边镇治边：中国式现代化视域下边疆治理能力现代化的实践路径

丁 羽，周 圆

（1.华中师范大学 政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079；2.桂林市委办公室，广西 桂林 541199）

一、问题的提出

“治国必治边”是习近平总书记针对边疆治理的重要阐述。国界作为主权的分割线是现代民族国家的重要地理标识，而边疆的有效治理对于维护国家主权、保障国家安全有着举足轻重的影响。20世纪以来，随着全球化与区域一体化的不断发展，世界各国跨界交往成为常态，边境地区的政治、经济、文化往来合作日益频繁。2020年，全球新冠肺炎疫情对世界各国的陆地边疆治理体系提出了新的考验，进一步凸显了陆地边疆治理的重要性与复杂性。可以看出，如何实现对边疆的有效治理不仅是一个地域性问题，同时也是世界各国共同面对的全球性难题。

从“有边陲而无国界”的传统型国家到国界明确的现代民族国家，边疆地区作为中国领土主权中不可分割的组成部分，位于国家发展战略全局的重要位置。党的十九届四中全会强调“要加强边疆治理，推进兴边富民”，边疆治理已然成为新时代国家发展的重要内容。事实上，我国边疆治理的范围广阔，且边疆地区状况复杂。数据显示，中国辖有140个边境县，58个边境团、70余个陆路口岸[1]，边境乡镇众多，其中仅云南省就辖110个沿边乡镇、21个抵边乡镇、374个抵边村[2]。除国家官方进出口口岸以外，中国的边疆地区还存在许多非正式出入境便道。就边疆地区具体的现状而言，边疆地区天然的特殊性增加了陆地边疆治理的复杂性和治理难度。在经济发展上，边疆处于国家边缘地带，经济发展相对缓慢，基础设施相对薄弱，经济发展原生动力不足；在文化建设上，边疆地区生活着大量跨界民族，在语言、文化、生活习俗上具有高度的相似性，铸牢边疆地区中华民族共同体意识的任务繁重；在社会交往层面，边境乡镇以及边民间交往交流频繁，甚至存在着不少“灰色”交易渠道以及人员跨境流动的非法通道，种种特点进一步凸显了边疆治理能力提升的必要性与紧迫性。

复杂多样的边疆地区不断对我国边疆的治理能力提出了新的挑战，也对边疆地区党组织和地方政府，特别是口岸乡镇的治理能力、组织能力和执行能力提出了新要求。学界不乏高质量的研究致力于为化解边疆治理困境开出“药方”，或是提出以地市州政府为行政单位化解陆疆治理的资源困境[3]，或是提出以县作为边境治理的形成单元，破解边境治理难题[4]。可以看出，边疆的治理是一个系统的过程，边疆治理体系的现代化不仅需要关注作为“整体”的边疆所呈现出的最终治理效果，也应当注重作为组成部分的各地区的基层政府，特别是乡镇在边疆治理过程中所发挥的不可替代的作用。质言之，破解陆地边疆治理面临的难题，建立长效的边疆治理机制，从而推进陆地边疆治理体系与治理能力的现代化，既是新时代实践层面需要应对的现实问题，也是理论上需要回应和总结的重大议题。文章通过系统性地回顾边疆治理现代化的相关研究，试图回答的问题是：中国式现代化视域下推进陆地边疆治理能力现代化的路径究竟有哪些？结合当前中国基层边疆治理的实践经验，如何在既有路径的基础上，进一步推进我国边疆治理能力的现代化？

二、边疆治理能力现代化的三重路径

边疆治理一直是政治学、民族学和社会学等多学科关注的重点议题。党的十八大以来，随着国家治理体系与治理能力现代化的不断推进，中国边疆治理体系与能力现代化已然成为中国式现代化的有机组成内容，也成为了学术界研究的热点之一。既有研究从不同视角切入，形成丰硕的研究成果，具有重要的参考和借鉴意义，本文将其归纳为如下三重路径。

