深化混合所有制改革 实现国有企业高质量发展

齐亚芬 孙德升

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是我国社会主义基本经济制度的重要实现形式。2015 年9 月国务院印发的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》要求，依法依规、有序推进国有企业开展混合所有制改革。党的十九大报告中明确提出，深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。在新经济时代的背景下，深化国有企业混合所有制改革，实现国有企业高质量发展具有重大的意义。

一、我国国有企业混合所有制改革的历程和现状

我国国有企业混合所有制改革经历了四个阶段，1980 年—1993 年是早期的萌芽阶段；1993 年—2013 年是实践探索阶段；2013 年—2018 年是初步发展阶段；2018年之后进入了深化改革阶段。通过不同阶段的发展过程，国有企业混合所有制改革取得了积极的进展；尤其是党的十八届三中全会后，国有企业混合所有制改革取得了显著的发展。2001 年中国加入世界贸易组织，当年中国企业仅有11 家进入世界500 强企业，此后逐年增加，到2019 年世界500 强企业中，上榜的中国企业（含港澳台）有129 家，中国企业规模和实力持续走强，这些上榜的中国企业的平均销售收入、平均利润、销售收益率、净资产收益率都比2018 年有所提升，扭转了近年来的经济下行趋势。这些国有企业大部分都进行了混合所有制改革。但是要成为世界一流企业还有一定的差距，国有企业混合所有制改革中存在着诸多问题：既得利益群体阻碍改革；不同所有制的企业有所顾虑，混合动力不足；混合所有制的体制机制不健全等。这些现实问题的存在，不仅制约了国有企业高质量发展，而且直接影响到培育具有全球竞争力的世界一流企业的目标。

二、国有企业混合所有制改革中存在的现实问题

（一）长期以来，由于我国经济发展的国情决定了地方政府与地方国有企业的特殊关联性，地方政府的部分政府职能与职责通过转嫁地方国有企业来履行完成，如果国有企业完成了混合所有制改革，地方政府就降低了对国有企业的行政控制力，为了自身的功能不被弱化，自然抵触国有企业混合所有制改革，为了配合国家战略，地方政府也出台了国有企业混合所有制改革相关政策，但并没有落地，没有真正的推进。

（二）大型国有企业多数都是垄断性的行业，通过垄断进行寻租，混合所有制改革意味着无法获得垄断租金，触碰一部分的既得利益。有的国有企业对混合所有制改革的预期效果有许多不确定性，如对战略投资者的积极作用难以评估、混改制后企业核心业务的发展能否实现协同效应。有的国有企业为了完成国资监管部门的任务，导致混合所有制改革项目质量不高，将资产负债率较高、资不抵债的企业作为混改企业上报国资监管部门，希望通过混合所有制改革为企业解决困难和处置劣质资产。

（三）国有企业的领导既有行政职务又是企业管理者的双重身份，对企业内部的经营管理、资源配置、利润分配具有绝对的控制权，由于没有强有力的约束机制，从而产生了权力寻租、职务消费等。企业的混合所有制改革后，通过新的公司治理机制，能够解决这些问题，从而导致国有企业的领导消极对待。

（四）国有企业和私有企业对混合所有制改革都存在着顾虑，混合的动力不足。国有企业由于长期的政企不分导致企业领导对体制变化产生顾虑：通过混改担心国有资产流失，承担政治风险；混改之后，担心个人的政治前途。私有企业参与混合所有制改革也存在着一定的顾虑：一方面，想通过混合所有制改革，参与到国有企业的优势领域，借助国有企业寻求长期的发展，获得更大的收益。另一方面，由于国有企业过于强大，担心混合所有制改革后会失去控制权以及被套牢的风险。

（五）地方政府出于政绩的考量，国有企业混合所有制改革中，存在着“拉郎配”的问题。国有企业想借助私有企业的制度优势，而私有企业的企业文化、管理效率等信息的不透明，很容易造成与低效率的私有企业混合；部分国有企业外表强大，实际历史包袱沉重、资源枯竭等真实信息被掩盖，私有企业同样面临着逆向选择的问题。混改双方的信息不透明，不对称，结果偏离了国有企业混合所有制改革的初衷，更影响了混合所有制企业高质量的发展。

