中国海警应急救援能力建设探讨

陈钦伟 廖志军

0 前言

当前随着我国海洋经济快速发展，海上航运、海洋油气开发、海上旅游、渔业捕捞等活动日益增多，海上活动人员增加，海上各类险情时有发生。2021年2月1日《中华人民共和国海警法》（以下简称海警法）正式施行，明确了海警机构接到海上自然灾害、事故灾难等险情预警，及时进行海上应急救援和救助工作。作为担负有海上应急救援的职能部门，海警机构接触海上急、难、险各类情况逐年增加，对应急救援专业处置能力提出较高要求，但目前海警机构应急救援专业水平有限，还不能完全胜任海上应急救援任务，能力有待完善和提高。

1 海警应急救援职能特点及现状

1.1 海警应急救援职责定位

我国海上搜救、救援工作主要涉及交通运输部、国家海洋局、海警、海军等多个部门，如遇海上重大突发险情，需要多个部门联合行动的，则由交通部下属的海上搜救中心负责统一协调各方力量共同参与[1]。从职责定位上看，海警法第二章第十三条明确：海警机构在接到因海上自然灾害、事故灾难等紧急求助时，应当及时通报有关主管部门，并积极开展应急救援和救助。由于海警专业处置能力水平有限，且海警机构并没有配备打捞设备、救援拖船等专业救助舰艇和设备，在面临复杂险情，特别是遇到海上交通事故、沉船、船舶失火、油气泄露等复杂情况时，应当及时通报有关主管部门，由主管部门进行处置。而在海警机构能力处置范围内，则应积极开展救助和救援。

1.2 海警应急救援的优势及特点

中国海警作为一个以海上执法为主体的机构，不属于专业救援性质的队伍，但又担负有海上应急救援的职能，这就界定了海警机构在开展应急救援的时候，要充分发挥好自身的优势和特点。

1.2.1 接警便利

为更好地履行海上执法职权，方便服务人民群众，2019年7月10日，海警机构对外开通了95110海上报警电话，按照“属地管辖、就近处警”的原则，实行24小时值守，并明确了七项职责，其中含括了海上作业遇险及其他需要海警处置的报警或求助。类似于陆地上公安警察的“110”报警求助平台，海警机构一直担负和履行“海上110”的职能，而95110平台的开通，也进一步对海警机构接处警职能予以明确。

1.2.2 处置效率高

为了能快速有效地实施救援，海警机构建立了较完善的海上应急处置机制，按照第一时间接警、第一时间处警、第一时间服务的要求，稳步提升海上应急救援快速反应能力。同时，针对海上险情具有突发性、紧急性和严重性等特点，海警机构高度重视海上应急救援技能和现场应急救护能力的培养，建立了较完善的军事训练体系，按照“多能一体”的任务需求，注重加强队伍人才培养和应急处置演练，综合素质较好，队伍团队协作能力强，在海上救援和救助工作中发挥作用明显。

1.2.3 涉外性强

随着我国对外开放的持续深入，外籍船舶的贸易往来以及在我国海域内的无害通过已成常态，海警机构在日常工作中，随时可能面临外籍船舶遇险求救的情况，涉外性是海警机构应急救援工作的显著特点之一。

1.3 海警应急救援工作现实需求

海上险情普遍具有很强的突发性，要求救援力量务必在险情发生的第一时间到达并实施救援[2]。目前，海警机构在全国沿海地区主要市、县均设有海警大队及工作站，从海上应急救援的现实需求上看，由于海警长期在沿海一线执勤，主要的工作和服务对象为广大渔业群众，且我国海上旅游景点、渔业生产作业区域相对集中在近海海域，海警在群众中的“见警率”高，长期积累了较好的群众基础。虽然我国沿海的海上搜救、省级管理的海监和渔政部门都共同担负有海上救援和救助的职能，但在“有困难找警察”的惯性思维驱使下，大部分海上遇险的群众趋于向海警报警求救，95110报警电话开通以来，海警机构接到群众的求助报警呈逐年增加态势，无形中给海警应急救援工作提出了更高要求。

2 海警应急救援存在的局限性

海警应急救援工作经过多年发展积累了很多经验，对遇险群众能实现快速救助和转移，但面对突发的复杂险情，海上应急救援和救助工作还存在一定的局限。

2.1 海上应急处置预案不完善

针对海上可能遇到的各种遇险求救情况，海警机构虽然制定了相应的应急处置预案，但预案侧重于快速反映，处置的方式较为单一[3]，没有根据海难事故等级及类型做出相对应的应急处置措施，专业化处置能力水平不足。例如，在面对船舶沉船、碰撞、油气泄露等复杂险情时，海警机构可以第一时间赶赴现场，但难以在第一时间开展专业性的处置，以便有效控制或遏制险情恶化，极易错过最佳的处置时机。