第一，制度供给路径认为政策和制度供给是推动边疆治理能力现代化的基础。一方面，大量研究强调“刚性”的政治制度和法律制度建设在推动边疆治理能力现代化中具有关键作用。研究者认为顶层的政治制度设计直接关乎到陆地边疆治理的有效性。经验表明，边疆地区跨界人口流动量大，利益与矛盾复杂多样，而地方政府内部“条”“块”关系分割，在处理部分治理事项时存在权责不清晰、边疆地区干部队伍应急处置能力不足等客观问题[5]，边疆的治理实践依旧存在治理目标难以有效落地的情况[6]。因此，推动边疆治理能力现代化需要通过统筹性的制度供给来整合碎片化的边疆治理力量，不断优化边疆民族地区选人、用人制度。此外，也有不少研究强调法律制度建设是边疆治理能力提升的底线保障。边疆地区的法制化建设需要注意协调国家制定法与边疆少数民族地区民间法的张力，在动态平衡中健全边疆地区的法治建设。值得注意的是，在一些较为偏远的边疆地区，居民的法律意识淡薄，依旧保留着习惯法的传统。针对这一状况，也有研究者提出可以视情况发挥民族习惯法对民众的约束作用。[7]不同于上述研究，另一方面，不少研究注意到了“柔性”的文化制度在提升边疆治理能力中的重要作用。研究者们提出“文化戍边”是当前边疆治理不可或缺的关键途径，价值认同、精神文化建设等是提高陆地边疆治理能力的重要方式。边疆地区多民族文化彼此交融，大量跨界民族与国外民族（族群）在信仰、文化等方面高度一致。因此，需要不断铸牢中华民族共同体意识，发挥文化软实力在意识形态领域的引导作用。如方盛举指出，边疆文化对边疆民众的思想意识和日常行为具有重要的引导和规制作用，提出应当通过树立戍边英雄的榜样作用、刻画戍边故事以及创新文化传播形式等途径实现边疆的现代化治理。[8]有的学者则强调铸牢中华民族共同体意识在边疆治理现代化进程中的重要意义，提出通过加强边疆与内地的联动以及增强边疆各族人民的民族认同感和归属感，从而有效地巩固边疆人民的中华民族共同体意识。[9]进而言之，现代国家文化体系建设应当由“刚性”政策向“弹性”政策体系转变，充分发挥文化引导在边疆治理中的积极作用。

第二，组织建设路径强调多元治理主体在推进边疆治理能力现代化中的关键作用。研究者们普遍强调党组织是边疆治理中的核心力量，推进边疆治理能力现代化应将加强边疆党组织建设放在首位。边疆党组织在边疆治理中发挥着组织引领的作用，边疆治理能力的提升需从明确党委职责、提高基层党员覆盖率以及培养高素质党员干部等方面着手。[10]也有研究通过分析边疆民族地区现代化治理所面临的困境，提出通过加强党内机制建设、协调党内外关系以及提高党组织的调适能力等来实现边疆基层的现代化治理。[11]与之相对应，一些研究关注到了边疆基层政府建设的重要性。边疆地方政府治理能力现代化是实现边疆民族地区全面发展、化解边疆治理矛盾的前提条件，边疆民族地区治理能力的现代化需要不断协调边疆纵横府际关系、重构边疆民族地区的行政制度框架和完善政府治理机制。[12]此外，边疆驻地军警组织构成了推进边疆治理现代化的重要力量。既有研究认为应当将兵团组织的发展纳入边疆的统一发展规划中，并给予其一定的自主发展空间，发挥兵团在边疆治理中的组织优势。[13]进而言之，边疆兵团是边疆政治经济文化发展的重要载体，应当通过制度的改革创新推动边疆兵团的发展。显然，边疆的兵团和军警组织已经成为实现边疆有效治理必不可少的力量，有必要将不同的组织充分地融入边疆治理现代化的力量之中，从而优化边疆治理体系。

第三，社会动员路径则聚焦于边民参与对提升边疆治理效能的特殊作用。边民是边疆治理的重要主体，在维护边境稳定和边疆治理实践中具有地形熟、人员熟、情况熟、语言通等优势。围绕如何发挥边民在边疆治理中的“本土”优势这一问题，研究者们展开了不少有益的讨论。部分研究者从“边民护边”的视角出发，强调边疆的“善治”离不开边民的有效参与，推动边疆治理现代化应当将边民纳入边疆治理队伍之中。[14]有研究者聚焦于边民帮扶政策的实施过程，认为动员边民参与基层治理对边境基层治理现代化具有重要作用，进一步提出边疆帮扶政策的实施有利于动员边民参与护边工作、强化边民的政治认同。[15]另一些研究更加关注包括基层民众在内的多元主体的协作治边。聚焦于多元主体间的“整合”与“协同”，研究者试图梳理边疆多元共治模式的运行机制。吕朝辉立足于中国边疆治理实践，提出了“合力治边”的理念，并倡导整合边疆党委、政府、群团组织、驻地军警、基层村社组织、企业组织、社会公众等“碎片化”的治理力量，形成“八位一体”的治边合力，以扩大边疆现代化治理的组织队伍。[16]谢贵平、朱家福基于广义边疆观和非传统安全观的视角，提出社会的治理主体应当由单一的政府主体转向由社会多元主体参与的双向“治理”，推进多元行为体合力共治。[17]上述研究表明，扩大边疆治理的组织队伍需将边疆社会的多元主体纳入其中，而边疆治理现代化的实现也离不开边疆多元主体的参与。

