林业农业协同促进林下经济融合发展刍议

颜帮国 陈方永

（浙江省柑橘研究所 浙江台州318026）

林业源于农业。 随着经济社会的发展，林业作为一个特殊的产业承担着绿水青山造福社会的责任。尽管如此，农业与林业还是联系广泛，尤其是经济林草与动物的发展方面联系较多。 这种关联性，已经在国家产业政策调整中增加了深度与广度。 同时也给各级政府与相关部门， 尤其是农业与林业部门强化合作创造了机遇与条件。 自2020 年以来，国家对“农田非农化、 粮田非粮化” 现象采取刚性措施予以抑制，要坚决守住1.2 亿hm2的耕地红线。对此，实行地方党政主要领导同责制度。 在此情况下，国家要确保耕地面积的红线不改变，势必压缩其他产业的发展。对此，抑制幅度最大的是农业范畴的种养殖业，其中果树业、中药材、畜禽业等面临着数量与质量的双重挑战。 从现实情况看，确保粮田面积的潜力在于果蔬业、中药材、畜禽业等非粮食产业，对这些产业发展规模的压缩首当其冲。 但是，这个规模压缩的难度较大，因为涉及产业链从业人员的转移消化问题。 这些人员由于受技术、资金、年龄等各方因素的影响转行艰难。 况且大规模的削减行业产品，势必使进口需求扩大，由此诱发物价波动。 权衡之下，上述产业规模难以大幅度调减， 现实之举是寻求与林业最大范围的深度合作。 “法无禁止即可为”，对于林下经济有法可依，只要遵循法律，农业的非粮产业以林下经济搭桥主动融合林业，协同发展将迎来重大机遇。 对此，非粮产业在新形势下可以持续前行创造新的发展空间。 从林业自身分析，这是一举多赢的结果。 从直观上考虑，在保持生态可持续发展的前提下，努力吸纳非粮产业进山，对于提升林业地位、强化林农合作，实现乡村振兴有重要意义。

1 农业与林业协同发展的依据

1.1 产生的依据

“林下经济”（Non-timber Forest-based Economy）一词源于仲崇玺在2003 年《林业勘察设计》发表的《对发展林下经济开发北药种植的探讨》[1]，在国际上被广泛称为农林复合经营（Agroforestry）。“林下经济”是对《森林法》内涵的扩展。 《森林法》规定，林下经济在公益林中实施的前提是不影响其公益属性，可见，发展林下经济的范围大，从经济林扩大到公益林。 其萌芽于复合经营（经济）、多种经营，是包括林上产业、林中产业和林下产业在内的一种集种植业、养殖业、旅游业于一体的循环性农业发展模式[2-3]，具有综合经济系统、立体生态系统、复合应用系统的3 大特征[4]。 随着我国经济社会的不断深入发展，各个产业的发展对于土地资源的依赖性日益增加， 对于土地功能的属性要求日益迫切。 在当前耕地首先要严格保证粮食生产的要求下，非粮用地势必强制缩减，经济发展、社会稳定与用地需求平衡的矛盾加剧。 如何既确保粮食生产面积，又能促使果蔬、畜禽、中药材等产业持续发展，有效的办法是采用“1（林）+N”模式，复合经营用地，发展多种经营，努力压缩耕地非农化、非粮化面积，果蔬、畜禽、中药材等进山，林业与农业协同发展，努力提高复种指数，实现经济、民生、 生态的协调发展。 在博弈中找到各自的发展境地，实现经济效益与生态效益的统一[5]。

1.2 存在的意义

林下经济是一个“一地多业、一林多境、一园多效”的新兴产业，国家立法保护其发展。 它具有多重功能作用，从林业生态层面解析，可以丰富生物多样性，有利于保护森林资源。 从林下经济创造的产值分析， 农民在林下经济上复合经营的效益远远大于单一的种树养山。 由此，从政策性强制护林变成业主的主动护林，其管理成本、管理难度显著下降。 从生态的社会效益层面分析， 林下经济是以绿色经济助推生态文明建设进步，基本做法是提高林地利用率、增加单位面积的复合经营指数， 走促进生态发展受惠于人之路。 从发展前景分析，它的持续性强、投机性少。 国家通过林地确权激活经营机制，可以选择实行所有权、承包权、经营权“三权”分离，调动各方积极性，从而使农民专心护林，吸引产业要素主动投入融合，以此促进产业兴旺，致富渠道拓宽，绿水青山的后劲不断强健。

