关于进一步加强“海绵城市”建设的难点与对策——以鹤壁市为例

赵 睿

（作者单位：中共鹤壁市委党校）

一、前言

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市发展作为经济社会发展的重要组成部分，也进入到高质量发展阶段。城市高质量发展是创新驱动、集约高效、平衡充分与绿色生态的发展。鹤壁市推广国家“海绵城市”试点市经验，统筹推进“海绵城市”建设，强化对城市雨水径流的排放控制与管理，修复城市水生态环境。开展淇河、卫河、汤河、共产主义渠等整治，加强饮用水水源地和地下水保护，高效利用南水北调中线工程水资源，建设水生态文明城市。鹤壁市“海绵城市”建设在党和政府的大力推动下，已经顺利通过终期考核并取得一系列的成果，但是在后试点时期鹤壁市进一步加强“海绵城市”建设也暴露出一些问题与隐忧。

2013 年，习近平总书记提出“建设自然积存、自然渗透、自然净化的‘海绵城市’”。2015 年4 月鹤壁市成为第一批16 个“海绵城市”建设试点城市之一。“海绵城市”是指通过控制雨水径流，恢复原始的水文生态特征，使其地标径流尽可能达到开发前的自然状态，从而实现恢复水生态、改善水环境、涵养水资源、提高水安全、复兴水文化的城市建设目标。“海绵城市”通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓解作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。“海绵城市”建设的核心就是合理构建“海绵城市”的排水防涝工程体系，主要目的是修复城市水生态、涵养水资源，增强城市防涝能力，扩大公共产品有效投资，提高新型城镇化质量，促进人与自然和谐发展。

“海绵城市”建设推动了鹤壁市绿色生态建设，起到了修复水生态、改善水环境、涵养水资源、增强城市防涝能力的效果，不仅减少了城市开发建设对水资源的破坏，同时提高了地下水位。2016 年7 月以来，鹤壁市经受住多场特大暴雨的考验，未发生内涝。试点期内申请1 项发明专利和12 项国家实用新型专利，形成雨污分流改造新模式、平原区内涝防治经验、跨地块雨水协调控制和立法保障促长效推进四大可复制可推广的经验做法，探索出独具鹤壁特色的“海绵城市”建设模式。

二、高水平引领“海绵城市”建设

鹤壁市自2015 年4 月获批全国“海绵城市”建设试点城市以来，建设之初就坚持高起点编制规划，针对鹤壁市具体情况，重点解决城市内涝、水体黑臭等突出问题，通过对绿地广场、城市道路、雨污分流、河道治理、城市防洪与水源涵养这五大类项目进行改造来实现我市的“海绵城市”建设。试点区29.8 平方公里区域的海绵功能正在逐步恢复，城市已基本实现“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的目标，初步形成示范效应。

（一）领导高度重视

鹤壁市申办“海绵城市”试点之初，市领导就亲自带队推进“海绵城市”申办工作。“海绵城市”申办成功之后，为有效推进“海绵城市”建设，于2015 年4 月成立鹤壁市推进“海绵城市”建设领导小组办公室（以下简称海绵办），从各局委抽调领导和工作人员组成办公室成员，积极全面服务鹤壁市海绵城市建设。2016 年3 月成立鹤壁“海绵城市”建设管理有限公司，形成了领导小组—海绵办—海绵公司的三级垂直管理、分工明确的组织架构。

（二）建立管理制度体系

在“海绵城市”制度保障建设中坚持立法先行，强化“海绵城市”规划建设管理，形成了涵盖规划、建设、绩效考核的一整套政策法规。2015 年9 月份印发《鹤壁市“海绵城市”建设试点实施计划》，全面指导鹤壁市“海绵城市”建设。2016 年12 月1 日实施《鹤壁市循环经济生态城市建设条例》，这是鹤壁市颁布的第一个地方性法规，其中“海绵城市”建设专章的内容涵盖“海绵城市”规划、建设、审批、运维等。市规划局出台了《鹤壁市“海绵城市”建设项目规划管理实施办法》《鹤壁市“海绵城市”建设项目规划管控实施保障制度》《鹤壁市“海绵城市”建设项目“一书两证”管理制度》等一系列管理制度和部门实施细则，明确全市范围内“海绵城市”建设项目的规划管控审核要求、手续办理流程和责任追究办法。市海绵办出台了《鹤壁市“海绵城市”建设工程管理规定》《鹤壁市“海绵城市”建设项目设计说明提纲暨设计指引》《加强鹤壁市“海绵城市”建设试点项目方案及施工图审查管理的通知》等一系列文件，明确了“海绵城市”建设项目规划、设计、施工、验收等各个环节要求和责任。市住房和城乡建设局负责制定了《简化“海绵城市”建设项目招投标手续的意见》《实行海绵城市建设项目竣工验收管理的规定》等管理办法，进一步明确了全市范围内新建、改建、扩建“海绵城市”项目招投标、施工图审查、施工许可、竣工验收等环节的具体要求。