既有研究从不同的角度揭示了推动边疆治理能力现代化的三重路径，对本文具有一定的启发意义，但仍有进一步讨论的空间。其一，制度供给路径过于强调公共力量在制度供给中的作用，而相对忽略了基层民间力量的作用。事实上，在边疆的治理实践中，村庄长老、村庄能人、民间社团等均扮演了重要作用，制度化的路径并不足以揭示陆地边疆治理的全貌。其二，组织建设路径缺少对基层组织的关注和讨论。边疆地理空间广阔、涉及的事务繁杂，相关治理事务的承载离不开基层组织，换而言之，基层组织是维护边疆稳定和有序的重要堡垒。其三，社会动员路径相对忽视了陆地边疆治理中外在结构性与制度性力量的约束。边疆群众固然是推进陆地边疆治理现代化的重要参与主体，但边疆的治理所呈现出的复杂性、敏感性与特殊性，相关治理任务的实现依旧离不开行政与强制力量的支撑。

三、“边镇治边”作为中国式现代化建设的可能

既有治理路径所暴露出的短板与不足表明，推进陆地边疆治理体系与治理能力的现代化依旧面临诸多困难与挑战，那么究竟应该从何处着手推进中国陆地边疆治理体系和治理能力现代化？“基础不牢，地动山摇”，对于陆地边疆治理而言，乡镇显然是重要的细胞单元，边疆地区的基层乡镇是落实党和国家政策方针的重要抓手，具有不可忽视的重要地位。从这个角度来讲，需要以基层治理的现代化作为提升陆地边疆治理效能的基石，不断健全和完善陆地边疆治理体系，从而推进陆地边疆治理的现代化。值得特别指出的是，“边镇治边”的提出并非着眼于宏观上边疆治理资源的调度与整合，而是将整体的边疆治理视为由若干小的治理“单元”连接而成，在“微观”的边疆治理单元空间内，乡镇政府不仅具有承担边疆治理的能力，甚至在应对地方治理难题时更具本土优势。更确切地讲，文章关注作为边疆治理的各个组成“部分”，即基层乡镇如何在基层的治理实践中推动边疆治理体系与治理能力的现代化。

（一）“微单元”：边镇在中国式现代化道路实践中的特性

作为国家治理的行政末梢，乡镇政府承担着诸如经济发展、文化教育、治安管理、乡村治理等一般性的公共事务，但因地理位置、区域环境及民族构成特殊，需要选择合适的行政单元作为依托以推动陆地边疆治理能力的现代化。边疆地区的乡镇政府呈现出了不同于内地乡镇的特性与特点，从边镇的特性出发，有助于更好理解边镇这一“微单元”在边疆治理体系中的特殊地位。

其一，边疆的基层乡镇在辖区空间上具有广阔性的特点。尽管乡镇是最基本的行政区划单元，但内地乡镇与边疆乡镇在相同的行政区划下，实际管辖范围却大不相同。边疆地区地广人稀，乡镇通常下辖数十个行政村且分布较散，尤其是在我国的西北和西南地区，边疆的乡镇下辖区域更为广阔。以被称为西北第一哨的新疆白哈巴村所在的铁热克提乡为例，其区域面积就达到了1303平方千米。正因如此，在选取边疆治理所依托的行政单元时，需要综合考虑边疆乡镇在辖区空间上所表现出的特性。

其二，边疆基层乡镇的治理事务具有典型的跨界性的特点。边境治理的跨界属性指边境基层党委、政府承担着对跨界贸易、跨界民族、跨界犯罪、跨界生态环境治理、边界维护、人员的出入境管理等工作，具有促进跨境经济合作、助力跨境文化交流等功能。面对特殊的治理场域，边镇跨界事务的治理与边镇的发展密切相关，且乡镇对辖区内的跨界事务和相关信息更为熟悉，一定程度上能够避免由于信息不对称导致决策失误。进而言之，边疆地区治理事务的跨界性进一步突显了边镇作为边疆治理行政单元的不可替代性。

