安徽省县级国土空间总体规划编制回顾与思考

张 伟 （安徽省城乡规划设计研究院有限公司，安徽 合肥 230001）

0 引言

2019年5月中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出建立“五级三类”的国土空间规划体系，通过横纵向规划体系的梯度建立，能够逐级传导国家意志、重大战略的实施落地，同时也能够强化不同类型规划间的相互协调，增强规划编制的科学性和可操作性。基于以上背景，安徽省各市县于2020年相继启动国土空间总体规划的编制工作，在两年多的推进时间里，进一步增强了地方对国土空间规划的重要性认识，同时也暴露出地方发展与保护过程中的多类问题与矛盾，后续规划编制工作依然任重道远，埋头拉车的同时，也需要抬起头总结回顾，厘清后续工作推进思路，为国土空间规划体系的成功建立构建高质量发展一张蓝图继续力量。

1 国土空间规划编制的重要性认识

1.1 实现高质量发展和高品质生活的重要手段

过去四十年来我国社会经济发展在取得高速增长的同时，在全面建成小康社会之后，社会发展模式已呈现由高速增长阶段向高质量发展迈进的趋势。对于国土空间保护与利用层面来说，原有的低成本劳动力、土地和环境架构起来的粗放低效式发展模式势必反复难以为继，未来国土空间资源管控将更为有利，土地集约节约利用效率将稳步提升，但受原有惯性思维影响，此转型的过程势必反复并充满着痛苦。为此，通过此轮国土空间规划的编制，突出强化国土空间开发保护中刚性管控作用，将其作为调整经济结构及产业发展，“倒逼”发展方式转变的一个重要手段。

1.2 促进治理体系和治理能力现代化的使命要求

国土空间是社会经济发展和要素联结的直接载体，通过规划“五级三类”体系的建构，在县级基层单元层构筑以总体规划——专项规划——详细规划的横向编制体系，切实保证国土空间开发保护各类活动的有序开展。另外，通过国家——省——市——县——乡镇纵向国土空间规划体系的建构，形成依托贯穿始终的规划传导链条，能够更好地实现国家发展目标及重大战略意图的贯彻落实，由此可见，建立国土空间规划体系并监督实施，是当前促进国家治理体系和治理能力现代化的必然使命要求。

2 当前安徽省县级国土空间总体规划编制情况回顾

按照总体工作部署和要求，安徽省县级国土空间规划于2020年启动编制，在规划编制主管部门及设计单位的通力合作下，完成前期调研座谈、问卷调查等基础性工作。针对省内各地县情，针对重点问题开展专题报告的编制研究工作。围绕国土空间规划编制指南中的具体编制任务要求，对发展现状、主体功能定位、发展策略路径、城区空间布局及三线统筹划定等方面开展规划编制。在两年多的工作推进过程中，县级国土空间规划向地方各级党委政府、部门进行多轮汇报交流，不断完善规划编制文本。目前，县级国土空间规划层面，多已基本形成阶段性规划成果，为后续工作开展奠定坚实基础。

2.1 摸清家底、厘清问题为后续工作奠定基础

在国土空间规划现阶段编制中，以三调成果为底图，开展基数转换工作，全面调查各类用地情况，摸清国土空间规划底数。坚持以问题为导向，通过开展现行各类空间性规划实施评估、适宜性评价和生态环境敏感性评价等一系列专题研究，发现过往规划执行过程中的各类问题与短板，结合当前社会发展形势及内外部发展条件，摸清规划期内国土空间保护与利用的各项发展诉求，为规划科学编制奠定坚实基础。

2.2 落实战略、拟定路径促进规划传导落实

在规划编制过程中，与地方县级十四五发展规划纲要紧密衔接，深化落实既定战略目标，重点从强化产业空间平台的搭建、全域空间要素的串联组织、生态绿色空间的保护哺育以及城乡一体统筹协调发展等四个层面制定具体实施路径，在国土空间规划中达成既定战略目标的继承和落实。尤其在城乡一体化发展层面，通过推动对外区域协调统筹和对内构建网络化布局两方面工作，力促在2035年实现县域交通网络化覆盖；同时结合综合交通布局，引导资源要素向中心城区和重点乡镇倾斜集聚，进一步实现主体功能传导，致力于实现精准表达、精准管控和精准治理。

