新冠疫情背景下国内外入境防控措施研究

狄美雯 王艳荣

（1.中国人民警察大学，河北 廊坊 065000；2.河北公安警察职业学院，河北 石家庄 050091）

新型冠状病毒疫情（后文简称新冠疫情）是自全球化发展以来第一次从中心向周边扩散的全球性疫情，世界卫生组织将其纳入“国际关注的突发公共卫生事件”之一，其他还包括H1N1 病毒疫情、埃博拉疫情、脊髓灰质炎病毒疫情、寨卡病毒疫情。而此次的新冠疫情则被认为是迄今世界范围内感染范围面积最广、传播扩散速度最快、防控工作难度最大的一次全球性突发公共卫生感染事件。由于其影响辐射范围广、感染人口众多，对我国乃至全球的经济发展、国际社会稳定造成了难以修复的改变，深刻影响着国际政治格局和经济秩序。

此次新冠疫情给我国出入境管理工作带来了严峻挑战，随着疫情的不断发展，我国目前“外防输入、内防反弹”的防控形势严峻，统筹疫情防控和兼顾经济社会发展压力空前。为防止疫情在全球扩散，减少疫情的整体冲击，各国将出入境管理工作纳为疫情防控环节的重点关注对象，通过采取有效的入境防控措施，把控源头，严防扩散，来应对疫情带来的防控危机。

一、新冠疫情对出入境口岸的冲击

口岸是疫情跨境传播的关键要塞，而我国出入境边防检查机关则是承担着我国对外开放口岸及边境地区的出入境人员、运输交通工具监督检查的主体机关，疫情时期，做好对出入境人员的疫情预防和监测工作，严防疫情扩散蔓延，将直接关系到国家安全、社会稳定、人民生命健康、对外开放政策以及国际关系的进程与发展。

现今，我国国内的新冠疫情工作发展形势依旧严峻，整体形势处于零星散发，并由于人员流动导致地区性、聚集性疫情。本土和境外疫情输入的病例仍都持续存在，且多是境外入境人员、物品导致疫情输入。出现入境人员隔离期核酸检测多次未测出，隔离期满后确诊感染的情况，同时还存在出入境人员的行李物品、交通工具等携带病毒的情况，导致病毒入境。并且存在通过进口的冷冻产品被境外捕捞、加工、制作的工人污染而导致输入，病毒在冷链运输中存活率高、难以被及时发现，导致进口后疫情进一步扩散。这些新的疫情输入方式给防控带来了新的挑战。因此，如何有效地正确防范境外疫情输入，已经成为当前我国国内疫情防控的重点工作。

二、国内外入境防控措施梳理

各国针对疫情影响范围的进一步扩大，主要通过在最大程度上减少非必要人员的跨境流动，严格控制签发各类出入境证件，逐步完善出入境人员疫情监测防控，从而有效遏制疫情蔓延。

（一）对风险地区人员入境管控

在各国应对疫情过程中，采取最广泛、最直接的方法主要是限制特定地区人员入境，加强重点地区人员入境管控等防控措施，从最源头上阻断疫情的入侵。此类限制风险地区人员入境措施的目的主要是通过限制疫情中高风险国家、地区人员携带新冠病毒，以出入境方式扩散至本国境内，从而从源头控制传播。例如，我国在疫情期间，对疫情严重的国家和地区采取过暂时停止其国公民持有效中国签证、居留许可的外国人入境政策。

同时，一些国家通过暂停办理特定国家签证、居留入境许可，暂停部分入境便利化政策，来阻止或者限制特定地区人员入境。通过停止向特定国家公民发放工作、旅游等电子签证，严禁其入境，暂时关闭对应签证申请中心、暂停实行相应国家的免签政策，从而进一步缩小入境人员范围，提升入境防控措施落实效果。我国曾暂停外国人持APEC 商务旅行卡入境，暂停24、72、144 小时过境免签政策等。

这类政策主要是基于国家主权对公民和入境人员权利的相对限制，属于各个国家立法中的保留部分，依据国家领土主权原则，主权国家均有权对外国公民出入境权及其在本国领土管辖范围内的流动进行限制和管控。从而各国在国家面临国际安全、政治、卫生等突发事件时，才能有效对其所属公民的出入境权利进行干预和限制。

