建设单位对政府投资项目质量安全的控制与管理

刘铸民

［昆明经济技术开发区投资开发（集团）有限公司，云南 昆明 650501］

0 引言

近年来，为加快推动城乡现代化建设，政府投资力度持续加大，政府投资项目工程的建设规模也在不断扩大，项目多、投资大、精度高、工期紧、程序繁、人员少且配备专业不够全面等问题一直考验着建设单位。在此背景下，必须充分保障单位工程质量安全，稳步推进施工进度、合理控制工程造价、强化项目管控措施，提高项目信息化管理水平，以此提高建设单位的综合管理能力，确保项目质量安全管理的“看得见、管得着、控得住”。

1 政府投资项目特征

1.1 政府投资项目以追求社会效益为主

政府投资项目具有非营利性的性质，项目的建设主要为社会发展服务，是一种公益性项目。各地区的基础设施建设都需要国家投入大量资金，这类资金投入能够提高民生水平、改善人民生活、完善片区配套、提高安全防范等。由于政府投资项目具有公益性的特征，公益性建设项目基于国家政策进行建设，主要是为了服务大众或者国家战略意义所产生的工程，属于国家各级财政资金支持的工程。

1.2 政府投资项目的质量安全管理要求和程序更加严格

政府投资项目的建设过程具有严格的管理程序，必须经过国家规定的报批程序开展项目，项目投资资金严禁挤占或挪用，工程项目的勘察、设计、施工必须要依法分阶段进行，资金的使用必须严格执行项目评审程序。同时，还具有严格的立项审批制度、施工与管理采购制度、财政评审程序、以及严格的项目管理制度，项目的建设必须要接受社会公众的监督，定期向社会报告项目建设的进程、建设情况与质量安全问题，以此确保建成后能够有效改善人民生活质量[1]。

1.3 政府投资项目具有公共性和外部性

政府投资项目具有公共性质，所建设的工程多用于公民的集体使用；同时还具有较强的外部性，建成后会对多个经济单位产生影响，并可以从该项目中获取收益。政府投资项目不仅能够推动建筑行业和其他相关行业的经济发展，还能够为项目周边产业的经营和运输提供便利，促进区域经济发展和产业结构再造。若政府投资项目的决策与工程施工缺乏科学性，未全面考虑各类风险因素，会导致项目难以达到预设效果，甚至对国家和地区产生社会经济压力和生态环境的破坏，因此，建设单位必须要对项目建设全过程严格质量与安全管理。

2 建设单位对政府投资项目质量安全控制与管理的原则

建设单位对政府投资项目的质量安全管理应遵循谁建设、谁负责；以人为本、预防为主；规范与效率相统一。首先，坚持谁建设、谁负责的原则，严格履行法律法规、管理制度的相关规定，对项目的投资、进展、工程安全质量与管理等方面全面负责，严格执行项目建设管理的权利和义务，承担工程质量安全控制与管理的第一责任。其次，坚持以人为本、预防为主的原则。建设单位应严格履行“教育、制度、监督”的工作要求，完善工程质量安全与管理的监督制度，做到责任落实到个人和分权制约，严格防范与规避发生违法违纪行为、资金使用不明确和项目安全事故等。建设单位要对政府投资项目招标、计划变更、资金拨付、竣工结算等环节严格负责，规范工程行为，保证工程建设细则与权力约束等条例公开透明，防止各方参建单位间发生冲突。再次，坚持规范与效率相统一的原则，在遵循《建设单位安全责任制》《建设单位质量责任制》和政府投资项目施工要求的前提下，结合实际工程情况，对各项举措进行创新，以此有效提升工程管理效能，按计划推进工程进展[2]。最后，坚持内部管控与外部监督相结合的原则，严格管理工程质量与安全，积极接受外部相关部门的审查和社会舆论的监督，以确保政府投资项目的优质高效建设。

3 建设单位对政府投资项目质量安全管理存在的问题

3.1 建设项目工期紧，施工质量安全难以得到保障

在政府投资项目实施过程中，政府对项目的进度具有严格的指标，有明确的工程竣工时间，但由于前期立项审批、招投标、筹备阶段、施工许可证、征地迁房等影响，大大地压缩了施工期，导致项目整体工期压缩，施工工期较为紧张。建设单位为在规定期间内快速完成政府下达的工期目标，难以避免地造成施工过程中的质量、安全控制不到位，管控措施难以落到实处，抢进度、加紧施工，工序的衔接更为严密，质量、安全管理制度落实不彻底，从而根本难以保障项目的施工质量与安全。