2.3 “三线”统筹、试划初划促进空间格局优化

“三条控制线”即生态保护红线、永久基本农田以及城镇开发边界，“三线”划定是国土空间规划编制当前阶段的重点工作。目前，生态红线划定工作随着自然保护地的调整优化即将完成，永久基本农田在“总量不减少、质量不降低”的前提下开展全域动态平衡工作；城镇开发边界主要通过情景模拟和趋势外推两类方法，对2035年中心城区和乡镇集镇区的发展规模进行相互校核论证，在避让生态红线和基本农田的前提下对开发边界进行初步试划。

3 目前安徽省县级国土空间规划编制存在的主要问题与矛盾

3.1 高质量发展视角下的城市战略定位与当前空间利用现状不相匹配的矛盾

习总书记在考察安徽和在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调，安徽要加快融入长三角一体化发展，实现跨越式发展，关键靠创新。要进一步夯实创新的基础，加快科技成果转化，加快培育新兴产业，锲而不舍、久久为功……要紧扣一体化和高质量两个关键词，深入推进重点领域一体化建设，推进长三角一体化发展。高视角下的城市发展定位和目标为县级层面在未来一段时间的发展指明了方向，但与此同时，如何在国土空间规划中予以保障和落实是目前存在的一大问题和挑战。

目前，安徽省皖南、皖中、皖北地区，县级层面普遍存在经济总量偏小、工业化水平不高、传统产业升级转型困难，缺乏具有竞争力的市场主体等共性问题，反映到国土空间资源特征层面，普遍存在各类资源整合配置效率不高，交通、市政、公服等要素空间配置度不足等现实窘境，导致县域空间联系度不足等矛盾。综上，经济发展水平不高与国土空间资源利用性不强矛盾相互叠加，使得安徽省县域经济发展及国土空间开发保护中的不平衡、不协调、不持续的问题严峻。为此，如何在现有国土空间格局基础上统筹配置优化资源、制定行动实施路径，从而实现既定目标促进我县高质量发展高水平治理的一项重要挑战。

3.2 永久基本农田刚性保护任务与三调现实存量不足之间的矛盾

因国土空间调查口径及技术方法变更，使得在当前三调口径下，安徽省县级单元层面永久基本农田保护形势相当严峻。基于原二调口径下编制的县级单元土地利用规划中，原先下达的各地耕地保有量及永久基本农田布局图斑，使用三调叠加比对后，出现大量划定不实图斑，出现此类情况一方面受二调、三调调绘口径及技术方法等因素影响，另一方面，各地在发展保护过程中，多存在耕地抛荒、农房违法建设等问题，目前，部分市县出现耕保及永农任务与三调稳定耕地存量倒挂等现象，耕地保护形势极端严峻。同时，针对永久基本农田调整补划潜力计算中，各地多存在可作为宜耕后备的耕地资源理论总量偏小情况，补划潜力空间呈现“多、小、散”，且较多分布于现状中心城区及各乡镇集镇区周边，对后续城乡发展建设空间扩张受到较大制约。

3.3 用地需求紧张与资源利用粗放之间的矛盾

现阶段国土空间规划方案中，结合目前用地增长趋势及发展诉求，安徽省县级行政单元对城镇空间扩大发展的诉求依然旺盛，但从当前国土空间规划编制的相关政策导向上看，国家对新一轮城乡建设用地规模是以存量更新为主，增量扩张为辅的减量化原则，单纯依靠外延扩张支撑发展的通道已基本不再延续，在这种情况下，各地市县如沿用既有发展模式保持高速增长，则用地指标缺口很大，发展模式难以维系。但与此同时也看到，各地市县国土空间的集约节约利用水平仍需提高，尤其在村庄建设层面，乡村地区建房随意性较大，建新不拆旧现象较为普遍，村庄空间分布“零、小、散”情况突出，在三调数据中，各地市县人均宅基地占地面积普遍远超《安徽省村庄规划编制技术指南（试行）》中规定的“户均不超过220m2”的标准。综上，各地市县城镇在发展建设过程中，一方面需要积极向上级部门争取新增指标，另一方面应重点向自身存量空间寻找资源，通过对存量建设用地进行分析研究，盘活存量，实现建设用地指标资源的最优化配置。