2.2 海上救援装备专业化标准不统一

海警舰船型号繁多，上至几千吨的大舰、下至几十吨的小艇，各类型的舰船应配备的应急救援设备、器材没有统一标准。一方面，海警应急救援装备以执法舰船为主，舰船的装备主要满足日常海上行政执法，没有配备相应的辅助救援船艇。飞行航空器等现代化科技装备也没有充分参与到应急救援行动中，整体上缺少飞行航空器的协同配合[3]；另一方面，市县级海警机构、工作站位于处警环节的终端，所配备的救援装备器材没有规范统一，如个人基本防护、救援绳索、便携式照明、破拆、救生等装备，基本上是借助现有的执法装备，适配性不足，面对复杂的险情处置，极易显得捉襟见肘。

2.3 海上救援专业人才比较匮乏

作为一支以海上执法为主体的队伍，日常执法任务较重，海警机构侧重于提升人员的执法技能，而对人员应急救援技能的培训和提升重视程度还不够，在应急救援人才的培养和储备方面还比较欠缺。一方面，海警机构还未建立对应的资质认证体系，部分人员实操技能不全面。以普通海员的“四小证”为例，“四小证”具体是指《熟悉和基本安全培训合格证》《精通救生艇筏和救助艇培训合格证》《高级消防培训合格证》《精通救急培训合格证》，海员要通过这四项的培训后还应具备船舶救生、消防、急救及艇筏操纵方面的相关技能，才能登船出航。海警机构人员虽然接受过相关救援技能的培训，但资质认证体系还未建立，缺乏实操考核等环节，人员的实际操作技能有待提升。另一方面，受到运行体制的限制，海警机构人员面临换岗调整的机率大，人员流动比较频繁，不利于人才一专多能的成长模式。在涉及外籍船舶的应急救援方面，对外语、国际法规、卫生防疫等专业人员的储备比较缺乏，不适应海上搜救新形势发展的需要。

2.4 训练模式有待改进

海警机构日常训练主要围绕海上安全保卫及行政执法开展，救援模块的训练开展还相对滞后。海警机构应急救援训练模式单一，一方面是培训内容基本还停留在模拟营救落水者为主体的训练。在实际运用中，人员对于警情的应急响应、事发海域的海况、遇险者症状等综合因素考量，缺少综合性研判，离实战化训练要求还存在一定的差距。另一方面是应急救援协同演练，海警机构与生态环境、应急管理、海上搜救等主管部门的联动还比较少，协同机制的运作、职责的分配运行还不够顺畅，没有充分形成合力。

3 提升海警应急救援能力的探讨

随着海洋经济的发展，海洋捕捞、资源开发和海上贸易等各类活动在不断增多，各类海上遇险事故也随之增加，为了更好发挥海警机构在服务群众、保护人民生命财产安全方面的作用，加强海警应急救援能力建设迫在眉睫。

3.1 科学制定救援预案及应对措施

接到海上遇险求救信号后，海警机构应根据遇险位置、气象条件、海况、受难人员、船舶等综合情况，对险情进行综合评估，针对不同事故区分类型及划分等级，明确相应的处置措施。

3.1.1 完善应急处置预案

对于海警机构能够快速处置的险情，应迅速启动应急预案，并随着险情态势的发展，不断地对事态进行评估、重新分级并调整救援预案。因此，海警机构平时应注重加强对救援预案的拟制和修改，不断对现有预案进行改进和升级，并通过建立数据库和案例库，及时总结在不同时段、不同海域、不同气象海况条件下应急救援工作任务特点，提炼方法措施，形成可参照的工作模式和工作要点，提升救援预案的可操作性。

3.1.2 及时准确通报险情

对于撞船、沉船、油气泄漏等复杂险情和事故，由于海警机构专业处置能力有限，应当及时准确地将险情通报生态环境、应急管理、海事相关主管部门，并积极协助处置和事故调查处理。2021年4月29日修订通过的《中华人民共和国海上交通安全法》第七章第八十二条明确：海事管理机构进行事故调查，涉及渔业船舶的渔业渔政主管部门、海警机构应当参与调查。

3.1.3 发挥救援合力

海警机构应注重加强与生态环境、应急管理、海事等部门的交流与合作，通过建立与海上职能部门的协作机制，定期对海上应急救援工作进行会商，邀请专家对海警应急救援预案提供专业性指导，发挥好应急救援工作合力，有利于海警机构在面临复杂险情的处置时，第一时间采取有效措施，控制险情的进一步恶化。

3.2 完善应急救援设施配备

应根据各海区的实际情况，为海警机构配备专业化、标准化的应急救援装备。

3.2.1 规范设施配备标准

应区分不同等级的机构和舰艇，着重以所属海区的任务性质为牵引，设定应急救援器材配备标准。以海警大队及工作站为例，其任务性质及工作范围以近海为主，位于应急救援一线，接处各类警情较多，应从其现实需求出发，通过参照和借鉴海上搜救中心、消防应急救援等部门的装备配备情况，设置海上应急救援装备配备标准，提升海警机构应急救援效率。

3.2.2 发挥空中支援优势

加快飞机（舰载机）、无人机等装备的配备和应用，充分发挥航空器可视高度高、可视范围广的特点，在搜索目标未确定的情况下，可采取舰机协同的方式，派遣航空器进行侦察，实施空中支援；也可待救援船艇到达预定位置后，优先放飞无人机去开展搜索，待航空器发现、锁定应急救援目标并将视频图像传输回来之后，救援舰艇再前往营救，这样能极大地节省时间、人力、物力，有效提高救援成功的效率[2]。

