北京冬奥会视域下政府管制与公民基本权利协调规制法理探究

史平臣

(邯郸职业技术学院，河北 邯郸 056005)

2021年5月7日，习近平总书记在与国际奥委会主席巴赫通电话时指出：“中方对北京冬奥会、冬残奥会如期成功举行充满信心，愿同国际奥委会和国际社会一道，确保北京冬奥会、冬残奥会成为一届简约、安全、精彩的奥运盛会。”[1]在当今新冠肺炎国际疫情复杂严峻与奥运历史上其他安全风险相互叠加的背景下，北京2022年冬奥会和冬残奥会(以下简称北京冬奥会)的安全举办已经成为中国政府同国际社会的基本要求和共同期愿。“无论哪个政府都难以避免其与生俱来的管制职能，一定程度上这是维护社会稳定、解决社会矛盾、促进社会发展的重要保障。”[2]政府管制亦称政府规制，实质为行政权力对公民权利的禁止与限制，是国家现代治理和防范各种风险的重要手段。笔者试图探析政府管制职能与公民基本权利协调规制法理问题，期盼为政府依法履行管制职能保障北京冬奥会安全举办提供法理支撑。

一、政府管制的一般法理实践

“‘法自理出’思维架构是‘法理’成词的逻辑前提。”[3]“法理，是在法实践中适应正当性需求、由法实践主体的理性认识所提炼、作用并证成法实践的正当性理由。”[4]践行正当性原则是实现依法治国的基本要求，也是北京冬奥会期间政府管制能够获得民众普遍理解和支持的基础。

(一)西方国家经济社会政府管制

政府管制主要包括经济管制和社会管制。管制，作为政府的重要职能或者特定管理制度，一般认为来自于英、美等西方国家。“美国被认为是政府管制最为成熟的国家，该制度存在的合理性解释则源于所谓‘市场失灵’。”[5]p1以美国为例，“在1877年马恩诉伊利诺伊斯州诉讼案(Munn v.Illinois)中，美国最高法院宣布：当涉及公共利益的时候，州政府有权对价格进行管制。”[5]p21美国最高法院曾在判决中就1890年颁布的反垄断法《谢尔曼法》指出：“自由竞争将产生最经济的资源配置、最低的价格、最高的质量和最大的物质进步，同时创造一个有助于维护民主的政治和社会制度的环境。”[5]p18美国社会管制上，20世纪80年代以来主要以人的安全、健康、平等、维护经济秩序、治理环境污染和保持生态平衡等为监管内容，并且也相应成立了食品与药品管理局(FDA)、联邦通讯委员会(FCC)、国家高速公路交通安全管理局(NHTSA)、环境保护局(EPA)等独立管制机构以及以打击犯罪、维护社会秩序为主要职责的警察系统。

(二)中国经济社会政府管制

政府管制在世界发展实践中，中国从未缺席。新中国以来的计划经济时期，我国经济基础非常薄弱、国内市场弱小、民间资本乏力，面临西方国家封锁孤立与冷战围堵，通过政府管制经济社会活动方式，保障了国家安全、社会稳定、一定程度工业发展和经济积累，也为社会主义市场经济开启和发展创造了条件。目前，我国已经建立了比较完备的经济社会政府管制法律制度，如《海南自由贸易港法》《反垄断法》《反不正当竞争法》《出口管制法》《反洗钱法》《传染病防治法》《生物安全法》《食品安全法》《反恐怖主义法》《国家安全法》《国家数据安全法》《网络安全法》《突发事件应对法》《集会游行示威法》等，为包括北京冬奥会在内的经济社会重大事项提供了政府管制法律依据。

以《海南自由贸易港法》《网络安全法》《国家数据安全法》为例，亦可观察出我国政府管制实践所体现的一般法理依据。《海南自由贸易港法》2021年6月公布实施，立法目的在于以建设高水平海南自由贸易港为引领，推动我国形成更高层次改革开放新格局，促进社会主义市场经济平稳健康可持续发展，并为此规定了相关管制制度。如该法第10条第2款规定“海南自由贸易港全面放开投资准入，涉及国家安全、社会稳定、生态保护红线、重大公共利益等国家实行准入管理的领域除外。”《网络安全法》2017年6月开始实施，为维护网络空间主权和国家安全、社会公共利益，保护社会公众合法权益，同样也有相应的管制规定。如该法第58条规定：“因维护国家安全和社会公共秩序，处置重大突发社会安全事件的需要，经国务院决定或者批准，可以在特定区域对网络通信采取限制等临时措施。”于2021年9月份施行的《国家数据安全法》也就管制进行了明确规定，如该法第25条规定：“国家对与维护国家安全和利益、履行国际义务相关的属于管制物项的数据依法实施出口管制。”

