“双循环”格局下自贸区发展研究

□文/ 周子湲

（杭州师范大学 浙江·杭州）

［提要］ 国内自贸区建设是中国对外开放的崭新名片，是中国新一轮改革开放的关键内容。在“双循环”新发展格局视域下，自由贸易试验区不仅是驱动国内经济高质量循环的改革试验田和有力抓手，也是国内发展参与国际大循环的开放桥头堡和重要窗口，在链接国内国际双循环过程中发挥着重要的关键枢纽作用。本文简要介绍自贸区发展现状，提出我国自贸区应从设立配套的法律法规、提升经济发展质量、积极对接国家战略、探索自贸区差异化发展路径等方面将建设自贸区与构建新发展格局紧密连接起来。

自改革开放以来，中国建立了一系列经济功能区以推动“外向型”经济发展，取得显著的成效。随着经济全球化逐渐由以往传统的物质要素流动型开放转为制度创新型开放，中国的对外开放也进入到更高水平的发展阶段，从“外向型”经济发展模式转变为“开放型”经济发展模式。“双循环”新发展格局是时代的产物，一方面体现中央发展战略转型的内涵，也适应国内基础条件和新冠肺炎疫情发生后国际环境变化的特点；另一方面体现出改变激励出口的政策导向，发展的出发点和落脚点放在国内需求上，这是中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局下修复经济均衡的应对之策。本文简要分析已经设立的自由贸易试验区发展建设现状，并在此基础上对中国已经建立的自由贸易区未来发展提出建议。

一、中国自贸区建设现状

国内自贸区建设是中国对外开放的崭新名片，是中国新一轮改革开放的关键内容。21 个自由贸易试验区全面铺开，有序分布在华东、华南、华北、华中、东北、西南地区，基本实现沿海省份的全覆盖，连点成线，再连线成面，形成对外开放的前沿地带，全方位发挥沿海和沿边地区对腹地的辐射带动作用，更好地服务陆海内外联动、东西双向互济的对外开放总体布局。

（一）上海。上海自贸区是中国第一个设立的自由贸易试验区，旨在进一步探索金融放开创新，定位是立足长江经济带，面向全球，侧重金融业发展。2015年4月，国务院发布《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》（以下简称“进一步方案”），《进一步方案》明确指出推进政府职能转变的12 个重点领域，还提出了上海自贸区扩大的方案。2019年8月6日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》。上海自贸区作为国内扩大开放、倒逼改革、转变政府职能的试点区，在政府职能转变使命与目标、方式与方法、领域与机制、结构与功能等方面显示出前所未有的创新性，通过在制度创新与政府职能转变方面开展先行先试，为全国范围内的政府职能转变提供先行借鉴。

（二）广东、天津、福建。广东自贸试验涵盖三个片区，广州南沙新区、深圳前海蛇口片区、珠海横琴新区片区。战略定位突出粤港澳深度合作目标，特别是在高端服务业上，广东自由贸易试验区定位是立足珠三角，依托港澳地区，促进服务业开放和发展。中国（福建）自由贸易试验区包括福州、厦门、平潭三个片区。福建自贸试验区与台湾地区隔海相对，彰显对台特色，是21 世纪海上丝绸之路的核心区，战略定位是面向台湾地区，配合“一带一路”，深化两岸经贸合作，力图在贸易等层面有所突破。天津作为直辖市，毗邻首都，地位重要。因此，天津自由贸易试验区主要着眼京津冀的协同发展，服务于华北、东北老工业基地、西北等三北地区，促进环渤海经济带的产业结构调整，并且面向东北亚。天津自由贸易试验区定位是面向东北亚地区，促进京津冀协同发展，促进制造业发展及对外开放。