1.3 林业与社会发展的需要

1.3.1 林业稳定发展的需要 发展林下经济除了是国家刚需政策落实的需要，还满足了林业内部与社会的3 个需求。 “绿水青山就是金山银山”的支撑是“以副养主”。 即在林下开展多种经营，开发旅游三产，从而变资源为资产。 这样在不破坏林业生态的前提下，发展林下经济，实现各个产业协调发展，是当前稳林兴林的重大举措。 林业主体如果没有副业的发展，绿水青山将难以变成金山银山， 大量的公益林如果是纯粹的生态公益属性，国家的护林经费有限，难以支撑守护者的生活开销。

1.3.2 林分结构调整生态互补的需要 单一树种、自然条件下的生物生态循环， 对于确保林业生态多样性健康发展存在短缺。 因此，发展多树种、多生物，探索发展立体种养殖（植）业，对于丰富林分结构、循环补给植物营养， 促进林业生态健康发展都有积极意义。

1.3.3 实现乡村振兴的强大支撑 如果国家严格控制耕地非农化、非粮化，这是“堵”的政策，那么发展林下经济则是“疏”的策略。 “疏”的办法是让动植物改变生存环境，移地生存发展，而择山发展是长远之举。 其理由有三，一是满足宏观政策需求，国家促进乡村振兴需要产业支撑。 二是市场经济规律的博弈与组合。 用地需求的扩展与居民生产消费的用地扩张，促使二者在彼此的博弈中，以政策为中心定值、定向发展。 三是科技投资与工商资本为主导的交织创业。 通过几年的努力，把果园等非粮用地还田种粮食，而果疏业等在山上发展，彼此相得益彰。 如果只堵不疏，不发展林下经济、开发多种经营，只依靠国家下拨资金扶助， 对实现乡村振兴与社会稳定发展不利。

2 农林业协同发展的办法

农业需要与林业积极密切协同， 具体可从以下5 个方面予以考虑。

2.1 地方政府要有发展规划

对于发展林下经济，地方政府要统筹规划,要有宏观战略。 要从理念上明确它既是新生事物又是经济发展的生力军、社会发展的稳定器，为朝阳产业。传统的种养植（殖），农民倘若没有产业支撑，以地为本作为财源，实施产业转移促进农民致富，这是外因的功能强于内因，事实上内因没有动力，外因就难以推动，如此发展，粮田非粮化整治持效期短。 县乡镇对此要加强调研论证，并把它列入“十四五”发展规划， 地级市要有规划地开展前期的调研， 尽快规划到位。 各级做到统筹规划、 统筹发展。 总的原则是在保护生态协调发展的前提下， 追求生态经济效益最大化， 实现可持续发展。 不搞以牺牲环境为代价的大开发。

2.2 建立部门联席会议制度

林草业、自然资源、农业、科技管理、科研单位、环保等部门要明确分工、加强合作。 地方各级政府要在统一部署下建立部门联席会议制度， 定期或不定期地对规划与实施过程中出现的政策、 法律、 经济利益纠纷进行协调落实， 保证林下经济发展的有序进行。

2.3 科学规划用地范围

林下经济的发展用地要由县级主管部门规划管理，乡镇政府落实细化区块地段管理，村委会（林场）督促实施主体按规划落实。 规划批准要经过各级人代会表决，要以法律法规形式保障。 条件不具备的可先由本级政府批准实施。 按照《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020）》总体要求，各类林地将采取分级管理，局部调整。 实施中要本着“规模适度，水平较高，效益显著”的原则，构建适量、适度、科学发展林下经济的底线思维[6]。