其三，边疆乡镇治理对象的民族属性。边境治理对象的民族属性指边境治理事务中有关少数民族的治理事务，既包括民族文化的传承与保护、民族习惯的革新、民族宗教文化的治理等方面的内容，也包含民族团结、国家认同、铸牢民族共同体意识等要义。这些民族事务的治理及有关政策的落实涉及对多个民族传统文化、民族习惯之间以及少数民族文化习惯与国家政策之间的价值认同、冲突协调及分歧化解。民族事务处理得不好则可能引发民族间矛盾、干群冲突、社会失序等问题。从这个角度来讲，乡镇政府对辖区内的民族构成、民族文化、民族事务更为了解，是第一时间有效处理各类事项的重要力量。

可以看出，虽然乡镇在行政单元层级上同属于最末端，但边疆乡镇不同于一般的内地乡镇，表现出了诸多天然的特殊性和独特优势。在边疆的治理实践中，边镇作为治理的“微单元”不仅是确保边疆地区基层稳定的关键节点，也恰好构成了中国式现代化道路实践的最小单元。

（二）为何是“镇（乡）”：“边镇治边”的逻辑基础

中国的边疆治理实践表明，边疆地区地域广阔、治理情况复杂。对于陆地边疆治理而言，依托恰当的行政单元是高效完成治理目标的关键。推进陆地边疆治理体系与治理能力现代化，需要综合考虑治理主体能力的辐射范围、地理空间广度以及治理效果等。同时需要指明的是，本文所指的“边镇”主要是指边境“沿边乡镇”，我国的政策环境、边境的现实状况可能会锻造出边疆现代化治理的最佳空间格局。

首先，“权”“责”一致原则是“边镇治边”的实践基础。乡镇政府是我国基层行政的“末梢”，作为国家基层治理最低一级的政权组织，乡镇政府无疑是国家连接社会的关键纽带。一方面，从乡镇权力的变化历程来看，20世纪90年代末以来，边境地区的经济社会结构发生了深刻的变化与调整。兴边富民行动计划、西部大开发以及乡村振兴战略等计划加大了国家对边境地区财政、资源的投入，并以中央或上级行政机关财政转移支付的形式填补着边境乡镇财政紧张的漏洞。乡镇权力和自主性不断扩大，成为具有一定行动空间的基层管理者。[18]新时代以来，赋权地方政府、逐步扩大中心城镇的管理权限，已经成为激活基层治理活力的主要趋势，权力的下放拓展了基层乡镇的管理权限，为“边镇治边”提供了可能；另一方面，从实践上乡镇政府工作的权责关系来看，越接近基层，地方政府承担的职能越与百姓生活密切相关。当前边疆的乡镇政府承担着基层治理的大量具体事务，负责诸如疫情防控、边境流动人口管理等工作，在具体治理实践中，乡镇是边疆地区社会治理的重要责任主体，上级政府在出台相关政策方案时往往会要求乡级政府根据本辖区的具体情况设计出与之相对应的政策方案、相关预案。可见，边镇的相关工作人员最了解辖区的基本情况，“边镇治边”有其内在必然性。

其次，治理的空间场域与主体能力辐射范围相统一是“边镇治边”的现实依据。中国的边疆地区地域广阔、治理情况复杂，对于究竟选择哪一级政府承担边疆治理的责任，现有研究仍存在争议。经验表明，边境乡镇才是边疆治理的“一线”，选取边镇作为治理的基本单元能够确保治理的空间场域与治理行动主体间的一致性，乡镇政府凭借对辖区的了解，能够更有效地调动辖区内的社会力量。此外，边疆地区的乡镇由于交通和经济发展相对滞后，一定程度上保有鲜明的熟人社会的特点，乡贤、能人均构成了乡镇政府边疆治理中的重要资源，一定程度上有助于降低乡镇的治理成本，较之州市县，边镇能够对辖区内实现更为精细化的监控和综合管理。