（三）辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西。第三批设立的七个自贸区主要集中在中西部地区，还有东北的辽宁和东部的浙江，其目的是推动我国“一带一路”建设、西部大开发、中部崛起、东部振兴和长江经济带发展等国家战略的贯彻实施。辽宁自贸区涵盖沈阳、大连、营口三个片区，建设重点为高端装备制造基地和跨境电商综合试验区；浙江自贸区涵盖舟山和宁波两个片区，推进大宗商品贸易自由化先导区与资源配置基地建设；河南自贸区涵盖郑州、开封、洛阳三个片区，加快建设南北贯通、东西联结、服务于“一带一路”立体化的现代综合交通枢纽和物流体系；湖北自贸区涵盖武汉、宜昌、襄樊三个片区，定位于中部有序承接产业转移示范区与高新技术产业聚集区建设；重庆自贸区涵盖两江、西永、果园港三个片区，促进保税物流园区转型升级，建设“一带一路”和长江经济带互联互通重要枢纽；四川自贸区涵盖成都的天府新区、青白江铁路港，泸州临港三个片区，建设西部重要门户城市，构筑国际开放通道枢纽中心区；陕西自贸区涵盖西安、西咸、杨凌三个片区，以建设“一带一路”经济合作和人文交流重要支点，创新现代农业交流合作机制。

（四）海南。从设立自由贸易试验区，到启动自由贸易港建设，近年来海南对标国际高水平经贸规则，大力探索制度创新特别是制度集成创新，打造法治化、国际化、便利化的营商环境。推行商事登记“全省通办”、实施省域“多规合一”改革、推行园区极简审批……海南已累计推出120 多项制度创新成果。2021年，海南自由贸易港跨境服务贸易负面清单、推进贸易自由化便利化若干措施等一系列政策文件的出台实施，有效回应了市场主体关切，激发了市场活力。

（五）山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江。这六大自贸区更多考虑服务国家战略，又要发挥地方区域的特色，广西、云南、黑龙江自贸试验区的设立，有利于推动沿边地区开放，辐射带动沿边发展，进一步密切同周边国家的经贸合作，提升沿边地区的开放开发水平。山东自贸区能够探索高质量发展海洋经济，发展海洋特色产业以及深化中日韩区域经济合作等。江苏承担着“打造开放型经济发展先行区、实体经济创新发展和产业转型升级示范区”的战略使命，与RCEP 成员国家间的数字经济合作初见成效，具备了在“双循环”发展格局下构建数字贸易竞争新优势的要素禀赋基础。建设河北自贸试验区是推动京津冀协同发展、构筑区域开放新格局的重大部署，发挥雄安综合交通枢纽、大兴国际机场国际航空枢纽、曹妃甸天然深水大港、正定机场空铁联运的优势，打造国际贸易重要枢纽。

（六）北京、湖南、安徽。北京自贸试验区涵盖科技创新片区、国际商务服务片区、高端产业片区3 个片区，具有创新数字经济发展环境、高质量发展优势产业、探索京津冀协同发展新路径等任务。湖南自贸试验区将服务国家战略、聚焦湖南特色、发挥片区优势，着力打造“一产业、一园区、一走廊”三大战略。“一产业”即打造世界级先进制造业集群，“一园区”即打造中非经贸深度合作先行区，“一走廊”即打造联通长江经济带和粤港澳大湾区的国际投资贸易走廊。

自贸区的功能定位都各有特色，体现了中国经济高质量发展和促进国内大循环、融入国际大循环的需要，各个自贸区都以改革开放排头兵、创新发展先行者以及形成更多可复制、可推广的经验为目标。自贸试验区的开放政策具有相似性，又结合了各自特殊性的区域政策。

二、建议

国际环境多变，充满不确定性。中美关系变幻莫测，且预计美国将会继续在各方面抑制中国的发展。新冠肺炎疫情爆发，我国疫情得到控制，但国外疫情仍旧不容乐观。这些问题都将对进出口贸易、对内对外投资产生不利影响，同时疫情也暴露出全球化背景下产业链存在的安全风险。自贸区作为链接国内国际双循环的关键枢纽和重要载体，如何发挥自贸区对经济发展的促进作用，自贸区又应如何更好地建设值得关注。