2.4 加强科技支撑示范

对林下经济发展过程中出现的生态与经济发展的问题，除了宏观研究外，对具体的技术问题要由科研机构攻关解决。 当前林下经济发展过程中存在着不少矛盾。 主要表现形式：存在生态环境破坏的全境开垦、全林除草现象[7]；技术含量相对较低；农户接受专业系统培训的仅是个例；组织化程度普遍较低，各自为政进行小规模经营，缺乏抗风险能力强、能牵引农户发展壮大产业的实体。 对此，宏观上政府要安排产业科研计划，组织科研单位申报实施；微观上业主要与科研单位加强合作，采取针对性方法予以立题解决。 主管部门从强化产业规模、壮大产业实力着手，着力培育创新复合模式，发挥国有林场[8]、骨干实体的资源优势，因地制宜地追求立体发展空间，优化组合方式，提高经济效益,为科研成果产业化做出示范。

2.5 加强政策扶持

林下经济作为一个新生事物， 要在探索发展过程中给予政策扶持。 这个扶持的意义，并不仅仅是农民的个体利益拓展，而是生态与区域脱贫、产业转移的重大问题，事关全局性。 因此，各级政府要瞄准产业开发的前瞻性与环境生态双重友好的兼容性，树立标杆，以点带面发展，成为产业可持续发展的动力。

3 农林协同发展的瓶颈及其对策

农林业协同发展的关键问题需要分门别类研究解决。

3.1 三重资本综合投入的权衡

研究表明，自然资本、物质资本对林农参与林下经济经营行为有重要的影响[9]。 社会资本对林农参与林下经济经营行为有显著正向影响，而人力资本、金融资本对林农参与林下经济经营行为没有显著影响。 对此可以这样理解，自然资本包括林地等自然资源；社会资本为管制调控的政策性手段；物质资本为自身投资经营能力。 需重点关注林地流转与适度规模经营、林分结构优化与森林砍伐指标奖惩调剂等。鉴于山区条件的特殊性，没有适度规模的林下经营，其集约程度难以有效提高， 在林地的流转中可能要涉及森林砍伐的问题， 对此砍伐指标要进行统筹调整，本着“砍密留疏、砍劣留优、强度适中、照顾均匀”的基本原则开展[10]。 要关注一些农户（实体）在产前、产中、 产后等各经营环节均表现出一些生态不友好行为， 体现生态行为决策兼具经济理性与社会理性的特点，是导向性问题。 对于无规模发展林下经济的地方可以不下达砍伐指标。 同时可考虑林苗指标或奖补政策的互通调剂。 砍伐、间伐的目的是为了优化林分结构，而不是光山再造生境。

3.2 明确归口，统计林下经济的GDP

林下经济发展创造的GDP 怎样统计、 由谁归口统计， 当地政府要本着上下一致的原则确定归口统计单位。 具体操作应由林业和统计部门协商、协调相关部门决定林下经济产品的GDP，不能各自为政，搞多头统计。

3.3 学科交叉发展的技术支撑研究

科技是兴林的基石。 林下经济是学科交叉的产业经济。 因此，要从政策层面加强产业主管部门、科研部门、科技主管部门的统筹协调研究。 从微观层面加强研发机构组建与人员筛选、排序项目数量规模，定位研究方向，细化绩效考核。 没有强大的科研实力，相应的产出成果、产业的发展将不可持续。 Su 等[11]采用最小二乘法对24 家林业上市公司科技创新投入产出效率进行分析。 表明研发人员和研发资金的投入没有带来足够的科技创新产出。 R&D 人员的增加和R&D 投入不一定能促进科技创新产出的增加。 可见，应用性研究的绩效应体现在研发人员数量、研发支出、研发价值。 分析表明，有限的科技投入在科研回报上可能存在预判的主观性， 即对市场占有率定位的精准性可能存在滞后与偏差。 在此,各类性质的研发机构要明确职能与绩效， 要坚持公益性与赢利性相结合的原则， 对于公益服务提倡由政府机构买单， 公益二类机构、 民营机构对于个性服务如合作社、家庭农场的服务，则坚持谁受益、谁投资的原则，强化针对性、个性化、市场化服务的水准。 这样，无论从立项投资时间、进度，还是效率方面都优于公益性项目。 同时，要强化知识产权的刚性保护，各级政府、各部门要把国家知识产权保护工作落到实处， 从而保护科研人员、科研单位的合法权益，提高原创成果研发、技术集成创新的积极性。