二、北京冬奥会期间政府管制的必要性

由前所述，现代社会政府管制法理依据可以归结为国家安全与国家利益、经济发展与市场秩序、社会稳定与公共安全、公共利益与生态环境等，其共性特征便是国家性或者公共性的安全、秩序与利益，当北京冬奥会筹办期间存在或可能存在危及这些正当需求的情况时，政府则应当依法履行管制职能。

(一)北京冬奥会筹办事关国家利益与国家形象

北京冬奥会虽由北京市和河北省张家口市两地举办，但却是以国家名义主办，与国家利益息息相关。习总书记曾就北京冬奥会多次作出重要指示。如2015年7月31日指出：“中国政府和人民将践行《奥林匹克2020议程》，创造在同一个城市举办夏季和冬季两个奥运会的纪录，为弘扬奥林匹克精神作出新的贡献。”[1]2017年1月18日指出：“成功举办北京冬奥会，也将有助于推动中国和‘一带一路’沿线经济增长，有利于地区和平与稳定。”[1]2019年2月1日指出：“办好北京冬奥会、冬残奥会，是党和国家的一件大事。举办冬奥会是推进京津冀协同发展的重要抓手，必须一体谋划、一体实施，实现北京同河北比翼齐飞。体育强则国家强，国家强则体育强。发展体育事业不仅是实现中国梦的重要内容，还能为中华民族伟大复兴提供凝心聚气的强大精神力量。我们要弘扬中华体育精神，弘扬体育道德风尚，推动群众体育、竞技体育、体育产业协调发展，加快建设体育强国。”[1]从习总书记重要指示可以看出，北京冬奥会对于中国而言，既具有巨大的经济发展促进价值，也具有巨大的社会发展促进价值，也会在国际舞台集中展示中国的改革开放决心、发展成就以及国际担当。

(二)北京冬奥会安全成功筹办面临的风险隐患复杂多样

当今世界虽然和平与发展仍为主流， 但对人类安全具有重要威胁的全球新冠肺炎疫情以及国际上地区、种族、意识形态等冲突情势依然复杂，北京冬奥会也将不可避免地面临各种挑战。前车之鉴就在眼前，日本夏奥会夏残奥会因新冠肺炎疫情不断恶化，不但由2020年推迟到了2021年举办，还不得不无观众空场举办，各种有形无形损失可想而知。据媒体报道：“2021年7月8日东京奥运会紧急磋商决定在东京都、神奈川县、千叶县、埼玉县的赛事原则上将以无观众空场的形式举办。”[6]该结果除国际疫情因素外，也与日本政府及民众疫情防控不力具有直接关系，这同样需要引起我国筹办北京冬奥会高度重视。奥运会历史上，国际恐怖主义分子为达政治诉求、制造政治影响而不惜借机制造事端、残害无辜，给举办国在国际上制造巨大负面影响的事件屡屡出现。如：“1996年美国亚特兰大奥运会期间一奥林匹克世纪公园发生爆炸致使2人伤亡、110多人受伤，‘基地’组织亚洲头目杜安·伊萨姆迪曾计划利用核污染破坏2000年澳大利亚悉尼奥运会，2004年希腊雅典奥运会开幕倒数100天雅典南部一所警察局前接连发生3起爆炸，2008年北京奥运会开幕前‘东突’恐怖势力曾图谋在中国境内制造恐怖袭击事件，2016年里约热内卢奥运会前‘伊斯兰国’(ISIS)刽子手马克西姆(Maxime Hauchard)就发推文威胁巴西奥运会安全，2018 年平昌冬奥会时韩国也对恐怖袭击严阵以待等。”[7]我国还需要警惕敌视、干扰、破坏中国稳定和发展的国外少数政客、对华偏见人员及组织，勾连中国“港独”“台独”分子在北京冬奥会期间通过网络、比赛场地、公共活动空间制造事端，甚至造谣、抹黑国内突发、偶发事件。由此可见，安全举办北京冬奥会，安全隐患复杂，政府压力甚大。

三、北京冬奥会期间公民基本权利限制的必要性

中国坚持“以人民为中心”的人权价值理念，最根本的是广大人民群众的生存权与发展权。北京冬奥会不仅仅是一场世界性体育大赛，更是一场为人民群众谋幸福、为中国复兴凝聚精神力量、展示中国形象的世界综合性体育盛会，必要情况下个人权利依法受限并接受政府管制具有完全的法理正当性。