（二）严密出入境口岸及边境管控

新冠疫情暴发以来，部分国家选择关闭部分毗邻疫情严重国家和地区的口岸，多发于各国陆路口岸，其主要是为了减少边境地区民众的流动，最大限度地减少邻国之间疫情的传播。我国沿边省份的边境地区，主要是通过发挥口岸的疫情防控点、联合查缉点、治安执勤点、抵边警务室的基础管辖和防控作用，来加强出入境人员及边民的出入境管理，在不影响跨境交通工具运输的前提下，进一步减少非必要人员流动，严防疫情期间出现非法入境与疫情防控交织的复杂问题。美国分别和加拿大、墨西哥两国达成了联合声明①，加强了墨、加两国与美国陆地相接口岸的边境管控，从而减少安全隐患，以防止疫情通过陆路传播。

（三）加强航班调度调整，分流国际航班入境点

随着疫情升级发展，境外疫情呈现出了急剧蔓延的态势，预防境外输入压力也在不断加大。各个国家地区根据自身防控情况和入境人员来源地，对航班数量、班次、路线等方面进行了调整。暂停特定地区往返本国的国际航班，仅允许其中低风险地区出发的航班入境。

我国采取了减少国际客运航班运行数量、指定的第一入境点、设置备用入境点等方式对全国范围内客流量较大的机场进行分流，对航班的频次数量、入境地进行减少限制和计划分流的目的是为了减少境外感染旅客入境、避免入境时出现的人员大量集中、办理入境手续停留时间较长导致的群体性感染风险较大等现实问题，从而从源头减少境外疫情对口输入的现实风险，同时便于后续开展集中隔离，节约人力物力，提高防控效率。

（四）加强入境前筛查审批和入境后医学观察

入境前，入境查验机关主要通过系统提前获知入境人员的各类动态入境资料信息，利用大数据进行排查，对于发现来自高风险国家和地区的人员或有高风险国家和地区旅居史的人员，及时向海关、检验检疫部门进行通知预警。例如，新加坡、希腊等国家都要求有特定国家旅居史人员须在入境前提交包括来源国、居住地、旅居史及停留时间等信息的入境申请、调查表等文件。

入境后，主要是通过出入境人员信息数据资源支撑平台，将有关出入境人员的信息及时地通报到各地医院、社区等联防单位，并采取严格的集中隔离及社区防控措施，定期进行核酸检测，推进新冠疫苗的接种工作。例如，美国“限入令”要求国际旅客抵达后，继续进行强化的入境检查，在当地卫生部门监督下进行隔离。日本、马来西亚、澳洲、希腊等国家和地区要求对入境人员采取14 天隔离措施。而现阶段，我国的政策更加细致精准，形成了多环节的入境隔离防控措施。我国主要是根据来源国疫情情况和不同地区入境地的疫情程度进行适时调整，大多数采取“14+7+7”、“14+7”、“14+14”等闭环隔离政策，即包括集中隔离、居家隔离、健康监测三种不同的隔离监测方式，同时在隔离时期对其进行多次鼻咽拭子、行李物品、呼吸环境的核酸检测，并根据实际情况判断其隔离日期，隔离结束后通知社区管理采监测、跟踪调查等措施。

由于疫情的持续性、顽固性，现阶段难以实现疫情的全面控制和精准消灭，因而在全球范围内疫情防控已经步入常态化阶段。为此，在全球疫情仍然呈现扩散蔓延的态势下，巩固抗疫成果，是我国疫情防控工作的重点环节。但由于疫情变异难控、扩散速度快、影响范围广等原因，导致防控措施落实过程中仍暴露出一些问题。因此，要坚持“外防输入、内防反弹”的方针，做好入境人员管控隔离和跟踪，切实将传染源及时切断，努力将抗疫中展现出来的制度优势转化为治理效能。

三、疫情期间入境防控措施实施效果的分析

（一）国家反应滞后、多头防控导致疫情防控存在误区和盲点

疫情初期，部分国家出现反应滞后、响应速度慢等情况，各国由于具体国情、社会制度不同，防疫措施的实施也面临国家体制机制和社会意识形态等方面的限制，意识形态不容许、社会环境不接受、文化思想难承受等原因，使得部分国家无法第一时间果断采取佩戴口罩、居家隔离等行之有效的防疫措施，且部分国家存在侥幸心理，导致现今其国内疫情难以控制。