3.4 创新多种经营模式

林下经济的产业表现有4 种基本模式：产品式、体验式（采摘观赏）、科普式、休闲式（康养）。 但各地各类性质所有制的实体与农户经营业态不同。 每种模式的业态与规模强度不同，市场定位也不同。 要打造林果、林油、林菌、林药、林茶、林游休闲等多元立体种植、多种要素融合（文化、科普、旅游、科研）一体的新模式，实现资源共享、优势互补、循环相生、协调发展的林下经济发展模式，在“绿水青山就是金山银山”的诞生地，浙江省安吉县天荒坪镇余村有着样版作为指引，该村从资源索取开矿的竭泽而渔，到生态修复的全程休闲科普、体验，每天游客络绎不绝，林下经济、多种经营、将资源入股使村民变股民，从而成为该村农民的主要收入来源。 基于此，林业主要依照法律与当地习俗定位发展目标，鼓励跨地域经营，只要合规合法均可招贤纳士。 对此，可借鉴浙江省发展“省外林果业”的做法，农民面对自身资源短缺，走出家乡发展自己，在国内外租地发展多种经营、提高单位面积的复种指数， 从而实现自身与当地经济社会发展的双赢。 这为林业与农业的融合发展，创造资源综合利用与效益最大化作出有效探索[12]。

3.5 精准融合保障扶持政策

国家对于林下经济新兴产业的扶持政策， 除了新出台的优惠政策外，要对纵横向科研经费、项目给予打包使用。 加强银行、保险等金融行业对于林下经济发展的支持[13-14]。 稳步推行农户信用评估和林权抵押相结合的免评估、可循环小额信贷，给予林下经济产品、产业链各环节的优惠支持。 扩大森林保险补贴范围，优惠费率，地方财政补贴保费。 探索建立森林抚育财政补贴政策， 继续完善森林生态效益补偿制度，提高中央财政补偿标准，将林下经济产品纳入补偿对象。

4 小结与建议

综上所述，林下经济是产业跨界、学科融合的新兴绿色产业。 其最显著的优势表现为 “产业可互补性、生态可持续性、应用可推广性、学科可交叉性”，前人已有研究[15]。 本文作者认为，林下经济的重要支撑在于科学技术， 需要科研层面的学科融合与跨界合作，否则局限性大、效益低，产业难以持续。 因此，“学科可交叉性”是技术保证，是林下经济的最显著优势之一。

林下经济是一林多业的跨行业、跨体系、跨学科新的经济行为。 林下经济的发展亮点和龙头将是“工程林业+企业化运作”， 目前重点仍是传统复合经营模式。 不过其表现形态将根据市场与自身的实力需求有所不同。 林下经济要持续高效发展，是一个系统复杂的工程，它需要政府宏观设计监督协调，相关产业主管部门明确职责、主动对接履责，避免执法服务权限的边界荒漠。 经营实体按照市场经济规律运作、遵守知识产权等法律法规， 减少对于政府及各部门的依赖。 经营实体是林下经济的主角，是产品变商品的全权责任者。 经营实体要利用政府政策扶持机遇发挥优势、利用机遇克服劣势、利用优势克服劣势、组合要素克服劣势和威胁[16]。政府及主管部门是搭台者、协调者，仅起辅助作用。 科研人员注重实际立题，把论文写在山上林下，努力依法搞好成果应用转化。金融保险等社会服务行业及时跟进林下经济发展，增强产业后劲，减少从业人员与实体的经营风险。