（六）混合所有制公司的治理机制不够完善，混合所有制改革涉及到股权结构设置、员工持股计划、中小投资者保护、激励机制重建、产权交易、资产定价等体制机制的问题。在实际的操作中，企业普遍反映政策和配套措施相对滞后。国有企业与私有企业混合并不是简单的叠加，两种制度既有优势又有它的不足，

混合所有制改革已开展了三轮试点企业，没有形成规范的公司治理经验，轻视了混合所有制企业的治理结构、治理机制的构建，混改的形式大于内涵。

三、深化国有企业混合所有制改革的有效措施

（一）国有企业混合所有制改革的目的，是充分利用混合所有制的制度形式，发挥国有企业与私有企业各自的优势，实现融合发展，把企业做大做强，培育具有全球竞争力的世界一流企业。各地方政府要树立国有企业混合所有制改革的共同理念，尤其是国有企业的领导者，要解放思想，深刻理解改革的必要性和重要性，国有企业混合所有制改革是企业高质量发展的内在要求，是企业做大做强的必由之路，正确认识自身利益与国家利益，摒弃政企不分的官僚作风，发挥企业家精神，按照市场规律，积极推进国有企业混合所有制改革的进程。

（二）完善混合所有制企业的产权制度，健全的制度建设，能够降低混合所有制改革的交易成本，制度的完善能够提高混合所有制企业的发展效率。国有企业发展混合所有制要建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的产权制度。健全公有产权制度，完善国有资产的交易方式，严格规范国有资产的登记、转让、清算、退出等程序和交易行为，防范国有资产流失的风险；坚持公平的市场原则，完善私有产权制度，保护私有产权的合法权益，保障私有产权不可侵犯。有了完善的产权制度保障，深化国有企业混合所有制改革，共同促进混合所有制企业的高质量发展。

（三）国有企业混合所有制改革，要维护好不同资本的平等地位。一是完善产权保护制度，为不同资本营造公平的竞争环境，尊重市场规律和契约精神，消除歧视，降低交易成本，发挥资产产权价格资源配置的功能。二是建立平等机制，政府要强化同等政策体系，降低中小股东行使权力的成本，保护中小股东的合法权益。三是积极培育包容、合作、共赢的企业文化，尊重资本市场的逐利性，资本的合作是以资本增值为前提，确保各类资本获得合法合理的收益。遵序市场规律，谋求合作共赢。

（四）国有企业混合所有制改革要坚持市场化的选择，混合所有制改革是企业高质量发展的内在要求，也是企业做大做强的必由之路。但不是所有的国有企业都适和混合所有制改革。各级地方政府应减少行政干预，对于那些技术落后、产能低下、资不抵债的僵尸企业不能强制或变相混改，而是启动破产程序，进行企业清算，宣告破产。国有企业混合所有制改革坚持混合对象与混合形式的市场化的选择，鼓励通过兼并、重组、出资、新建、项目投资、资本混合等多种形式的混和所有制改革。

（五）完善混合所有制企业公司治理机制，激发企业的活力和竞争力，是国有企业混合所有制改革成功的关键。完善混合所有制公司治理，加强混合所有制企业内部的人事、财务、管理等相关制度的建设，构建股东大会、董事会、监事会与党委、职代会、工会相互制衡与监督的治理结构。建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策监督机制，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用。

（六）深化国有企业混合所有制改革，既要发挥市场在资源配置中的决定作用，也要发挥政府的监管作用。一是健全法律环境，确立混合所有制企业的法律地位，保护混合所有制各方的利益，完善对《公司法》、《物权法》、《企业国有资产法》等相关法律法规，促进政府监管混合所有制发展的相关立法，实现政府对混合所有制企业的全流程监管。二是建立分类监管体系，对于国有绝对控股的混合所有制企业，着重对国有资本进行监管，对重大投资、国有资产增值考核、代理人激励约束的监管和考核；对于国有相对控股的混合所有制企业，加强对暗箱操作、控制权侵占、投机等行为进行监管和惩罚。对于国有参股企业应加强对国有资产保值、增值、社会产品进行监管。