（一）设立配套的法律法规，帮助地区更好地适应自贸区设立带来的挑战，筑牢循环基础。自贸区建设有利于区域投资和出口，放松的金融政策会导致外资的流入，对当地经济产生冲击。要设立配套的法律法规政策，最大限度地发挥自贸区设立带来的制度红利，规避可能存在的风险，促进企业、居民和地区经济更好地适应自贸区建设和扩区带来的冲击和机遇，与此同时又要保证自贸区的改革自主权，保证自贸区的创新活力。在当前“双循环”新发展格局下，帮助经济更高质量发展，推动国内大循环的发展。赋予自贸区更大的改革自主权，调整和优化政府职能，加快推进我国政府职能改革从而促进我国国家治理体系和治理能力现代化。在“双循环”新发展格局下，自贸区不仅是国内经济高质量循环的改革试验田和有力抓手，也是国内发展参与国际大循环的开放桥头堡和重要窗口，在链接国内国际双循环过程中发挥着重要的关键枢纽作用。

（二）充分发挥贸易质量、投资绩效和创新能力在提升经济发展质量中的推动作用，释放循环潜力。制度创新是自贸区建设的核心任务，自贸区建设中的制度创新能够有效带来地区贸易质量、投资绩效和创新能力的提升，且这一政策效应随着时间的延长而愈发显著。充分发挥自贸区负面清单的作用，对标国际惯例，完善负面清单投资管理制度。参照市场准入负面清单的内资标准，制定更开放、限制行业更细化的自贸试验区准入负面清单，放松负面清单的投资限制，打造宽松透明活跃的营商环境，有利于规模经济的形成，提升贸易质量；促进产学研转化，充分利用外资的同时，减少对外投资的阻碍，建立科学的指标评估体系进行对外投资，学习东道国的先进技术，通过科技创新水平的提高帮助经济更高质量发展。充分运用自贸区建设带来的制度红利，完善知识产权保护制度，有利于激发企业的创新积极性，也能更好地发挥自贸区制度对整个区域创新能力提升的激励作用，在经济发展过程中不断完善相关制度，使经济更高质量发展和制度完善双向促进。要用顺畅联通的国内国际循环，推动建设更高质量的经济水平，推动构建人类命运共同体，形成更加紧密稳定的全球经济循环体系，促进各国共享全球化深入发展机遇和成果。

（三）积极对接国家战略，增强循环优势。我国自贸试验区建设服务“一带一路”倡议和区域协调发展等国家战略，衔接“双循环”新发展格局，发挥多重国家战略叠加优势，推进国际产能合作。这就要求自贸区要争取在贸易自由等领域实现更多有意义的突破。用新一代信息技术赋能对外贸易全流程，将自贸区建设成为全国贸易便利化程度最高的区域。推进贸易高质量发展，建设外贸转型升级基地，促进内外贸一体化发展。共同建设跨境贸易大数据平台，打造“一站式”贸易服务平台。加快建设便捷高效的国际贸易综合运输体系，完善港口国际合作机制，加强政策技术交流，促进物流信息共享和标准互通。鼓励区内企业积极参与“一带一路”沿线港口投资、建设、运营，交流共享港口管理经验和发展模式。

（四）探索自贸区差异化发展路径，激发循环活力。自由贸易试验区的制度发展虽然呈现一些共性且存在边际效用递减的困惑，但并不意味着各个自由贸易试验区要走相同的道路。要结合自贸区的区位优势、资源禀赋、社会习俗等走出个性化的发展道路，在国际物流中转、产业开放、国内外要素市场联动、数字经济智能经济、国际消费中心建设、沿边开放战略、与“一带一路”联动、改善营商环境、建设自由贸易港等路径中寻找合适的发展路径。要充分借鉴世界各国的自由贸易园区的发展经验，总结失败教训，为各个自贸区的差异化发展路径提供思路，也能帮助自贸区更好地融入国际大循环，提升自由贸易试验区的国际竞争力和影响力，发挥关键枢纽的作用。从我国自由贸易试验区优惠政策的赋予情况看，带有较大程度的普惠性质，即各个自由贸易试验区享受的政策基本趋同。从自由贸易试验区差异化要求看，对于自由贸易试验区的政策赋予也应该坚持差异化原则。这种差异化是基于各个自由贸易试验区发展目标与定位的不同，以及市场主体需求的不同做作出的，只有这样才能最大限度地发挥自贸区的作用，激发循环活力。