基层消防治理体系和治理能力现状与优化改进探析——以镇江市润州区为例

朱陵权

0 引言

随着《中华人民共和国消防法》《消防安全责任制实施办法》《高层民用建筑消防安全管理规定》等法律法规相继进行修订颁发，为消防法治化建设提供了强大的保证。当前，各级党委政府和行业主管部门消防责任链条越拧越紧，社会单位消防安全主体责任越压越实，社会群众对消防安全的需求和关注日益加深，但从火灾警情、举报投诉核查以及日常监督执法等数据分析，基层消防治理体系和治理能力面临着新问题，当前基层消防工作与上级党委政府的要求以及群众需求仍有明显差距，下面笔者以镇江市润州区为例，就提升基层消防治理体系和治理能力建设提出建议。

1 润州区消防安全形势分析

镇江市润州区位于镇江市区西南部，是镇江市的主城区和行政中心的所在地，全区面积113平方公里，常住人口29万人。润州区共有7个街道、52个社区（村），除韦岗街道外其余均在主城区内。2021年，实现地区生产总值285亿元，完成一般公共预算收入14.66亿元。

1.1 火灾数据

2021年全区共发生火灾238起，其中住宅火灾81起，占总数的44%，起数最高；非建、构筑物火灾65起，占总数的35%；经营性场所、交通工具、办公场所、配电房等占总数的21%。从火灾发生原因来看，生活用火不慎引发的火灾共77起，占总数的42.08%；电气（设备、线路）故障引发的火灾共50起，占总数的27.32%；遗留、外来火种引发的火灾共39起，占总数的21.31%。从润州区火灾亡人情况看，2021年共发生3起亡人火灾，其中2人为孤寡残障的弱势群体，且均发生在住宅建筑内，占亡人数66.7%，另一亡人火灾原因为电动自行车充电过程发生故障引发火灾，火灾数据反映出“三合一”、电动自行车违规停放充电等火灾隐患和消防违法行为时刻存在，住宅建筑、电气火灾以及孤寡残障的弱势群体是火灾防控工作的重中之重。

1.2 举报投诉

近年来各级党委政府、行业部门高度重视消防安全工作，社会面消防安全工作的宣传日益浓厚，群众参与度、关注度也日益增大，尤其是2021年8月1日，随着《高层民用建筑消防安全管理规定》的正式施行，针对电动自行车的举报投诉日益增高，举报投诉占违法行为投诉案件的35.84%。据统计2021年大队接到12345政府热线和96119转来的涉及消防安全问题举报投诉，同比2020年增加了82%。其中，涉及住宅小区的举报投诉占场所投诉案件的72.88%。大量消防安全隐患在群众身边，与群众对消防安全需求不相符，而这些隐患需要基层消防监管人员长期跟踪和监管，才能及时消除隐患。

1.3 监督执法

2021年润州区消防救援大队下发的处罚决定书中，宾馆、饭店、商场、市场等公众聚集场所类占45.83%，物业服务企业占27.08%，涉及火灾占12.5%，厂房类占4.17%，消防技术服务机构占4.17%，幼儿园占4.17%，养老服务机构占2.08%。处罚案由中，消防设施、器材、标志类的占33.33%，未按规定落实消防控制室管理制度的占25.64%，通道、出口、消火栓、分区、防火间距类的占12.82%，未按规定及时消除火灾隐患造成火灾事故的占10.27%，电器线路的敷设不符合规定的占7.59%，过失引起火灾的占5.13%，违反社会消防技术服务管理规定的占5.13%。以上数据反映出，人员密集场所、物业住宅小区以及高层建筑是当前监督执法的重中之重，同样，火灾事故延伸调查逐渐成为监督执法工作的重要一环。对消防设施、器材、标志类的违法行为处罚力度重于消防安全责任制和存在火灾隐患的违法行为，

