积极推动产业生态化和生态产业化，发挥地方创新精神，推动生态产业整合升级，积极发展生态农业、生态旅游、生态品牌和生态认证等，以绿色产业发展带动山水林田湖草系统治理，鼓励各地巩固提升生态资源优势，培育发展特色生态产业。

三是统筹脱贫攻坚、乡村振兴等重点工作，不断挖掘绿水青山蕴含的生态价值，把生态优势转化为经济发展优势和富民优势，不断探索“绿水青山就是金山银山”转化路径和实践创新模式，促进生态惠民、生态利民、生态为民，实现人与自然和谐共生。