（三）创新投融资模式

“海绵城市”PPP 模式是国家大力推行的融资模式，考虑到“海绵城市”建设的公益性特点，采取以政府投资为主、社会资金投入为辅的方式。建设中依靠政府对“海绵城市”建设项目的专项资金投入作为启动点，通过特许经营和购买服务等方式引入合理社会资金。制定《鹤壁市新城区“海绵城市”建设水系生态治理工程PPP 项目绩效考核办法》，明确PPP 项目考核主体、方法、程序。

（四）建成监管平台

为实现建设、运行、监测、考核一张图可视化展示，建立鹤壁市“海绵城市”监管信息化平台，以“海绵城市”综合数据库为基础，借助“互联网+”工具动态跟踪“海绵城市”建设效果，提供量化数据支撑，实现对“海绵城市”建设的多源、多格式、多类型数据的统一存储、统一管理，并实现与现有城市各类平台进行数据交换和共享，成为城市基础设施建设运维管理的综合性平台，功能包括在线监测、项目管理、绩效评估、信息播报、三维展示和公众参与等。

（五）城市人居环境改善

水环境治理方面，变“头痛医头”为“系统治水”，整治现状河道26 公里，修复和新建水体12 公里。根据最新水质监测数据，护城河黑臭水体已经消除，城市内河全部实现Ⅳ类及以上水质标准，呈现出“水清岸绿”的美好景象。淇河水质在全省60 条城市河流中连年排名第一，责任目标断面水质达标率100%。通过三年多的试点建设，共新建18 处海绵型公园绿地，总面积165 公顷，试点区绿化覆盖率提高5.54%；试点区内水面率由3.3%提高至4.02%，基本实现“步行5 分钟即赏水景”。

（六）良性水文循环初见成效

据统计，雨水资源化利用项目的总调蓄容积为7194立方米，年雨水直接利用量为22.5 万立方米，雨水替代自来水比例为1.23%，达到《实施方案》批复要求。通过雨水资源化利用、污水资源化利用等措施降低了地下水开采量，源头海绵建设、水系生态修复等措施增加了地下水回补量，地下水位下降趋势得到明显缓解，其中唐庄监测点最枯水位较2014 年上升约2.98 米，年平均水位上升约1.49 米，地下水位实现稳步回升，良性水文循环初见成效。

（七）市民获得感大幅提升

按照“源头减排、排水管渠、排涝除险”的理念打造排水防涝体系，全部完成易涝点改造，整体上实现30年一遇内涝防治标准。鹤壁市在2016 年7 月8 日到9 日遭遇252.72 毫米、2016 年7 月19 日到20 日遭遇311.3毫米（超过30 年一遇）两场极端降雨时，试点区周边地市安阳、新乡等均出现内涝灾害，试点区经受住了暴雨考验，未出现严重内涝现象，局部积水点基本在0.5 个小时内消退，“平安鹤壁”成为美谈。

老旧小区“海绵城市”改造过程中，结合民生需求，实施生态停车位改造、绿化提升等配套工程，显著提升了居住品质和环境。例如鹤壁市建行北院家属院，建于1995 年，是典型的老旧小区，“海绵城市”改造后，小区中间垃圾堆积成山的一大片空地变成了小花园，有健身器材、文化长廊等，小区居民非常满意，并主动申请组建了小区党支部，负责整个小区的环境以及海绵设施维护管理。

三、鹤壁市“海绵城市”建设存在的突出问题

（一）后续建设资金缺乏有力支撑

试点期间，鹤壁市争取到国家财政奖补资金12 亿元和省级奖补资金1.2 亿元，配套“海绵城市”建设专项资金8.79 亿元，累计吸引社会投资13.32 亿元。目前资金方面突出问题，一是鹤壁市已顺利通过终期考核，试点期结束后各级财政奖补资金逐渐减少，鹤壁市财政资金又比较紧张，后续“海绵城市”建设，不论是原有项目的维护，还是后续新建项目的施工都需要大量资金投入，财政资金有限成为“海绵城市”建设的突出问题。二是“海绵城市”建设不同于传统城市建设模式，更加强调生态性，短期内无法得到直接的经济效益，这使得后续资金来源的长期性和持续性无法得到保障。