1.4 基层消防监管

消防队伍改制转隶以来，消防救援大队先后参与组织了全区“一年小灶”、“三年大灶”、“打通生命通道”、“九小场所”、高层建筑消防安全专项治理等工作，完成了国务院、省安全生产督导组交办的问题清单整改工作，多次联合属地街道以及应急、公安、住建、教育、民政、文体旅等行业部门开展联合检查，全社会对消防工作愈趋重视。但是，火灾防控形势依然严峻，除了高层建筑、地下建筑、大型综合体、石化企业、养老服务机构、幼儿教育场所、文物古建筑、标志性建筑等传统建筑场所的火灾防控，新能源车、光伏等新能源产业，密室逃脱、“洗浴、KTV+剧本杀”等新兴产业给基层消防工作带来挑战。据统计，全区共有700余栋高层建筑、3个地下人员密集场所、3座大型商业综合体、9家养老机构、5家大型医疗单位、121个老旧居民住宅小区、56处群租房，其中有5.8万余名60周岁以上的老年人居住。据不完全统计，全区有小商店23174家、小餐馆3844家、小学校（含幼儿园、各类社会培训机构）118家、小旅馆164家、小网吧18家、小美容（含洗浴、足浴）1349家、小医院50余家、小生产作坊12家、小歌舞厅11家等九小场所。这些不放心场所、不放心地点、不放心人群逐渐成为火灾防控的重中之重。全区仅有区消防救援大队5名消防监督员负责监督执法，7家派出所、7个街道综合执法局以及52个社区（村）的网格力量协助消防救援大队开展日常监管工作。

近年来，各级政府和行业部门有效落实一岗双责，通过聘请安全生产专家对社会单位进行消防安全检查，但检查内容仅限于单位消防安全档案建立、日常防火巡查记录等方面，忽略了单位消防安全平面布置、消防安全疏散条件、消防设施的运行原理以及火灾隐患查找等，专家消防专业水平不足，各级政府和行业部门从源头上还是依靠消防救援部门的力量发现消除深层次的消防安全违法行为和火灾隐患，大量占用紧张的消防监督资源。

2 基层消防治理体系和治理能力现状

消防工作事关人民群众生命财产安全，事关经济发展和社会稳定大局，事关党和政府形象[1]。2021年4月，中共中央国务院下发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，专门对“增强乡镇（街道）应急管理能力”方面，提出“赋予乡镇（街道）应急处置权”“建立统一指挥的应急管理队伍”等一系列新要求。润州作为主城区，加强基层基础消防力量建设，是推进应急体系和能力现代化建设的重要一环。在此背景下，街道消防安全委员会、公安派出所民警、网格员以及消防志愿者逐渐成为打通消防安全最后一公里的主要力量，但是从日常监督执法发现的问题、举报投诉以及上级交办的消防安全隐患的数据分析来看，全区基层消防治理体系和治理能力仍然存在基层消防组织体系弱化、公共消防基础消防设施不足、消防宣传培训能力不强等问题。

2.1 基层消防组织体系弱化

部分街道消防安全委员会未实体化运行，空转现场严重，街道“消防安全委员会办公室”虽然挂了牌，但“有名无队”“有队无人”，研究和解决消防安全工作的能力不足。部分街道分管领导身兼疫情防控、安全生产、政法信访、扶贫等职务，工作重心无法有效放在消防工作上[2]。部分公安派出所分管领导和专兼职消防民警岗位常年空缺，仅部分社区民警开展检查，且消防监督检查和消防宣传培训质效不高。部分社区（村）网格人员未经培训，发现和消除火灾隐患的能力有待提高，且思想认识有偏差，存在不敢管、不想管的现象。现有法律法规仅仅规定消防救援机构可对火灾隐患和消防安全违法行为施行行政处罚和行政强制措施，各行业部门、各街道缺少行政执法手段，仅能采取当场劝阻或者口头责令改正的方式处理，部分社会单位不配合监督人员的工作，打击了很多基层工作人员的积极性和主观能动性。这一客观实际与提升消防监管效能，震慑消防违法行为，形成社会化的消防综合治理体系不相适应。

2.2 公共消防基础设施建设不足

城市化进程的快速化推进，因缺乏科学全面的消防规划，公共消防基础设施建设并未做到与城市基础设施建设协同发展[3]，导致造成区域性消防本质安全问题，部分城中村由于建筑年代久远，且部分房屋建在山上，房屋建筑耐火等级低，建筑内违建、分割较多，防火分隔、防火间距不足，消防水源不足，城市道路无法满足消防车通行，且建筑内居住大量老年人，消防安全现状堪忧。前期，虽经过一定的城中村改造，但消防水源欠缺、道路狭窄不畅、消防设施配备不到位等消防安全现状仍然严重。同样，部分社区未按规定要求建立微型消防站和电动车集中充电设施，未建立健全值班值守、巡查、宣传等各项制度，应急管理及救援人员水平不足，消防安全基础较为薄弱。