我国也存在政策不同步、标准不一致导致的各地多头防控、缺乏统一部署的问题。同时仅凭借体温测量以及大数据行程码、健康码等主动出示方法对入境人员进行限制和筛查远远不够，易导致存在实际情况不符、限制范围过大、缺乏针对性、虚报瞒报行程等问题，致使入境人员管理衔接不畅，存在防控盲点和管控空白。

（二）边界管控以堵代疏影响出入境秩序安全稳定

各国在上述入境疫情防控措施中，大都采用了封闭边境、关闭口岸等限制人员入境和流动的措施。边界管控作为最无争议的国家主权的一部分，是各国最容易做出的且成本最小的有效保护国民的一项便利措施。通过限制边境管控、减少可通行出入境口岸数量来缓解民众焦虑，但这将会强化各国之间的边界意识，削弱各国间共抗疫情的合作，影响人员流动的规律与秩序。各国希望通过边境管控来改变和控制人员在各国间流动的趋势，但这并非以靠政策实施而单独实现。甚至过度的边境管控更会导致人员跨境流动的混乱与冲突。国家面临大量人员入境的压力时，会导致其他入境渠道秩序的混乱，关闭口岸只片面减少了口岸的入境压力，并没有使问题得到解决，而会导致入境人员转向其他薄弱的入境点，采取非法手段入境，激化出入境管理活动的无序性，使得疫情更加难以防控。

（三）入境人员存在防疫工作配合不畅现象

由于民众因个人防风险意识和能力的不同而导致对各类防疫措施的理解和遵从度不同。为有效防控疫情，多数国家都设置了人员入境后隔离或自我隔离的要求。但仍有部分入境人员对此项政策不理解，存在瞒报谎报、拒绝配合入境检查、拒绝集中隔离等情况。

（四）境外输入导致疫情存在反复暴发的潜在性

由于目前仍存在许多国家疫情未得到有效遏制，疫情防控仍然面临严重危机，在境外输入方面存在较多重大隐患。一是无症状感染者数量难以控制。无症状感染者初期由于症状不明显，导致其具有较大的潜在的传染风险，这些无症状感染者有可能造成疫情的再次扩散。二是新冠病毒的变异，导致“外防输入”压力陡增，包括“德尔塔”、“奥密克戎”等变异毒株。现阶段，“奥密克戎”已在全球多个国家出现，逐步取代“德尔塔”成为主要变异株，其传染性、抗药性有所增强，检测发现难度加大，导致防控面临新困境。三是“冷链”传播方式凸显。近期许多国家正处于感染人数日增较大的趋势，但国家间出入境货物物品流动仍然频繁，由于新冠病毒不惧低温，海鲜等进出口冷链产品成为病毒传播远距离的载体，从而导致从业人员面临感染的风险，加之若处于节假日等关键节点，在人员的大规模流动与该领域病毒检测控制较难的双重作用下，导致其易出现多条“传播链”，我国近期部分地区疫情的集中暴发原因就多归结于此。

四、基于疫情危机的我国边境口岸管控体系构建

（一）构建出入境应急管理机制，以疏代堵维护出入境人员流动有序性

此次疫情来势凶猛，影响范围广，跨地域性强，因此分立的各类应急组织和地方部门无法形成对事件的有效快速管理。参照我国应急管理“一案三制”系统体制，可以通过构建出入境应急管理机制，完善边检机关突发应急预案体系，实现应急体制、机制运行和法治三位一体，建立集中领导的指挥机构，发挥政府机构在应对突发应急事件防控时的重要统领作用。

在完善出入境应急管理机制中，应进一步加强监控预警、信息报告、应急决策和工作协调机制，以疏代堵，依托行政手段的强制性，促使出入境防控应急处置逐步迈上制度化、规范性的发展路径。设置应急级别，形成不同态势的应急响应，在人员正常流动机制下，相应人员都能按照既定的机制开展工作，减少出入境人员流动的无序现象，建立科学的指挥机制提升决策的预见性，保障在突发危机事件面前仍能做到人员有序流动。