3.2.3 配备完善相应的保障设施

着力加快装备设施的保障建设，探索在各海区方向建立相应的保障基地，结合各海区救援任务特点，配备拖船、补给船等保障类船只，重点加强对市级海警机构、工作站的救援设施配备，完善海警应急救援硬件基础设施，确保能安全高效开展海上应急救援。

3.3 加强专业人才培养和储备

海上应急救援任务通常时间紧急、处置难度大，要求人员必须具备一定的海上救捞、消防、临时急救、突发疾病等应急处理等专业知识和应对能力。

3.3.1 建立完善相应的资质认证体系

贯彻军民融合的发展理念，参照海员“四小证”的培训和认证体系，探索建立军地可转换或通用的资质认证，可依托沿海各省级海警机构的教学培训机构，探索建立模块化的训练体系，由教学培训单位负责人员的专训或轮训，重点强化船舶救生、消防、急救及救生艇（筏）操纵驾驶方面的相关技能，并相应授予一定的资格认证，以提高海警机构人员基本救援技能。

3.3.2 加大培训机构建设力度

负责培训海警机构人员的院校及其他培训机构，应根据海警法明确的职责，在强化原有专业的基础上，适当增设海上救助、应急救治等专业的课程，以提高海警机构人员在海上应急救援过程中，应对突发事件的处置能力和水平。也可定期聘请海事、应急管理等地方职能部门专业人员，对海警机构开展人员培训，或视情派驻人员到地方专业机构培训。着力培养一批专业能力强的海上应急救援骨干，带动海警机构整体应急救援能力的提升。

3.3.3 积极应对涉外救援

随着海警职能逐步拓展，海警机构随时面临外籍船舶失事救援，故平时应加强对《中华人民共和国海上交通安全法》《国家海上搜救应急预案》等法规政策的学习之外，还应了解《国际海上搜索救助公约》等我国缔结的国际公约、协议，重点掌握其中关于海上救援国际问题处理的有关条文规定，做到依法办事、把握政策。救援中既要充分把握时机、科学实施营救，又要合理把握尺度，避免不必要的误解和冲突。同时，还要注重外语和医疗卫生人才的储备，救援过程中，不仅要落实好相关防疫措施，还要加强现场摄像的录制，保存好第一手资料，避免在国际舆论和境外记者的负面报道中陷于被动[4]。

3.4 拓展海上应急救援训练

从担负使命和政策把握上来看，海警机构应着重加强快速反应、应急处置和协同配合等方面的训练，以应对新形势下海上应急救援的需要。

3.4.1 提高快速反应能力

据国际海事组织统计显示，救援力量在 2小时以内抵达能显著提高救助成功率。我国《交通运输部关于加强救助打捞工作的意见》中也提出，一般海况下沿海离岸 100 海里以内人命救助应急到达时间不超过90分钟，人命救助有效率大于93%。随着海警职能的拓展，从长远发展来看，远距离的海上救援，飞机更有利于缩短救援时间和降低救援成本。为此，海警的应急救援训练应适当增加搜救目标定位、无人机海上搜救、舰机协同配合等科目，充分发挥飞行器在搜救、救援行动中的积极作用，提高海警救援的快速反应能力。

3.4.2 加强实战化的模拟训练

探索建立应急救援模块训练，充分考虑救援对象所处的实际环境，一般条件或恶劣海况时采取的施救措施，建立完善模拟训练资源库，明确相应的训练的科目，定期开展应急救援模拟演练，提高人员应急处置能力。模拟训练中，救援人员不仅要增强自我防护能力，还需掌握医疗救治、灭火、防化、防爆等基础常识，为了使日常训练更好地贴近实际，救援人员还需有针对性地加强入水赴救训练，避免因入水赴救技术掌握不当，错失营救良机。

3.4.3 积极参与多部门的协同联动演练

多部门联动的救援行动，有利于形成救援合力，提高救援效率，但也容易出现不利的局面，即各部门组织分工不明、职责不清，发挥不出救援合力。为此，海警机构应主动加强与海军、海事、海上搜救中心等各涉海职能部门的合作，积极参与本海区内开展的各类搜救演习和演练，健全完善各部门联合执法协调机制，并根据各部门现有职能特点，统筹安排，合理利用，制订联合搜救行动预案并定期进行综合应急救援处置演练，使各方力量取长补短、各取所需，切实提高各主管部门协同配合的能力[1]。

4 结语

海警机构应急救援能力的建设和提升是一个系统工程，不能靠一朝一夕、一蹴而就，要坚持以人为本的理念，把挽救人民群众生命和减少财产损失作为一项使命担负，从每次开展的救援行动中提炼和总结，查找其中的不足和差距，补齐短板；要加强与相关主管部门的业务往来与沟通，注重发挥自身的优势和特点，提高救援效率，为救援生命争取时间，确保每次救援任务能够圆满完成。