澳大利亚职业教育与培训机构的风险防控与监管——基于《风险监管框架》的分析

郑 伟 张嘉禹

（1．山东师范大学高等教育研究院，济南 250300；2．山东师范大学公共管理学院，济南 250300）

在澳大利亚的教育系统中，国家非常鼓励和重视职业化教育并不断发展和完善职业教育与培训体系（Vocational Education Training，简称VET）。1997年，澳大利亚采用了迪文森（Deveson）报告的建议，建立了职业教育市场，并设立了具有竞争性质的公共职业教育资金，以此来促进公立注册培训机构和私立注册培训机构的竞争［1］。提供职业教育与培训课程并颁发国家认可的职业资格证书的注册培训机构（Registered Training Organisation，简称RTO）得到了空前的发展［2］。截至2022年，澳大利亚的注册培训机构已达4 000 所［2］。为保证职业教育培训质量，澳大利亚联邦政府采取系列措施加强职业教育培训机构的风险防控与监管。与此相比，我国职业教育培训市场也日益火爆，截至2021年5月，我国职业教育培训机构已经发展到164 678 所［3］。基于此，对澳大利亚职业教育与培训机构的风险防控与监管进行分析，梳理出其模式，以期为我国职业教育培训机构监管提供一定的借鉴与参考。

一、《国家职业教育与培训监管者法案》与澳大利亚技能质量监督局的建立

澳大利亚联邦政府在2011年4月颁布了《国家职业教育与培训监管者法案》（National Vocational Education and Training Regulator Act 2011，下文简称《法案》）［4］，该法案主要包括九个部分：申请成为注册培训机构的条件和流程，VET 课程的认证条件和流程，国家监管机构颁发和取消VET 资格的权力，国家监管机构调查相关内容的权力，国家监管机构处罚违规注册培训机构的措施，国家监管机构各部门的职能信息，联邦政府和各州政府的权力安排，监管措施复审规范和相关信息管理，职业教育与培训年报和国家登记册的规范。该法案可以说将所有与VET 有关的事项都以法律条文的方式呈现了出来，其目标是为国家在职业教育与培训和监管方面提供一致性规范，规范注册培训机构按照职业教育与培训质量框架（Australian Quality Training Framework，简称AQTF）［5］提供职业教育，使监管机构采用适当的风险评估方法对注册培训机构进行管理，从而保证VET 的质量、促进VET 的健康发展。

2011年7月，澳大利亚成立了一个国家级的职业教育与培训监管机构——澳大利亚技能质量监督局（Australian Skills Quality Authority，简称ASQA）［6］，该机构的职能主要涉及三个方面：一是对注册培训机构的注册办学条件、课程认证、教学质量和学生管理等方面进行监管；二是对职业教育与培训体系中出现的风险进行战略审查和有效控制；三是与各方利益相关者进行广泛合作，共同寻求职业教育与培训的高质量发展。在ASQA 成立的十多年来，其对维护澳大利亚的职业教育与培训市场的秩序、促进职业教育与培训的高质量发展发挥了重要作用。例如2022年3月，昆士兰州东南部和新南威尔士州的部分注册培训机构因受到洪水的影响不能正常进行培训活动，ASQA 及时为这些注册培训机构提供了应对指南和帮助电话，协助它们进行远程教学并保证学员安全［7］。

在ASQA 成立之前，VET 的监管工作由各州和地区的监管机构承担，ASQA 的成立意味着除了维多利亚州和西澳大利亚州以外的其他州都要将监管权力移交给联邦政府［8］。《法案》的颁布和技能质量监督局的建立，标志着澳大利亚有了全新的、全国性的职业教育监督法案与监管机构，澳大利亚职业教育进入了质量新时代。

二、职业教育与培训机构（RTO）的风险防控与监管机制

ASQA 的成立和《法案》的颁布改善了之前联邦和州之间在VET 体系的计划、运行和服务方面存在的职权划分不清和职能重叠的现象，但是澳大利亚的VET 体系仍面临着多种现实挑战，比如经济的结构性转型、人口老龄化的挑战、就业不足与技能短缺并存等等［9］。这些都直接或间接地影响着注册培训机构的教学与培训方式，增加了注册培训机构可能出现的风险，进而影响职业教育与培训的质量。所以澳大利亚根据职业教育培训市场的特点，制定出了一套针对注册培训机构的风险防控与监管机制，进而保障职业教育与培训的质量。