(一)公共利益与他人同等权利赋予了限制公民基本权利正当性

博登海默曾言：“‘共同福利’或‘共同利益’这一术语是一个不无用处的概念工具，它意味着在分配和行使个人权利时绝不可以超越外部界限，否则全体国民就会蒙受严重损害。”[8]p298美国霍姆斯大法官在申克寄发反征兵邮件案中指出：“对言论自由所作最严格的保护，也不会容忍一个人在戏院中妄呼起火，引起恐慌。”[9]我国《国家安全法》第77条第2款规定：“任何个人和组织不得有危害国家安全的行为，不得向危害国家安全的个人或者组织提供任何资助或者协助。”第83条规定：“在国家安全工作中，需要采取限制公民权利和自由的特别措施时，应当依法进行，并以维护国家安全实际需要为限度。”因此，权利存在限度，个人权利行使不能侵犯他人权利，亦不能对公共秩序与利益、国家安全与利益构成损害或威胁。北京冬奥会筹办过程中，社会民众行使言论、出版、集会、结社、游行、示威等政治自由，行使人身自由、文化活动自由、通信自由与秘密等权利时，均应遵守宪法和法律，维护祖国荣誉、安全和利益，并接受政府依法管制。

(二)社会安全威胁风险源具有很强的民间隐蔽性

“北京冬奥会社会安全风险划分为恐怖主义风险、社会秩序风险、网络安全风险、赛事管理风险四个方面”，[10]另外，以新冠病毒肺炎疫情为主的公共卫生风险也是个现实的重大风险。这些风险源点均具有一定隐蔽性，广大群众、甚至专业人士也难以察觉，执法部门第一时间发现也困难较大，而且有的安全风险则是风险制造者蛊惑、挑拨、蒙蔽不明真相群众直接参与的结果。如恐怖主义风险，其“暴力具有很大的隐蔽性、突发性，总是在人们意想不到的时间地点，发动突然袭击；恐怖主义没有国界，来去无踪，隐藏很深，混杂在一般民众之中。”[11]对于新冠肺炎疫情风险而言，国际疫情形势依然严峻，外防输入任务艰巨，2022年冬奥会期间防控压力和复杂性可想而知。新冠病毒传播期间，健康群众很难察觉身边感染患者，境外人员或个别群众为私利而隐瞒病情和疫情地区旅行史也不鲜见。社会秩序风险往往与民众权利行使不当、甚至违法行使有直接关系，而且不能排除会有极少数人为泄私愤而隐秘策划一些点式社会秩序混乱或社会安全事故。网络领域更是看不见的隐患之地，网络技术深层伪装，检测难而防不胜防，奥运期间遭受网络攻击非常频繁。如：“2000年悉尼奥运会官方网站经受了113亿次攻击，2006年意大利都灵冬奥会IT服务商每天记录310万起可疑事件，2008年北京奥运会IT合作伙伴每天收到约1200万次安全警告，2016年里约奥运会黑客DDoS攻击峰值达540Gbps，2018年平昌冬奥会黑客开展的鱼叉式网络钓鱼攻击致使官网宕机12小时。”[12]赛事管理风险方面除赛事管理者疏漏引发之外也与赛场观众是否配合管理有直接关系。这些隐蔽性很强的以国(境)外输入性为主的社会风险卑劣险恶地或者自私无情地以社会公众为“掩护”，损害公共安全与利益、国家安全与利益，从根本上损害人民群众因北京冬奥会而带来的自豪感、获得感、幸福感和安全感，广大民众有权利、也有义务提高警惕配合政府加强防范。

四、北京冬奥会期间政府管制与公民基本权利的辩证关系

现代法治社会政府管制职能与公民基本权利具有对立为表同一为本的辩证法理关系。政府依法管制与全民守法参与是北京冬奥安全筹办、全民共享的必然要求，也是国家治理体系和治理能力现代化建设的生动实践。

(一)北京冬奥会筹办需要彰显“以人民为中心”的人权理念

习总书记指出，“人民幸福生活是最大的人权。”[13]p288我国也始终“把生存权、发展权作为首要的基本人权。”[14]保障公民基本权利就是以生存权、发展权为基础保障公民追求和享受幸福生活的权利。我国宪法明确规定了公民基本权利，如法律面前平等权、政治权利和自由、宗教信仰自由、人身自由与人格权、监督权、社会经济权、受教育权与文化活动自由等。我国《体育发展十三五规划(2016-2020年)》提出的坚持“绿色办奥、共享办奥、开放办奥、廉洁办奥”[15]理念体现出了我国“以人民为中心”人权理念。绿色办奥强调人类赖以生存与发展的生态环境保护，体现了高质量生存权和发展权人权理念；共享办奥以全民获益为出发点，强调北京冬奥会期间对广大民众人身自由权、人格尊严权、劳动权、受教育权、文化活动自由权等基本权利的保障，做到政府不扰民和民众乐享冬奥，体现了党和政府以人民幸福生活为目标的人权价值理念和治国理政宗旨；坚持廉洁办奥，强化过程监督，显示了充分保障广大民众行使监督权的施政自觉；坚持开放办奥，推动东西文明交融，体现了中国共产党积极践行人类命运共同体的价值理念，彰显了对人类和平共存、自由平等、全面发展等世界人权价值目标的中国努力与贡献。