3.2 未建立安全生产责任制，对项目总体监管不到位

在部分政府投资项目的质量安全管理过程中，建设单位的安全责任生产制过于形式化，未落实到一线作业人员的安全生产责任。并且，施工单位在制定项目施工方案过程中，未与监理、供电、燃气、市政、设计、监测等有关单位征询方案意见，未考虑工程项目所涉及或周边的建筑物、构筑物、道路、线下管线等对工程施工与安全管理产生的影响，从而为项目施工留下安全隐患。

3.3 变更管理未按照变更设计管理办法， 变更程序不规范

在项目施工和安全管理过程中，由于政府投资项目的投资决策的局限性，项目的部分实施程序在设计时未同步规划，造成资金投资的不可控制；项目的设计方案与实际的项目工程有较大出入，设计未能准确把控施工难度和细节，存在不可避免的漏洞，施工图预审阶段未能深刻体会设计意图，致使项目方案必须变更，从而造成投资加大、工期延长等。在项目工程变更过程中，有文件规定完善的变更程序，但时效性及执行严重不到位，未严格遵循《工程变更指令》，未认真填写《工程变更申报审批表》的各项变更分类内容，并缺乏工程变更审核文件，或审核文件的签署时间有误等，从而无法有效挖掘变更原因和责任落实。

4 建设单位对提升政府投资项目质量安全管理水平的有效路径

4.1 加强对建设工程材料的质量检测， 严格核验工程材料的产品检测报告

建设单位应督促施工单位、第三方检测单位及时对建设工程材料开展自我检测、抽检及外委检测，并根据本地区的《禁止或限制生产和使用的建设工程材料目录》严格筛选符合标准的建设材料，并对建设工程材料的产品检测报告、产品质量保证书等文件进行核查与检验。对于建设工程质量检测产生的费用，建设单位应根据相关规定将此类费用列入政府投资预算中，检测专项费用只能用于工程制检测，不得私自挪用[3]。

呈黄路（北段）工程属于政府投资项目，该项目为市政公用工程，包含路基、路面、排水、桥梁、电气、绿化等专业，施工与质量管理需要内部配合和外部协调。此项目工程建设完成并通车后，完善了经开区和空港经济区、呈贡新城的交通网络，实现机场、高铁两个国际枢纽的有效连接，有效促进了昆明主城、呈贡新区和空港经济区的融合发展，真正彰显了工程建设项目部求真务实、敢拼敢打的作风，充分履行了社会责任和义务，此项目荣获春城杯一等奖，为经开区的建设发挥重要示范引领作用。此工程的质量安全控制与管理严格控制施工原材料、半成品材料、成品材料的质量，对钢材、水泥、预应力钢绞线等材料进行进货检验和质量检测，严格核查各类材料的产品检测报告、工程材料备案证等证件，检查工程材料的质量和数量是否符合工程计划，严格遵守《云南省建设工程质量和安全生产管理条例》的相关规定，建设单位要督促本单位、施工单位项目负责人、监理工程师、材料员等相关单位人员对工程材料进行验收、取样和复试，复试合格后，才能正式用于工程建设。

4.2 完善项目资金使用管理制度和项目合同监督制度，促进项目建设又好又快的推进

为切实提升建设单位对政府投资项目质量安全管理水平，应加强资金使用与各方协同监管的制度建设，以促进项目建设又好又快的推进。首先应建立健全项目资金使用制度，建立政府投资项目的专账专户，切实遵守专款专用的各项要求。还要围绕政府投资项目的工程安全管理建立工程造价内审制度，对于重大施工环节和安全管理项目的资金使用要开展跟踪审计，加强对各项工程资金的审计监督，并完善项目专户账目和对账审核制度，充分保证账实相符。以此提升项目工程质量控制与安全管理的规范化水平。

建设单位要完善项目合同监督管理制度，通过责任书明确建设单位与实际在管项目单位、设计、监理、施工等单位的权利、义务和责任，明确各单位的项目负责内容、范围与调价方式。并对各项合同进行备案管理，严格审查合同内的条款与细则，避免合同内容与项目质量管理实际情况存在矛盾或冲突。