（一）实施五维一体与衔接贯通的风险监管模式

由于风险影响不可能完全消除，技能质量监督局致力于建立一种积极的风险管理模式。根据《法案》第189 条制定的《职业教育监管机构标准2015》［10］，要求ASQA 实施基于风险的监管方法，以减轻优质RTO 的监管负担，并将监管重点放在那些被认为风险较高的RTO 上。同时为了确保职业教育与培训的质量，使学生、雇主、政府和社会能够充分信任RTO 颁发的技术资格，澳大利亚联邦政府在2016年通过了《风险监管框架》（Regulatory Risk Framework），［11］为技能质量监督局提供了一套完整的基于风险的监管方法。该框架包含的五个维度贯穿了整个监管过程，包括利用数据和情报了解被监管者存在的风险，评估风险并制定监管对策，与被监管者的互动，公布监管结果并其了解有效性，战略性地应对风险。这五个维度通过技能质量监督局的运营模式发挥作用，如图1所示。

（二）注重问题导向与工具依托的风险评估机制

识别与评估风险是澳大利亚技能质量监督局选取适合且有效的风险应对方式的重要前提。ASQA 所关注的风险主要分为两种——运营风险和战略风险。运营风险又称供应商风险，指的是某些注册培训机构出现的违规行为对职业教育与培训的质量和体系带来的风险。战略风险又称系统性风险，指的是整个职业教育行业或大量注册培训机构普遍存在的风险，这类风险可能与职业教育系统中的特定子部门和特定类型的职业资格、课程或交付方法有关。如果不加以处理，那么其可能会牵连职业教育和评估的质量，对个人、行业和更广泛的社区造成不利影响，严重的系统风险可能会导致公众对整个职业教育与培训部门失去信任。除了上述两种风险，技能质量监督局还要识别很多新兴风险，比如新冠肺炎的爆发、新型商业模式的出现、消费者偏好或行为的改变等给职业教育带来的风险。

关于风险的识别，技能质量监督局建立了多维度立体化运行机制。其一，建立问题台账。通过检查注册培训机构中的关键风险和问题，参考消费者、雇主或社区对相关注册培训机构提出的问题，形成问题清单。其二，核对多渠道来源数据与信息。通过核实核对注册培训机构的课程交付数据、年度合规报告、质量指标和活动数据以及调查和应用情况，其他政府机构和监管机构的数据和信息，在审计或其他监测活动期间收集的相关信息，依法收集到的信息等，进行风险识别。其三，向多元主体了解信息。通过圆桌会议和利益相关者联络小组（SLG）会议等方式与相关部门进行接触，了解环境风险及其背景；向行业和雇主了解毕业学员的职业许可和技能掌握情况，规避信息壁垒带来的风险识别误判。其四，突出重点领域和新兴风险。对于重点监管领域，采取战略性审查；对于新兴风险，采取技能质量监督局会与行业以及其他利益相关者定期开会讨论等方式进行识别，以便共同设计和改进监管工具和措施。关于风险的评估，技能质量监督局通过风险评估矩阵进行评估和定级。评估矩阵（如图2）的横纵坐标即为与风险评估相关联的两个维度：一方面是学生因未接受符合法规质量要求的职业教育与培训而遭受的实际或潜在损害，另一方面是对注册培训机构的信任程度即注册培训机构按照法律要求向学生提供高质量的职业教育与培训的可能性。技能质量监督局每年都会根据实际情况定期更新优先监管的风险事项，例如，2021—2022年度的优先监管风险事项就包括对线上教育的质量审查、培训师和评估员的能力审查和注册培训机构的自我保证能力的审查等。