(二)北京冬奥会筹办离不开公民基本权利合理规制

“人的个体性和社会性的双重属性产生兼顾个人利益和他人利益的要求，人权恰正是平衡个人利益与社会利益、维护人的自由平等的有效方式。”[16]“文明社会的任何一种自由和权利，都不能是无限制的肆意妄为，而应是由体现公众意志的法律所规范、所保障的。”[17]基于此，公民履行宪法和法律义务当属人权应有之义和必要组成部分。我国宪法规定的公民义务有劳动、接受教育、维护国家统一与民族团结、遵守宪法和法律、维护祖国荣誉、安全和利益、依法服兵役、依法纳税等。公民义务的自觉履行是其基本权利的自我规制，这与政府依法履行管制职能具有可调和的内在密切联系。如前所论，北京冬奥会筹办期间各类安全威胁风险源往往具有很强的民间隐蔽性，公民基本权利自我规制与政府严格履行管制职能有机结合正是遏制这些风险源的有效举措。公民作为自然人因逐利本性会对政府管制产生一定反感和抵触，因为政府管制必然会对公民个人带来不便甚至权利受到限制，但二者根本上更多的是内在同一性，同一性在于我国社会主义法治背景下政府管制的基本职能即是增进与维护公民基本权利。北京冬奥会是党和国家的大事，已经超越体育本身及举办区域而更具重大意义，同实现“下一个百年”奋斗目标密切相关，事关全民利益、国家利益与形象。公民作为具有社会属性、国别属性的自然人必然需要一个和谐稳定享受幸福生活的社会公共秩序，一方面“倘若个人利益与社会公共利益相背离则应该自我舍弃”[16]，另一方面若因国家安全与利益、公共安全与利益需要个人配合甚至受限的话则有义务接受政府依法管制，以确保北京冬奥会筹办期间多数人基本权利、全国人民根本利益得到维护。

(三)北京冬奥会筹办期间保障公民基本权利是政府依法管制的初衷和使命

“法治是人类文明进步的标志，也是人权得以实现的保障。”[18]在全面依法治国实践中，政府依法行政与公民基本权利距离最近，依法行政已经成为保障公民基本权利的关键环节。政府管制作为政府依法行政重要手段，虽其着力点是规制公民权利，但亦有防范制止他人侵权行为之责，且其根本目的在于维护公民基本权利赖以实现的公共利益、公共秩序、国家利益和国家安全。习总书记指出“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”[19]习总书记还曾强调：“执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。”[20]p1202008年北京夏奥会时习总书记就提出“在尽可能多惠民、少扰民的前提下，把奥运安保工作做得更严密、更得体”。[21]因此，北京冬奥会筹办期间政府依法严格履行管制职能是对习近平法治思想及以人民为中心的中国人权理念的贯彻实践，同时亦须严守法无授权不可为、国家安全与利益、公共安全与利益的政府管制必要限度。“紧急不避法治”是现代法治国家基本原则，北京冬奥会筹办特殊时刻政府管制更要坚守法治原则和严格法律程序，并且，深度广泛调动群众依法参与社会治理更能提高政府管制效能。

结语

现代社会政府管制的一般法理实践为北京冬奥会政府管制提供了共性法理依据，亦即国家安全与利益、经济发展与秩序、社会稳定与安全、公共利益与环境等，当北京冬奥会存在危及这些正当需求的情况时，各级政府具有责无旁贷的依法管制责任。北京冬奥会是党和国家的大事，已超越体育本身及北京河北两个承办地而更具重大意义，事关全民利益、国家利益与国家形象，安全是2022年北京冬奥会第一要务。北京冬奥会期间各类安全威胁风险源具有很强的民间隐蔽性，广大民众强化基本权利自我规制既是法定义务，也是对自己基本权利的维护。各级地方党委和政府应当认真贯彻习近平法治思想及以人民为中心的中国人权理念，依法严格履行政府管制职能，充分调动广大民众依法参与奥运安保的积极性，让各种安全与稳定风险源在社会公众强大的基本权利自我规制力和政府科学严密的管制面前毫无可乘之机，以确保北京冬奥会安全成功举办。有党中央的坚强领导，坚守法治原则，政民依法通力合作，一定能够战胜新冠变异病毒疫情危机、暴恐分子干扰破坏等风险挑战，为全国人民和国际社会奉献一届安全的奥运盛会。