浅谈重庆传统风貌区的发展困境与对策

熊兮

（重庆市渝中区历史文化街区管委会，重庆 400000）

0 引言

习近平总书记于2018 年在广州考察时强调，城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种“绣花”功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。存量时代，位于核心区位的传统风貌区是城市更新的重点区域，是城市历史的重要载体，也是民众对往昔生活想象的现实投影。从城市发展与满足民众精神文化的角度，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，是本阶段城市发展的核心命题。重庆是国家历史文化名城，拥有多个国家级、省市级历史文化街区和传统风貌区，近十年来传统风貌区的改造方式从大拆大建转变为“微更新”，积累了许多改造经验，也留下不少遗憾。本文尝试讨论重庆风貌区改造在风貌缺失、业态同质、土地保障、物业确权、政策支持等方面的困境，并提出对策建议。

1 重庆传统风貌区发展现状

1.1 基本情况

截至2021 年，重庆市政府共批准公布了31 处历史文化街区和传统风貌区。大部分风貌区位处城市中心区，市井生活气息浓厚，仅8 处位于城市建成区边缘，自然环境优越。风貌区保护范围大小不一，最大的南岸区南山-黄山传统风貌区保护面积100.26hm2；最小的渝中区鲁祖庙传统风貌区保护面积2.81hm2。现有及计划推出的风貌区项目共15 处，包括开街运营8处，建设中4 处，前期规划中3 处。已开街运营的8 处风貌区总体规模约80 万m2，建设中、前期规划中预计总规模不低于20 万m2。

运营中的风貌区围绕文旅产业展开，业态以零售、餐饮、旅游为主。仅有重钢、大田湾及劳动人民文化宫等极少部分先天功能明确、物业规模大的风貌区继续承担、及引入文化、博物馆、教育等功能。

1.2 建设模式

1.2.1 政府主导

由区级平台公司自持，开展修缮、改造及运营工作，或以“EPC+O”形式引入市场主体，参与改造运营。如渝中区大礼堂传统风貌区、马鞍山片区、北碚区金刚碑历史文化街区，皆由区级平台公司自持，并引入市场建设、运营主体。南岸区慈云寺-米市街-龙门浩历史文化街区中，米市街-龙门浩片区则全由南岸区政府全额投资打造。

1.2.2 市场主导

市场主导体现在以下两个方面：①土地征收并拆除整理后，整体出让给市场公司，如渝中区十八梯、白象街、湖广会馆；②由业主自投或者引入其他股东共同建设运营。此类模式多存在于工业遗址类风貌区，比如江津区际华三五三九制鞋厂传统风貌区。

2 重庆传统风貌区发展问题

重庆地区传统风貌区发展存在以下问题。

（1）建筑风貌与业态方面，“假古董”取代“真街巷”，现已开街的风貌区中过半为拆除重建“假古董”，原生烟火气尽失，市民批判度较高。局部突破风貌管控，修缮改造的项目中存在个别建筑长胖长高，建筑风格、材料、颜色等元素与所处风貌区环境不符的情况。业态同质化低端化严重。风貌区业态主要集中在餐饮零售、传统旅游，缺少高附加值产业和社会公共功能植入。

（2）土地供应与使用方面，区政府征收投入大、收益可持续性低。区政府征收再整体出让的土地供应模式虽然资金回笼快但无法控制更新效果。区级平台公司自持的风貌区又存在前期投入过多，后期回报少、回报慢的问题。区级平台公司没有风貌区整体土地使用权。平台公司仅有征收房屋确权后房屋基地范围内的土地权属，未取得整个风貌区的全部国有土地使用权，导致修缮和利用过程中，难以统筹优化建筑布局，提升片区整体物业承载能力。

（3）政策保障与手续方面，现状建筑无法确权，部分因征收注销或历史上违搭违建等原因被视为不予认定的非产权房屋面积，虽为风貌区内征而不拆的现状保留建筑，修缮后难以办理房屋产权登记，风貌区建设修缮主体的投资权益得不到有效保障。缺少消防验收支撑条例，风貌区多为建筑密度较高的山地城镇居住群落，按照风貌保护要求修缮后的消防条件仍旧难以达到现行消防要求。当前，尚未形成风貌区定制消防标准，消防设计审查成为项目实施推进中的重要堵点。房屋性质无法支撑新入驻业态，征而不拆的建筑多为住宅性质，修缮后优化使用功能存在改变房屋性质的现实情况，如用于餐饮、民宿、图书馆等，房屋使用性质与规划许可的不一致导致房屋验收困难，优质商户招商困难，商户也难以按照正常手续办理工商营业执照。