最后，治理的可持续性和效能的最大化是“边镇治边”的目标方向。习近平总书记指出，“要不断夯实基层社会治理这个根基。”近年来，国家越来越重视边境基层政权的建设，不仅注重政权“下乡”，还强调政权“到边”，不少国家政策规划、意见都明确边境基层建设的发展目标和重要意义。《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中关于夯实基层政权建设部分提出“要加强边境地区、民族地区农村基层政权建设相关工作”；《兴边富民行动“十三五”规划》提出“边境地区的发展要以沿边境乡镇为重点梯次推进，形成边境地区‘夯实前沿、以边带面、从线到片’的空间格局”，这为“边镇治边”的提出提供了政策支持。对于边疆的乡镇而言，陆地边疆治理与乡镇治理一体两面，且边疆的管理原本就是乡镇的基本工作，二者具有高度的一致性。而边疆县级政府同时承担着“县治”和“边治”的双重重任，陆地边疆治理只是县级政府工作部分而非全部。从这个角度来看，充分发挥乡镇在边疆治理中的基础性作用，能够进一步夯实边疆地区的治理效果，对于推进国家陆地边疆治理体系与治理能力现代化具有独特意义。

（三）“微治理”：“边镇治边”的实践特征

“边镇治边”是以乡镇作为推进陆地边疆治理能力现代化的行动主体，以“微治理”实现边境地区的有效治理。边境地区的“微治理”聚焦于边境重点事务，乡镇政府通过协调、调动辖区内的多元力量协作共治，形成高度配合的复合治理主体。不同于城市强调赋权社会和赋权居民的社区“微治理”，边境地区由于地理空间的特殊性、涉及问题的复杂性，边镇治边的“微治理”离不开党委统一领导下多元主体的共同参与，其实践特征包括：

其一，聚焦于边镇治理的组织架构。如图1所示，“边镇治边”的治理力量包括“党政军警民”多元主体，并在实践中相互磨合，优势互补，形成五位一体联合共治的边治组织架构。在这一组织架构中，镇党委居领导地位，以组织嵌入的方式内置于边境社会的各领域，实现对边境基层社会的政治领导，负责统领边镇的一切治理事务，实现了对治理力量的多方整合。乡镇府负责具体治理事务，包括民族事务治理、指导群众自治以及外事交涉等方方面面，军警和民众作为一线人员具体维护边疆的秩序，完成诸如边境检查、社会秩序维护等日常任务，形成了“军管线，警管片，民协助”的军警地协作共治的边境治安管控模式。在党的领导下，边镇能够发挥其特有的本土优势，促进边境的稳定与发展。一方面，乡镇党委整合下的多元主体可以实现相对明确的分工合作关系，高效应对陆地边疆治理的各项具体任务；另一方面，以乡镇作为边疆治理的单元主体，能够根据辖区的实际情况，进行更为精准的风险预判，实施更为细致的治理举措，从而提升整体的治理效果。

图1 “边镇治边”的治理结构图

其二，从治理方式来看，全面法治是“边镇治边”的基本方式。习近平总书记在中央新疆工作座谈会上指出，“保持新疆社会大局的持续稳定长期稳定，要高举社会主义法治旗帜，弘扬法治精神，将全面依法治国落实到新疆的各项工作、各个领域”[19]。法治是基层稳定有序的基石，在边疆乡镇的治理实践中，以法治建设不断推动边疆的法治化，为边疆的治理提供法律依据，同时，将依法行政的理念贯穿于边疆治理实践之中，实现陆地边疆治理行为的程序化、规范化，确保边疆地区的社会治理“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。依托于乡镇这一“微阵地”，针对边民开展普法宣传和法律教育，不断引导边民群众转变思想，培育边疆地区民众的法治观念。

其三，就治理手段而言，“刚”“柔”结合是边镇治边的主要手段。边疆的治理离不开一系列的刚性约束。边疆治理包括了跨界事务管理、跨界社会经济管理等，在诸多社会性事务上，特别是在打击边境犯罪、管理边境偷渡等事项，边镇需要硬性的制度和力量来规范社会秩序。同时，边疆地区普遍是多民族聚居的居住格局，边镇需要以文化引导、情感治理等柔性的方式不断提升边疆地区居民的认同感和归属感。柔性治理更强调边疆治理需要把握意识形态领域的主导权，依托于边疆乡镇这一宣传阵地，以潜移默化的方式持续培育边疆地区居民的共同体意识。