2.3 消防宣传培训能力不强

长期以来，社会面火灾防控工作的重心始终放在社会面执法上，对于社会面的宣传培训力度，对照应急管理部门宣教中心的建设，无论是编制、场地、人员和经费保障存在很多不足，宣传培训工作仅限于社会单位消防安全四个能力建设，未将街道负责人、社区（村）微型消防站长、网格员等群体纳入消防培训范围内，对于培训一批消防安全监管力量充实基层消防工作存在欠缺。同样，各级对消防宣传培训场地经费投入不足，未按照《应急消防科普教育基地建设标准》建设应急消防科普教育基地，部分现有的消防科普教育基地功能不全、陈旧老套，吸引力不足[4]。

3 提升基层消防治理体系和治理能力的建议

3.1 加强队伍建设，打牢基层消防治理的人员基础

3.1.1 加强消防监管队伍建设

各级政府可采取委托执法、推行消防专管员、联合执法、聘请第三方消防专家等方式，形成“消防救援机构+公安派出所+街道综合执法局+网格员”的消防监管队伍，并对检查对象、检查频次、检查范围、检查内容、检查方法等具体方面进行规定，确保火灾防控末梢延伸到每个角落。

3.1.2 建立完善专业消防安全培训队伍

落实消防安全培训场地、经费、人员、资质等，重点对街道社区及行业部门负责人、公安派出所专兼职民警、企业消防安全责任人管理人、微型消防站队员、网格员等各类人群进行消防培训，确保基层消防监管队伍敢管、能管、会管。

3.1.3 加强基层灭火救援队伍建设

整合基层民兵、微型消防站、消防志愿者、民间消防救援组织等资源，以点带面，在重点区域有针对性地配备微型消防车、高压便携水泵、水带水枪等装备，建成战时的救援队、平时的宣传队和服务队，填补消防救援力量空白区域。

3.2 加大财政投入，提升基层消防治理的各项保障

我们必须充分认识基层基础消防工作涉及范围广、牵扯部门多，管理对象和情况复杂，单打独斗无法满足实际需要，必须进一步明确各部门消防工作责任。

3.2.1 加强资金保障

要加强对消防安全委员会的经费投入，保证消防安全委员会的实体化运行，为正确履行职责开展督查检查和重点人群消防安全培训提供经费保障，提高消防治理的系统性、整体性、协调性。

3.2.2 加强基础消防工作建设

政府在年度城市建设中，要求各街道以及住建等部门，会同消防救援部门，结合老旧小区改造工程，将消防车通道、消防水源、电动自行车集中充电设施、微型消防站建设等同步纳入城乡基础设施建设和改造计划。

3.2.3 重点做好弱势群体消防安全保障建设

针对辖区近年来弱势群众亡人火灾多发的形势，做到预防在先，相关行业部门及街道要结合实际，拿出专款为聋哑、孤寡、残病等弱势群体住宅配套安装室内独立式感烟火灾探测报警器、简易喷淋、电气火灾监控等智慧消防设施，确保实现初起火灾早发现早处置，坚决遏制小火亡人的不利局面。

3.3 创新宣传培训模式，提升消防宣传培训能力

消防宣传培训工作尤其重要，要将消防宣传培训工作作为提升基层消防治理体系和治理能力的重要环节。

3.3.1 建立健全消防宣传培训机制

宣传培训工作一直是机关团体企业事业单位的主责主业，我们要充分借鉴应急、住建、供电等部门宣传培训工作好的经验做法，争取法律、体制、机制、财政保障，建设完善功能齐全的宣传培训场地、制定完善宣传培训大纲和内容、打造专业消防宣传培训队伍，采取集中培训、实地操作等方式，分类对党政领导和行业部门负责人、公安派出所民警、社区（村）微型消防站长、网格员等群体以及企业消防安全管理人、“九小场所”负责人进行培训，同时鼓励推广将消防宣传培训合格证作为社会单位消防安全管理人的上岗证，着力培养一批基层消防工作的领跑者、传播者、急先锋、明白人。

3.3.2 创新消防宣传阵地建设

需要在学校、大型商业综合体、社区建设科普教育基地和示范微型消防体验室，将消防知识融入VR等体验内容，有序组织街道工作人员、企业单位员工、学校师生及社区群众进行参观学习和体验，“零距离”感受消防宣传教育，提高全民消防安全意识，增强火场逃生自救本领。

3.3.3 大力发展消防志愿者队伍

倡导社区就近消防志愿服务，强化志愿服务激励机制，改善和提高消防志愿者活动数量和质量。

4 结语

消防工作是一个社会化的工作，不能靠一个部门单打独斗，要按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，整合社会资源，从法规支撑、规划编制、财政保障、监督执法、宣传教育、灭火救援等方面着手，不断改进提升基层消防治理体系和治理能力，建立健全社会化的消防工作网络。