（二）增强风险评估，提升风险预判，严防反复暴发

出入境边防检查机关通过国际航班载运人员信息预报制度掌握一手信息，发挥了重大的信息筛查和风险预警作用，便于从中发现和筛查出来自或途径涉疫国家或地区的人员，应及时向海关、卫健局和政府防疫部门通报相关情况，提前做好预案，妥善采取分类检查、分类隔离安置等应急处置措施。制定全球疫情风险评估标准，设计风险评估系统，采集全球各国疫情防控举措，开展全球疫情国家分类通报制度，对全球各国疫情防控情况进行评估。强化边境口岸行业数据的分析预判，密切跟踪掌握境外疫情发展趋势，充分运用口岸各类数据平台，如港口系统、IAPI系统，对出入境人员、交通运输工具开展涉疫排查，挖掘深层次、行动性信息，开展综合性的涉疫信息分析研判，将有价值的趋势性、预警性涉疫动态推送给相关的防控部门，为最终决策提供依据。我国现阶段采取的“动态清零”方针表明，在预防阶段我们难以全面做到“零感染”，但要在疫情未暴发时保持高度警惕、风险评估、精准预判，病例出现后做到及时发现、快速处置、精准管控、有效救治。

（三）坚持以人为本，管控和安抚刚柔并济

在出入境口岸的疫情防控工作中，需要依靠地方政府及时发布信息，提高民众意识，以及采取严格的监管措施来共同推动疫情防控工作的开展。应有效地避免因为错误的判断、信息公开的不及时以及防控措施的不彻底而导致的失误，从而进一步造成出入境人员对政府所采取的各种疫情防控措施的不信任。边检机关应快速、准确公布疫情防控相关信息，制止谣言和不实消息的散播，严厉打击阻碍疫情防控的违法犯罪活动。增强宣传力度，提高人员的防范意识，保证其快速准确了解防疫措施，并积极配合政府防疫，从而增强防疫工作效率，确保日常生产生活有序进行。

要按照法律规范的程序，依法办理出入境边防检查手续，确保条件适格、材料齐全、程序完备的出入境人员能够顺利通关，不搞国籍歧视，平等对待所有出入境人员，用专业高效的边检服务赢得国内外出入境人员的信赖。疫情期间，入境人员容易因为沟通受阻、信息获取滞后等情况而出现恐慌情绪，因而，对在我国的外籍人员的管理要切合实际，贴合其生活习惯与文化差异。广泛组织群众开展有关新冠疫情防控知识宣传活动，避免出现因认识不到位、难以适应环境等问题引起的各种负性不良情绪，并利用国家移民管理局、地方政府和防疫防控机构等平台为入境人员提供心理支持和帮助，从而转化认知、消除排斥心理。同时，在疫情防控隔离点、医院、社区等地为其开展帮助服务，做好突发事件的应对工作。但是，对于虚报、隐瞒行程等阻碍疫情防控的违法行为仍要坚决抵制，对于涉嫌严重危害国家社会安全的，依法采取限期离境和驱逐出境等强制措施。

（四）精准打击，做好常态化疫情入境防控工作

随着疫情形势的发展，出入境边防检查机关应建立起常态化的边检勤务协同治理模式，推动各地边检勤务的均衡发展。虽然我国疫情防控取得了初步成效，但全国各地仍会时常出现“多点开花”的集聚性疫情，由于人员的流动性以及追踪的滞后性，致使疫情从零星出现到全国散播，因此要时刻提防疫情发生的反复，边检机关要做好打疫情防控持久战的思想和工作准备。但疫情防控不仅需要力度和速度，更需要精度和准度。在当前我国从严从紧的“外防输入、内防反弹”总体防控策略指引下，实行闭环管理，精准管控、有效救治，不得擅自延长隔离时间、扩大管控范围、限制人员流动，严防“一刀切”，做到精准防控，快速反应，既要依法科学精准落实防控措施，又要合情合理积极保障人民权利，常态化持续抓好疫情防控工作。

注释：

①来源于《关于美加共同倡议的联合声明：临时限制出于非必要目的穿越美加陆地边境的旅行者》、《关于美墨联合倡议抗击COVID-19 大流行的联合声明》。