其四，就治理机制而言，“边镇治边”以“协商共治＋自治”为基本运行机制。一方面，在边境乡镇治理中党政军警按照“分领域分段负责”的方式合力治边，围绕边境乡镇复杂的治理对象和管控事项，坚持在党委的监督领导下，各主体主要负责人以协商讨论、沟通协调的方式进行相关事宜的商定。另一方面，在党委和政府的指导下，各村民委员会、村社小组依照村规民约实行自我管理、自我教育、自我服务的自治机制。在这一过程中，村两委的领导班子作为村庄治理的“领队人”和土生土长的“村庄人”，能够充分发挥引导监督及协调的作用，协助党、政、军、警等力量动员、引导边民参与治边，在协调多元治理主体与边民的关系上发挥润滑剂的作用。

其五，“边镇治边”以维护边疆稳定安全和铸牢中华民族共同体意识作为治理实践的最终落脚点。“边疆不稳，国防不固”，边疆的稳定与安全一直是国家治理的重要组成部分，党的十九大明确指出要“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”。边镇是维护边疆稳定有序的第一道“防线”，边境社会治安的维护与管理是边镇日常治理实践的重要内容。同时，陆地边疆治理的现代化不只是政治、经济的现代化，同时也包括了文化认同心理的建设，即铸牢中华民族共同体意识；因此，边疆少数民族认同感、幸福感的培育构成了“边镇治边”又一落脚点。

（四）“边镇治边”的内在优势

乡镇政府作为我国的行政末梢，是密切联系群众和落实各项任务最直接、最有效的基层单位。在推进陆地边疆治理能力现代化上，“边镇治边”的内在优势表现为：

首先，“边镇治边”能够保证多元主体各司其职。在镇党委引领和监督下，多元主体各负其责，一定程度上可以避免行政事务“甩包袱”现象的发生。从地方政府间的纵向关系来讲，边镇领导干部的绩效考核、晋升等均受到上级党政机关的严格监督，边疆地区和谐稳定与否对于基层官员的晋升而言“一票否决”，强有力的考核约束机制使得乡镇主要负责人会投入大量的“注意力”资源确保边疆治理政策的贯彻与执行。此外，镇党委作为乡镇的一把手，也能影响到边镇基层工作人员的考核、晋升、评优等，基层工作人员的利益诉求高度依赖于基层党政组织。基于此，基层党委能够统领边镇辖区内的纵横力量。就横向各部门间而言，基层党组织凭借其在政治体系和基层社会中的领导权威能够高效地组织、协调相关事务部门，确保治理目标在基层得到贯彻落实。从纵向管理来看，作为下辖各行政村的直接领导者，乡镇党政领导的监督、管理以及问责导向是压实陆地边疆治理任务的关键。

其次，“边镇治边”有助于提升陆地边疆治理的效率。边疆地广、事杂，为了完成治理任务，需要将权力、资源、任务合理分配于相当精细的空间。在空间相对较小的情况下，行政资源更加集中，治理任务才会被更高效地完成，而边镇的选择无疑是边疆打造“微治理”的空间格局，获取治理效能的路径之一。在治理实践中，乡级政府较之于县级政府而言辖区范围较小，治理行为和治理目标具有较强的集中性和针对性。乡级政府是边境治安、基本动态等信息的第一接收者，在紧急性、突发性事件上能够及时采取治理措施制止事件的恶化。乡级主体熟悉乡镇实况，能够将有限的资源用到他们认为最需要的地方，能够从体制外筹集各类资源，以缓解基层资源匮乏的困境。换而言之，乡级政府能够实现属地资源的效用最大化，激活辖区内的沉睡资源。[20]县级政府的资源有限，面对辖区内的多个乡镇，需要综合考虑和统筹资源的分配问题，从这个角度来讲，激活乡镇在边疆治理中的活力与主体作用，能够从供给侧更为有效地动员乡镇辖区内的人力、物力等资源，优化边疆治理中的资源配置结构。

最后，“边镇治边”能够针对边疆地区实现动态治理。一方面，从短期内组织基层治理力量上来看，边镇这一治理单元的机动性更强。正如奥尔森对集体行为进行研究时所指出“相对较小的集团具有更大的有效性”[21]，从某种意义上来讲，如果我们聚焦于边疆治理中乡镇这一相对微观的场域，能够发现边境乡级政府作为治理对象的直接接触者是村、组组织的直接指导者，具有较强的群众性。换而言之，乡镇能够在相对较短的时间将辖区内的多元力量整合起来，以动态应对各类突发事件，譬如疫情防控、专项治理等。另一方面，从边疆地区的长期发展而言，边镇又表现出相对的稳定性。在与边民的互动中，乡镇政府同民众的接触最为频繁，边民在与基层乡镇政府的接触中逐渐形成对政府的整体印象，以边镇为单元能够更为直接地与边民展开互动，进而正向地引导和培育边民参与边疆治理。