4 结语与展望

目前，全省省——市——县各级国土空间规划仍处于编制过程中，相关技术标准和规则尚未出台，相关约束性指标仍未下达，距国土空间规划编制成果出台实施仍有时日。因此，针对规划编制过程存在的突出问题需要重点予以明晰解决，充分发挥国土空间规划在引领发展中的战略性、协调性和基础性作用。

4.1 坚持规划优先，做到长远发展定位和重点发展方向双保障

在全面融入长三角一体化发展战略指导下,安徽省各地市县要从全面融入区域发展格局做好规划编制，发展定位上，做好上位规划的承接和县域空间布局。从发展目标上，按照自然资源要素分布、功能空间发展特点,突出优化的城乡发展格局，保障长远发展定位、发展方向上能够持续保障落实，推动既定目标的达成。

4.2 坚持生态为先，做到本底要素管控和生态价值双收益

在国土空间规划编制过程中，应持续秉持“生态优先”历年，按照“山水林田湖草”一体化协调衔接的要求,在自然保护地划定以及生态保护红线优化过程中做出精细化调整方案，符合环境保护与发展实际相结合、相协调的刚性控制线，并以此构建精细科学高效的生态保护格局；另外，生态保护红线不能一画了之，要出台具体的管控保护措施，制定准入清单强化制度规则设计，推动生态保护区域产业转型与绿色发展相协调，有力凸显生态环境的价值实现与休闲产业的基础支撑。

4.3 坚持保护为本，做到守住粮食安全底线和适度开发建设双管控

一方面，在自然资源部关于永久基本农田划定“总量不减少、质量不降低”的总体原则下，结合新一轮保护任务增量，在全域稳定耕地范围内，补划永久基本农田方案，优先确保目标任务及耕地质量不降低。针对现状永久基本农田划定不实情况，开展核实整改工作，剔除划定不实图斑，新增补充稳定耕地，确保调整后的永久基本农田方案划实用实，制定严格的基本农田保护措施，防止耕地“非粮化”严格规范永久基本农田生产经营活动。

另一方面，针对城镇发展建设空间的正常合理的发展需求和诉求，在现版永久基本农田方案基础上，对因城镇建设、乡村振兴、国家省级重点项目等因素确需纳入城镇开发边界内的永久基本农田分布区域进行合理调出，并从周边集中连片稳定耕地中进行调入补划，确保永久基本农田保护任务高质量完成。

4.4 坚持节约为要，做到“增存挂钩”和“增减挂钩”双落实

从此轮国土空间规划编制政策趋势判断，各市县希冀通过大量获取城镇建设用地增量指标来实现地方高增长建设的发展模式将难以实现，规划编制将由“增量扩张”迈向“存量更新”时代。因此，地方政府及规划编制单位亦需转变既有思路，以“长牙齿”、“碰钉子”的精神，将废弃矿山、闲置土地等各类低效用地作为未来推动地方建设的重要指标来源，通过存量挖潜实现资源流动，通过资源盘活实现空间优化拓展实现有效的增量扩张，将城市建设重点逐步由增量转向存量，强化用地挖潜、城市更新，建设全域紧凑、有机的空间布局。同时，在城镇开发边界划定时，不应“贪大求洋”，本着集约、紧凑发展原则，通过趋势判断、环境承载力约束等多重手段实事求是地划定城市开发边界，明确各类建设用地开发规模总量与边界，约束城市用地无序蔓延式增长。