3 案例借鉴

3.1 广州恩宁路历史文化街区（永庆坊）更新案例

恩宁路历史文化街区保护范围共16hm2，是广州市26 个历史文化街区之一。永庆坊分为一、二期，一期占地面积0.78hm2，建设规模约7800m2，采用修旧如旧的更新模式逐栋修缮现状建筑。二期占地面积11.37hm2，建设规模约7.2 万m2，修缮、复建各半，其改造具有以下特点。

（1）更新改造模式。永庆坊采用BOT 模式，由荔湾区政府主导，原住民团体参与，万科集团中标改造运营，经营期满后交回政府。政府方面，市-区-社区联动，市级层面出台《广州市城市更新办法》《广州市旧城镇更新设施办法》明确微改造手段，并由市更新局项目立项；区级层面由荔湾区政府作为责任主体开展居民安置工作，印发改造业态导则，荔湾区更新局组织更新实施；街道社区配合区政府工作[1]。

（2）机构与政策支持。以备案制度替代规划许可。荔湾区政府针对永庆坊片区内已完成征收补偿工作，产权归区有的房屋出台了《永庆片区微改造建设导则》，对房屋改造设计方案编制、报备、验收管理等程序进行规定，对满足规划要求并符合建设导则的以备案制度代替规划许可。以街道备案办理经营许可。荔湾区政府出台《永庆片区微改造社区业态控制导则》，对片区内的业态进行规定和应导，并提出房屋消防规范和用途变更等相关程序。政府部门做到方案、施工图、实施阶段全把关。市更新局与区政府共同组织会审建设改造方案，区政府审定改造设计图，区住建委出具同意施工函，区各职能部门开展施工和过程见过，建设单位应在以上阶段分别进行相关汇报并提供第三方报告。

（3）新型业态培育。一期主要注入办公、商业、教育3 类业态，引入60 余家商户，目前商铺出租率约95%，办公入住率过半，带动片区内物业租金上涨2～5 倍，日客流量平均7500 人。二期定位为广州西关历史文化创意街区，设置创意办公区、餐饮酒吧、时尚商业、精品民宿、文化及演艺空间，同时保留部分居住功能。

（4）小结。广州市区两级的政策办法与行政支持，让恩宁路历史文化街区的整个更新改造过程做到有法可依、有据可查、有规可守，让市场更新主体放心大胆去建设和运营，培育出业态新颖多样的街区新风貌[2]。

3.2 深圳南头古城更新案例

南头古城位于深圳市南山区，原为城中村，后被认定为深圳十大特色文化街区之一。南头古城占地面积约7hm2，更新改造建筑规模约9.2 万m2，包括4 万m2民居和1 万m2老旧厂房，其改造具有以下特点。

（1）更新改造模式。南头古城采用“政府主导，企业实施”EPC+O 模式，实行统一回租建筑改造运营策略。深圳南山区政府负责完成城中村统一租赁15—20 年，和公共部分市政基础设施、楼宇外立面、景观园林、公共配套设施、公益性展馆等建设和提升。由深圳万科、深汇通投资控股有限公司（区级平台公司）、南头城实业股份有限公司（村股份公司）共同组成的运营公司负责室内部分投资改造和运营[3]。

（2）机构与政策支持。建立市区联动、以区为主的工作机制。在全市层面统筹指导，各区政府组织实施，各职能部门配合，总体形成条块结合、高效有力的工作推进机制。解套片区物业面积优化。遵循“总量指标不减少，功能布局更合理”的原则，做好总量占补平衡，对综合整治分区空间范围进行调整。支持房屋确权。由政府对城中村内产权手续不完善、但经济关系已理顺的城中村居住用房进行统租并实施综合整治类更新，纳入政策性住房保障体系进行统筹管理。