图2 风险评估矩阵

（三）统筹纵向进度与横向程度的风险监管程序

技能质量监督局对注册培训机构的监管主要分为进入市场前和进入市场后的纵向进度监管。在进入市场之前，ASQA 会对注册申请机构和课程进行审查和认证。在评估注册申请时，ASQA 会认真审查申请人的申请材料，必要时可进行现场访问，或通过电话、电子邮件或虚拟会议进行联系，以确保申请人的注册培训机构能够遵守注册标准和相关法律义务。在大多数情况下，ASQA 会先批准新申请人的两年初始注册期，在这期间，ASQA 会持续评估该注册培训机构存在的风险，并保证其符合相关要求。对于已经注册完成的培训机构，如果它们需要变更注册范围或重新申请注册，ASQA 也会进行相同的处理。当注册时长少于两年的注册培训机构意图更改其注册范围时，注册培训机构需要提供额外的证明信息，除了需要提交注册范围更改申请表之外，注册培训机构还需要完成自我评估并提供有关的财务可行性信息。当收到重新注册申请后，ASQA 会进行初步审查，以确保该注册培训机构仍然有教育培训的能力，并且当前的师资水平也达到了相关要求［12］。随后，ASQA 会对这些注册培训机构进行风险评估，全面审查其管理系统的有效性、办学的合规性、设备的适用性等等，此套结构化流程体系确保了注册培训机构在申请批准前能够达到所有标准。ASQA 同时也为注册培训机构提供课程认证服务，保证其提供给学员的课程符合质量要求、满足行业、企业和立法的要求、与AQF 框架对应并得到国家认可。

在注册培训机构或其培训课程正式进入市场后，ASQA 与注册培训机构的互动主要包括常规监测和基于风险的监测、运营审计、对违规问题的处理和信息互动。

常规监测作为整个系统监测的重要组成部分，是指对注册培训机构进行随机抽样，检查其是否存在违规行为。基于风险的监测是指ASQA 对已经确定存在风险的注册培训机构进行的监管活动。根据实际情况，ASQA 可以选择约谈注册培训机构负责人、培训师、评估员、学生或其他人员，也可以选择要求注册培训机构提供相关文件资料或向其他政府部门收集相关资料，也可以对注册培训机构进行运营审计。综合以上方法，ASQA 力求在取得最佳监管效果的同时最大程度地减轻注册培训机构的监管负担。

运营审计是检查注册培训机构是否符合立法要求的手段之一［13］。进行运营审计的原因有很多，例如出于风险监测、变更注册范围或重新注册等方面的需要。在进行运营审计之前，大多数注册培训机构会收到来自ASQA 的通知，根据要求再向ASQA 提交有关文件资料，根据具体情况ASQA 还有可能会增加设计现场调查的环节。具体的审计方法有两种：一种是抽样检测，审计员会采用抽样取证的方式，在多个培训课程中进行采样，查看注册培训机构是否严格遵守了《标准2015》内的条款；另一种是采访，审计员可以选择直接与注册培训机构的工作人员面谈，采用开放式问答的方式来对注册培训机构运营情况进行了解。例如，如何确保培训和评估策略符合培训包的要求？ 如何确保实践与培训与评估策略保持一致？ 从组织的角度来看，如何判断营销信息的准确度等。近年来，审计越来越关注注册培训机构是否建立自我审查系统。该系统的作用是让注册培训机构自查其运营方式是否符合要求以及学生的培训效果是否令人满意，以便不断改进自身问题。审计员也更加关注注册培训机构对自身责任的理解程度，在审计过程中，审计员会着重考虑三个问题：一是该机构是否符合相关标准要求？ 二是该机构是否有确保运营符合规范的体制系统？ 三是该机构是否在持续进行自我审查和改进？ 2020年，ASQA 改进了与注册培训机构互动的方法，比如在进行员工采访之前让培训机构提供更多的相关信息，以便在采访之前更好地了解该机构，减少员工的采访压力；单独记录容易改正的微小违规问题等。另外，审计员也会将机构的投诉和申诉记录作为评估的辅助材料。审计员会根据搜集到的资料出具一份运营审计报告，其中包括反映调查结果的证据以及对违规行为制定的监管对策。