项目合同监督管理制度需涵盖工程项目子单位、分部、分项施工质量控制的规定与要求，对于呈黄路（北段）工程第Ⅵ标段项目而言，设计单位应完善首件工程和关键工序的验收程序，按照施工进度对工程各分部、各项进行验收。此项目主要有路基、桥梁、排水、电气、绿化5 类单位工程，其中包含18 个分部工程、89个分项工程，要对各分项工程的首件工程和关键工序进行专项检验，检验合格后，对分部分项工程质量控制资料和功能项目检测资料进行核查，评定合格后可开展下一步工程施工。

4.3 严格遵循分权制约、责任到人的原则，落实工程安全生产责任制和工程变更监督管理制度

针对政府投资项目完善安全生产责任体系，建立以建设单位为第一责任人职责的安全生产责任制度，形成工程质量安全控制与职责清单落实的动态责任机制，充分明确项目施工各环节的责任与义务，横向到边、纵向到底。首先，建设单位应充分发挥对政府投资项目的工程造价和质量安全控制的牵头作用，对政府投资资金进行估算、概算、预算与决算，使投资资金能够严格按照工程计划、投资计划、监督合同等有序落实。其次，要完善工程变更联系单管理制度，工程各单位必须要按照变更审批流程与审批责任落实等细则填写变更联系单的各项内容，并确保内容的真实规范填写，严禁随意填写、瞒报、随意更改等行为存在，以此确保工程变更过程中的合理与高效。

4.4 构建质量管理体系，切实做到对建设工程的全过程质量安全控制

建设单位是政府投资项目工程质量安全管理的第一责任人，对工程质量控制具有法律责任，必须要在合法合规范围内对工程项目的各项环节进行全过程控制，以确保建设工程符合计划要求和功能标准。建设单位需要在工程开工前组织勘察与设计等部门在施工文件中明确具有重大危险性的工程清单，并要求施工单位制定危险性较大分部分项工程的安全专项施工方案，部分需要专家论证，监理、母体公司对方案进行审查，建设单位审批，总监理工程师签字后方可实施，之后，技术负责人需要就专项施工方案进行技术交底。建设单位还要严格按照工期管理施工进程，绝不可任意压缩工期，若要调整工期必须具备可行性的项目质量安全与控制的方案和措施，经过多方单位共同商讨通过后方可实施。建设单位还要严格督促施工单位履行质量安全保证体系，应与各单位共同制定安全技术方案和施工方案，切实做好重大工程环节的质量检查、记录和验收，验收合格后，才能开展后续施工。

呈黄路（北段）工程第VI 标段项目施工过程的质量控制运用了自检、互检、交接检查相结合的“三检制”，项目实施前建设单位就已经明确了质量控制目标，并采取多种检测手段对工程质量严格把关。此项工程通过对关键环节、关键工序和危险性较大的分部分项空城设置了质量控制点，各项工序通过“三检制”检查过后，由建设单位进行复验，合格后才能进入下道工序施工。

4.5 推动政府投资项目质量安全管理的信息化建设，对安全施工行为开展动态智能监控

面对政府投资项目工程建设周期长、质量安全管理困难、监督难度大等问题，为提升质量安全管控效率、提高工程质量、缩短项目进度，应为工程建设配备扬尘噪音检测设备和远程动态监控系统，对施工过程中的安全生产行为开展全方位智能监控，并将视频信号接入本地区的工程项目监管平台。时刻督促与监督各单位参与工程项目的文明施工和安全生产等专项工作，切实做好质量安全的控制与管理，积极运用无人机影像技术，实现对工程施工全景可视化的质量安全管理，尤其对于工程施工材料、项目隐蔽环节与现场检测等影像记录，不断提升工程质量安全管控的系统化、集成化、智能化水平。

5 结语

为进一步建设单位对政府投资项目的质量安全控制与管理水平，实现项目的社会效益，建设单位需要加强制度建设，落实第一监管责任，提升质量管理的规范化、制度化和信息化水平；构建质量管理体系，切实做到对建设工程的全过程质量安全控制；以此有效确保政府投资项目建设的安全、优质、高效与廉洁。