（3）房屋功能转换。改造2 万方创意办公空间。更新废弃工厂作为古城科技和技术结合的孵化平台，引入创意公司、工作室、商业及各类活动展览。将古城“中央公园”周边居民楼改造为共享办公和小型工作室。改造提升原城中村出租屋。对古城内80 多栋房屋进行整体或局部的改造，总计提供1400 余间青年长租公寓。引入物业管理系统，为新居民提供优质的租住空间和一体化的社区服务。

（4）产业发展培育。按照古镇功能区划分，引入餐饮、特色零售、文创空间、办公展览等多元业态，其中产业区涵盖研发、生产、生活、娱乐为一体的多元载体，打造出产商深度融合、社区共享、创新产业生态的文创社区。

（5）小结。南头古城利用城中村物业确权、总量占补平衡优化的方式，一方面释放更多物业空间，增加可经营、利用面积，一方面促进空间根据业态需求重新调整大小，增加对市场的适应度和吸引力。

4 风貌区发展建议

4.1 推广“微更新”改造模式

加快传统风貌区保护规划编制进度，加强保护规划执法力度，保护修缮好文保单位、历史建筑、传统风貌建筑及风貌区范围内的其他建筑和历史环境要素。不急功近利，不大拆大建，真正做到，文明传承、文化延续，突出地方特色，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。

4.2 差异化定位风貌区发展方向

差异化定位采取以下措施。

（1）在市级层面定调风貌区、历史街区更新方向，区级层面根据风貌区资源禀赋和所处区位，全盘统筹明确各个风貌区发展侧重点。

（2）协同多个风貌区合力发展，以渝中区为例，该区存在单个风貌区面积较小，风貌区密集分布的特点，可以联合多个风貌区共同塑造片区名片，以标杆项目带动片区整体更新发展，如，十八梯-白象街片区。

4.3 打造业态与功能多样性

打造业态功能的多样性，可采取以下措施。

（1）培育高附加值产业，不局限于文旅业态，利用风貌区特色物业空间，培育细分领域交易与拍卖、新型金融、新型专业市场等高附加值产业。

（2）植入社会公共功能，积极鼓励风貌区为所属街道、社区提供公共活动空间与设施，文化体育设施等。

（3）制定风貌区发展正面/负面清单结合街区特色、保护要求、物业承载能力，制定符合发展需求的业态引导清单，并适当优化物业载体结构以承接功能。

4.4 制定风貌区专项政策

（1）明确土地出让和划拨政策，保障房屋产权。呼吁市级层面出台土地政策，支持历史文化街区和传统风貌区用地纳入区级平台公司名下，转变为区政府自持资产，对征而不拆的保留建筑依据实际情况选择办理转移登记或者首次登记，或在保留建筑分期竣工验收后办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记。

（2）因地制宜制定风貌区消防部门联合审查制度。由行业主管部门区住建委牵头，组织区规资局、区城管局、消防支队、区应急局等部门对项目消防提升实施方案一次性提出审查意见。牵头部门根据通过审查的实施方案出具批复文件，作为项目审批及监管依据。

（3）定制配套证照办理手续。根据《重庆市城市更新管理办法》关于鼓励利用存量土地房屋转型发展文化创意、健康养老、科技创新等政府扶持产业的政策，建议在符合规划管控要求，保障房屋结构、消防安全的前提下，风貌区核心保护区和建设控制地带内建筑鼓励开展多功能使用，由所属街道出具场地使用证明，无须规资批复同意。

5 结语

十八梯的拆迁开启了重庆中心城区传统风貌区的更新改造，多个风貌区在实践中探索更新办法，更新成果面对市民关于传统风貌缺失、烟火气消失、业态同质化严重的批评，更新过程中面临缺乏土地保障、现状物业难以确权、缺少政策支持等问题。本文认为，应抛弃大拆大建改造模式，按照最大程度保护的原则，采用“微更新”模式，政府层面应引导风貌区差异化定位，培育非文旅类新型业态，在政策保障方面，研究风貌区土地划拨/出让新模式，以土地保障物业确权，形成针对消防验收、产权性质、证照办理的专项制度和体系化的支撑办法，服务风貌区发展。