审计完成之后，ASQA 会根据违规问题的风险水平采用不同级别的横向程度监管措施。ASQA 主要通过五个方面来判断使用何种级别的监管措施：注册培训机构违反立法和标准的严重程度；注册培训机构对违规行为的理解和承诺纠正的意愿；该注册培训机构是否存在违规前科，是否有改正错误的能力；出现违规现象的原因是人员疏忽还是故意为之；注册培训机构自身是否建立了自我审查系统。在多数情况下，如果注册培训机构出现的问题相对轻微、很容易改正，并且该机构没有违规前科、表现出积极的配合态度，那么ASQA 可以选择不使用执法权，而是向该机构指出问题所在，期望该机构自己解决违规问题。ASQA 会通过随后的监测活动跟踪其整改情况，确保问题能够得到有效解决。对于严重的违规问题，ASQA 会采取法庭诉讼措施。例如，2022年2月，联邦法院判决了ASQA 的诉讼请求，认定Rose Training Australia Pty Ltd 在2017年10月至2019年2月期间出现了八次违反《法案》的现象，包括为学员颁发虚假的职业资格证书和教授超出注册范围的培训课程，并命令该注册培训机构支付总共68 000 美元的罚款［14］。当然，为了保证这些监管决策的正确性，ASQA 会对所做出的监管决策进行内部审查，一般由决策当事人以外的人员组成小组，对监管决策进行审查，以确保审查过程的独立性和公正性。审查的内容包括制定决策的过程、与被监管者的沟通质量、决策下达的及时性以及任何会影响决策制定的方面。审查完毕后，ASQA 会决定该监管决策是否需要更改或撤销。总之，ASQA 将采用四种渐进的监管措施来规范注册培训机构的运营，并且这些监管措施可以单独或组合使用，如表1所示。

表1 四级监管措施

此外，ASQA 重视与注册培训机构的信息互动。在与注册培训机构互动的过程中，ASQA 注重通过提供信息指导以帮助注册培训机构更好地了解和履行其义务，例如告知其现存风险和相关立法中对注册培训机构的要求等，同时也给予其提出问题的机会。沟通和参与是ASQA 监管模式中的一个关键方法，这意味着ASQA 会经常与各方利益相关者进行沟通，以便更好地了解现存风险、提高防范意识，并为注册培训机构的不断改进提供帮助与支持。

（四）兼顾结果运用与结果反馈的风险监管评估

技能质量监督局会根据一些评估和审计的关键指标对注册培训机构进行年度评估，并向社会公布监测和执法行动过程中的相关职能信息以及评估结果。同时，技能质量监督局还会将监管决定、监管措施和注册培训机构的整改反应向行业、政府和民众公开，作为学员挑选注册培训机构的参考信息。

监管机构不仅将监管评估结果向社会公开，还致力于将其作为新一轮监管评估及决策的依据与方向。技能质量监督局往往使用以下措施来了解监管所带来的影响和有效性：监控监管数据并衡量结果的变化；在注册培训机构中进行调查，寻求它们对有关监管举措的反馈意见；对监管措施进行评价，以确定需要调整和完善的环境影响因素、证据支撑、内部流程、质量控制方法和其他程序；监控服务标准，检查监管机构可以从哪些方面提高服务质量和及时性；对监管体系的运行质量进行保证，确保监管行动与监管框架保持一致，并按照计划实施；利用监控和广泛的组织经验不断改进对风险的监管方法；监控监管行动的成本并优化成本效益，通过更有针对性和有效的监管方法减轻注册培训机构的监管负担同时促进更好的监管效果。

技能质量监督局采取协商互动机制实现监管评估结果的反馈。技能质量监督局认为利益相关者的有效参与是实现监管目标的基础。技能质量监督局坚持与利益相关者进行沟通和交流；同时，利益相关者协助技能质量监督局为注册培训机构提供明确的反馈和支持以促进其自身的整改。为此，技能质量监督局建立了一个专门供利益相关者和供应商互动的论坛——注册培训机构圆桌会议（以下简称“圆桌会议”）。圆桌会议采用的是一种顾问团的形式，旨在就注册培训机构和ASQA 共同关心的监管问题向ASQA 提供咨询服务和反馈信息。圆桌会议每年至少举行三次正式会议，并会根据需要在这些会议之间不定时穿插召开会议。此外，ASQA 还成立了一个利益相关者联络小组（Stakeholder Liaison Group，简称SLG），该联络小组会就ASQA 的监管和教育方法与注册培训机构进行接触和协商，并确定和回应注册培训机构共同面临的关键问题。技能质量监督局定期与尚未确定风险等级的注册培训机构进行互动，做到充分和及时监督，确保公众对职业教育行业的信心。