四、结论与展望

习近平总书记指出：“在新中国成立特别是改革开放以来的长期探索和实践基础上，经过党的十八大以来在理论和实践上的创新突破，我们成功推进和拓展了中国式现代化。”事实上，中国边疆的治理实践与探索，既有世界各国边境治理的共同特征，更有基于中国边疆实际情况的中国特色。进而言之，边疆是各国普遍面临的重要治理对象，陆地边疆治理的难点既表现为边疆地区在国家空间结构上的边缘性，使得中央政府面对广阔的边疆地域存在“鞭长莫及”的困境，又表现为边疆地区可调用的资源有限，给世界各国的边疆治理提出了诸多难题和挑战。在中国式现代化道路的边疆治理实践中，党和政府探索性地给出了具有中国特色的边疆治理新思路，即关注到了治理单元规模与治理有效性间的关系，以不断提升基层治理能力来巩固和提升边疆整体的治理效能。

中国的实践经验表明，制度、组织与社会力量固然能够从政策、资源等方面为陆地边疆的治理提供基本保障，但归根到底乡镇政府才是确保边疆治理举措有效落地的关键主体。只有持续不断地提升边疆地区基层的治理能力，才能够有效地将矛盾化解在萌芽状态。从这个意义上讲，“边镇治边”立足于边疆特殊的治理环境和具体的边疆治理事务，有效地激活了乡镇党、政、军、警、民等多元主体的作用。质言之，面对有限的资源投入，激活边疆地区基层乡镇的多元主体力量实质上能够为边疆治理能力的提升提供有力的支持。在这里，“边镇治边”更加注重乡镇在边疆地区基层的治理实践中所扮演的平台纽带作用，作为边疆治理的最前线，乡镇能够更为充分地调动辖区内的社会力量，从而在边疆治理实践中合理配置自上而下的行政力量和来自民间的社会力量，优化治理格局。特别是新时代以来，伴随着基层党组织力量的不断下沉和延伸，多元主体的协作共治为边疆地区基层治理的现代化提供了有力支撑，初步形成了中国式现代化的边疆治理经验。

值得注意的是，边境乡镇虽然在边疆治理中具有独特的优势，但由于乡镇位于行政层级的最末端，在治理的边疆实践中承担着繁杂的工作任务。因此，着眼未来推进边疆治理能力的现代化，需要从多个方面为乡镇“充能”。一方面，推动治理资源的不断下沉，化解边疆地区基层治理“悬浮”难题。不可否认的是，边疆地区的地理区位空间特殊，属于各类治理资源的“洼地”，却承担着保卫国家安全和领土完整、社会稳定等诸多责任。针对这一客观现实，需要向边疆乡镇进一步倾斜更多的治理资源，在不断贯彻党建引领的基础上，根据边疆民族地区在治理实践中的治理需求，合理、精准地配置基层的人力资源、行政资源等，不断巩固推动边疆基层地区的基础设施建设，提升基本公共服务供给水平。另一方面，向边疆地区基层赋权增能。边镇更为迫切地需要破解基层工作中“权小责大”的问题，要提升边疆地区乡镇的服务能力和治理能力，应当提供与边镇承担事项相匹配的权限，逐步搭建形成“人、事、财”相匹配、“权、责、利”相统一的边疆基层治理格局。

总而言之，基层是党的执政之基、力量之源，更是确保边疆长久稳定有序的基石，基层乡镇是守边、固边、稳边、治边的前线。当前进入了疫情的常态化管理阶段，进一步突显了中国边境乡镇在边境管理中的关键作用，也呈现出大量的具有中国特色的边境治理经验与边境治理智慧。但可惜的是，现有研究对边疆地区基层乡镇的关注却相对薄弱，未能充分揭示边境乡镇在边疆治理中的运行机制及其内在的治理逻辑。未来，有必要立足于中国边疆地区基层乡镇的实践经验，归纳和提炼具有中国特色的边疆基层治理模式，进而丰富中国式现代化的边疆实践。