（二）海绵产业经济效益不高

虽然“海绵城市”建设对建筑、园林绿化等产业有很强的带动作用，但鹤壁市专业从事“海绵城市”建设的高端龙头企业还比较缺乏，生产海绵产品的企业主要包括盛泰科技、舒布洛克等公司，实现了透水砖、植草砖、雨水口等“海绵城市”常用设施的本地化量产，但专利技术的量产规模不够，海绵产业总体经济效益不够理想，目前只有瑞腾建材利用废陶瓷年产200 万平方米透水砖项目列入节能减排示范备选项目。企业整体规模和技术水平有待提高。

（三）海绵专项立法进度有待加快

鹤壁市在试点过程中出台了一系列涉及市政基础设施建设管理、园林绿化与生态建设等方面的制度、机制和规范标准，但是还没有“海绵城市”专项法规，无法用法律手段约束全市各类施工项目落实“海绵城市”发展理念，应该进一步探索鹤壁市“海绵城市”建设专项立法，保障“海绵城市”建设在全市范围内持续快速高效推广。

（四）“海绵城市”建设理念有待普及

社会上对“海绵城市”建设支持程度还有待提高，一些群众对“海绵城市”理念理解不够，认为小区改造前后差别不大，没必要浪费财政资金。一些施工队伍对海绵改造技术了解不透彻，施工过程中由于技术不熟练导致工期延长，工程质量还有很大进步空间。

四、解决后试点时期“海绵城市”建设之困的途径

针对鹤壁市进一步加强“海绵城市”建设面临的问题，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治理思路，贯彻落实习近平总书记建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”要求，提出以下对策建议。

（一）建立健全投融资体制机制

充分利用政府和市场两种资源，为“海绵城市”建设提供持续有力的资金支持。一是合理调整政府资金，探索将政府收取的部分排污费用于雨水项目投资补贴，鼓励雨水项目的建设。例如德国各城市根据该国《水法》《生态法》《地方行政费用管理》等相关法律法规，制定各州自己的雨水排放费用征收标准，并结合各地具体情况，由地方行政主管部门核算并收取业主应缴纳的雨水排放费，将这些资金收入主要用于雨水项目的投资补贴，鼓励雨水利用项目的建设。二是充分发挥社会资本力量，探索设立海绵智慧城市建设基金。例如萍乡市，设立萍乡海绵智慧城市建设基金，建成“海绵城市”双创基地，给本地“海绵城市”领域初创企业和创新型企业提供租金减免、平台支持等扶持政策。鹤壁市可以借鉴萍乡市经验，探索建设“海绵城市”双创基地，设立鹤壁“海绵城市”建设基金，结合“海绵城市”领域现有初创企业发展情况，为企业提供租金减免，平台支持等扶持政策，推动企业做大做强。

（二）构建丰富的海绵产业体系

依据现有的海绵产业发展基础，构建丰富的海绵产业体系。一是编制《鹤壁市海绵产业发展规划》，打造海绵产业集群，制定扶持和鼓励海绵产业发展的配套政策，建设集规划、设计、研发、产品、投资、施工、监理、运维全产业链条于一体的大型海绵产业集团。二是打通知识产权创造、运用、保护、管理、服务全链条，认真贯彻中共中央政治局第二十五次集体学习的精神，鼓励企业围绕我们的一项发明专利和12 项新型实用专利实现量产，扩大产业规模，加快知识产权成果转化为直接经济效益。三是探索“海绵城市”建设生态经济化模式，例如发展“海绵城市”的旅游观光产业，吸引游客来我市旅游，参观各项海绵改造工程，了解各项专利应用，调研“海绵城市”常用设施生产企业，学习、宣传、推广鹤壁经验，将鹤壁经验普及推广到各地，在全国兴起以“海绵城市”助推高质量城市建设的浪潮。

（三）完善相关法律法规体系

目前虽然有一些制度，要使“海绵城市”建设行稳致远，还需要上升到法律层面来持续推进。有关部门应该加快对“海绵城市”规划、建设、维护、管理等法律法规的制定工作，参考《鹤壁市淇河保护条例》，明确政府及其主管部门的工作责任，厘清鹤壁市“海绵城市”综合规划与各专业规划间的关系。根据“海绵城市”建设工作的实际需要，对公民、法人及其他社会组织作出一系列鼓励性或者禁止性的规定，对于不遵守“海绵城市”建设相关要求，严重破坏鹤壁市“海绵城市”建设的行为规定相应的法律责任。

（四）加大“海绵城市”建设宣传力度

“海绵城市”建设应该多层次多形式进行宣传。一是邀请专家讲座、实地调研学习等方式对参与“海绵城市”建设的企业以及涉及“海绵城市”建设的部门，加大专业工程技术和创新成果应用的宣传与普及。二是以报纸、电视、广播、新媒体等方式对我市市民加大宣传力度，重点宣传“海绵城市”建设对城市生态环境、经济社会、民生生活等所带来的积极改变。