三、职业教育与培训机构（RTO）的风险防控与监管机制特点

（一）理念引领，鼓励自我监管

澳大利亚《风险监管框架》的核心理念是基于风险的方法将监管资源和精力主要集中在风险影响较大的问题上，采用分级的监管措施，同时减轻优质注册培训机构的监管负担。此外，技能质量监督局还很看重注册培训机构的自我审查能力，鼓励机构自身及时察觉各种风险带来的不良影响并及时改进，同时和机构保持良好与积极的合作关系。2020年发布的《2020年关于审查技能质量监督局的监管行为与流程的报告》中提出了相关建议：“随着时间的推移，要将ASQA 的监管方法从按照流程促使注册培训机构遵守相关规定转变为更广泛地关注注册培训机构的自我保证能力和培训成果的卓越性。这将促进和鼓励注册培训机构不断自我改进，而不会受到过多不必要的干预。”［15］这两点都从ASQA 的监管行为原则中得到了体现，如表2所示。

表2 ASQA 监管行为原则

（二）多元共治，注重职能定位

ASQA 显著的监管特点之一是多方利益相关者都可以参与监管，包括：注册培训机构、学生、其他监管机构、政府和行业技能委员会。注册培训机构可以对ASQA 的监管方式和流程提出相关意见，也可以将现有课程存在的问题反映给ASQA。学生如果对注册培训机构的服务不满意，可以将意见反馈给ASQA 作为监管改进的参考信息。由于澳大利亚的职业教育与高等教育使用同一套资格标准，所以这两类教育具有互通性，技能质量监督局会和高等教育质量和标准局（Tertiary Education Quality and Standards Agency，简称TEQSA）共同合作保证教育质量。另外ASQA 会与维多利亚州和西澳大利亚州的职业教育与培训监管机构就需要协调一致性的事项进行商讨。在整个管理体系中，联邦政府主要负责有关职业教育政策的制定、监督职业教育经费的使用、预测劳动力需求等宏观管理职能，而州和地区政府主要负责本地区的职业教育发展政策、战略规划的制定，教学工作的安排以及证书颁发等管理职能［16］。澳大利亚的每个行业分别成立了行业技能委员会（Industry Skills Councils，简称ISCs），其成员来自联邦及各州政府负责职业教育与培训的官员和行业、工会代表组成，技能委员会会根据本行业的特点和人才需求给出完善VET 管理、规划和课程服务的建议［17］。

多方利益相关者的参与不仅可以提供广泛的意见和信息，帮助ASQA 打开监督管理的思路，还可以预防VET 体系内腐败现象的产生，因为随着VET 数据的透明化，各方利益者都可以看到监管的执行情况和效果，这意味着他们不仅是监管的参与者，也是监管的监督者。

（三）实践驱动，追求精准适契

2021年4月，澳大利亚政府出台了最新版的《风险监管框架》。自2016年发布以来，该框架已经在实践中得到了不断的调适和完善。例如2020年4月，澳大利亚政府发布了《2020年关于审查技能质量监督局的监管行为与流程的报告》，该报告概述了24 项改革ASQA 运作方式的建议，以帮助其实现更好的监管治理效果。其中，第12 条建议提到要扩大ASQA 对注册培训机构进入市场后的监测，包括基于风险的常规监测，以增强公众对该行业监管的信心。第14 条建议提到要采取一系列可根据不同风险和监管目的选择的监测活动，以便更好地应对各种风险，例如审查注册培训机构的合规报告、不定期地与学生面谈和采访机构工作人员等，这些都在最新版的框架中得到了体现。