新十年：派驻监督全覆盖

文_焦俊成

派驻监督是在党中央集中统一领导下，强化自上而下组织监督的重要形式，在党和国家监督体系中具有十分重要的作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，通过全面实施纪检监察体制改革、监察体制改革、派驻机构改革三项改革，尤其是纪检监察派驻机构改革，使派驻机构建设驶上了快车道。基于十八大以来派驻监督取得的一系列重大成效，系统全面总结十年来派驻机构改革历程，对新时代推进全面从严治党向纵深发展，进一步完善派驻监督体制机制，完善中国特色社会主义监督制度体系，都具有非常重要的现实意义和理论参考价值。

体制机制事关整个纪检监察派驻机构建设的有效运行。本轮派驻机构改革之所以取得重大成效，关键就在于从体制机制建设着手，实现对派驻机构领导体制的科学重构。

实现了对派驻机构的统一管理

党的十八大召开之前，派驻机构执行的是“双重”领导体制，派驻机构、驻在部门和派出机关关系不清、定位不准、领导体制不顺等问题，成为阻碍派驻机构有效履行监督职责的主要因素。十八大之后，派驻机构改革的深入实施，使派驻机构领导体制有了明显改进。

2013 年11 月，党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求中央纪委对派驻纪检机构实行统一名称、统一管理，派驻机构由中央纪委直接领导；2014 年12 月，中共中央办公厅印发《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，对派驻机构领导体制、职能运行、干部队伍建设进行了详细规定，制定了统一管理的基本制度框架，为新时代深化派驻机构改革指明了方向；2016 年修订的《中国共产党党内监督条例》明确规定：派驻机构要加强对被监督单位领导班子及其成员、其他领导干部的监督；派出机关应当加强对派驻纪检组工作的领导；2018 年10 月中共中央办公厅印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，对派驻机构领导体制进一步明确：中央纪委国家监委派驻机构是中央纪委国家监委的重要组成部分。建立中央纪委常委会统一领导、中央纪委国家监委统一管理，中央纪委副书记（常委）、国家监委副主任（委员）分管，相关职能部门分工负责、协调配合的派驻工作领导体制，加强对派驻机构的指导、管理、服务和保障。

党中央通过不断创新派驻机构管理体制，使统一管理真正做到横向到边、纵向到底，派驻监督“派”的权威和“驻”的优势得以显现并不断巩固和加强。

实现了派驻监督全覆盖

党的十八大召开之前，派驻机构设置范围有限，在140 多家中央一级党和国家机关中，仅有52家设置了派驻机构，覆盖面不到一半。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对推进派驻机构全覆盖作出部署，中央纪委通过创新体制、内涵发展，采取统一规划、分步实施、盘活存量、整合资源等方式，实现中央一级党和国家机关派驻机构“全覆盖”。2015 年1 月28 日，中央纪委向中央办公厅等7 家中央和国家机关派驻纪检组，负责50 多家中央和国家机关的派驻监督；2015 年11月，中央办公厅印发《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》，明确中央纪委设置47 家派驻机构，实现对132 家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖。

在中央层面派驻机构改革示范引领下，地方派驻机构改革分类推进逐次展开，省市县三级党和国家机关纪检监察派驻机构组织架构和制度机制逐渐完善，派驻监督体系日益完善。

党政机关派驻机构改革深入推进的同时，企业、高校、金融机构派驻改革也在有序推进。通过探索以上级纪委监委派驻形式强化对国有企事业单位监督的有效机制，制定《关于深化中管高校纪检监察体制改革的意见》，向15 家中管金融企业和3 家单位派驻纪检监察组；31 所中管高校纪委书记担任国家监委派驻监察专员，设立监察专员办公室，与学校纪委合署办公；开展垂直管理单位和部分以上级管理为主单位纪检监察体制改革；开展省级纪委监委向省管高校和国有企业派驻纪检监察组试点。

党中央通过不断细化派驻监督全覆盖具体环节，强化全方位派驻，使监督执纪无死角、无禁区、无空白，真正实现了派驻监督全覆盖。

实现了派驻监督模式的重构

党的十八大召开之前，派驻机构设置形式既不统一也不规范，有的是纪检、监察双派驻，有的是单独派驻纪检组或监察机构，且基本上都是单独派驻模式。2014 年12月，《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》明确要求，中央纪委派驻机构采取单独派驻和归口派驻两种形式，对系统规模大、直属单位多、监督对象多的部门，单独设置派驻机构；对业务相近、相关或者系统规模小、监督对象少的部门，归口设置派驻机构。这是中央首次提出要在派驻监督领域实行归口派驻，归口派驻后来又称综合派驻。

派驻机构改革在派驻模式方面的探索创新，为派驻监督“全覆盖”提供了现实路径。2015年11月，《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》明确中央纪委设置47 家派驻机构，其中综合派驻（归口派驻）27 家，约占派驻机构总数的60%。综合派驻模式已成为从中央到地方派驻机构普遍采取的设置模式。

在此基础上，各地立足有利于派驻机构监督职能发挥、有利于用好用活派驻机构现有资源、有利于调动派驻干部工作积极性等原则，使派驻模式由注重派驻形式向注重监督质量的思维转变，大大深化和拓展了派驻机构改革的深度和广度。如新疆维吾尔自治区塔城市纪委监委以如何更好体现监督和办案为目的，在综合派驻基础上，探索出更为灵活的“轮驻+协作”模式；四川省甘孜州纪委监委在派驻体制机制不变情况下，探索形成了“集中” “半集中”派驻模式，发现问题线索、移交案件件数等监督指标，都较上年同期大幅增长。

明确了派驻机构的职责定位

派驻机构职责定位，是保证派驻机构和派驻干部能够有效履职的根本。

党的十八大召开之前，派驻机构受制于“条块分割” “双重领导”体制结构，除履行监督职责外，还要“协助驻在单位抓好党风廉政建设”，派驻机构办案力量不足、监督执纪不到位等问题，成为那个时期派驻监督工作的重要特征。2014 年12 月，《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》对派驻机构职能进行重新定位：派驻机构主业是党风廉政建设和反腐败斗争，首要职责是监督执纪问责；监督执纪问责的重点对象是驻在部门领导班子及中管干部和司局级干部；组长专门履行监督职责，不分管驻在部门其他业务工作。此后，围绕派驻监督出台的一系列党内法规文件，均着眼于明确派驻机构监督职责，中央纪委国家监委也多次就派驻机构对驻在单位党组织是否有协助职责作出针对性解答。

党章宪法的修订以及监察法的出台，为进一步明确派驻机构职责定位提供了根本制度遵循，《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《纪检监察机关派驻机构工作规则》对派驻机构职责定位亦做出进一步细化和明确，使派驻机构职能职责更加明晰。

促进了派驻监督与其他监督统筹衔接

随着纪检监察体制改革的深入推进，派驻机构面对的监督对象剧增，都不同程度地遇到“办案难”、和其他监督贯通衔接不畅等问题。十九届中央纪委五次全会明确提出，纪检监察机关要健全“室组”联动监督、“室组地”联合办案制度机制，推动内设纪检机构、监督机构等形成监督合力。

中央纪委国家监委制发《关于进一步加强纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接的意见》，指导派驻机构与其他监督主体切实做好统筹衔接、贯通融合工作。各级纪检监察派驻机构与监督检查室和巡视巡察机构、下级纪委监委联合开展了多种形式的“室组”联动监督、“室组地”联合办案实践探索工作，成为促进派驻机构监督质量和办案能力大幅提升的重要举措。如山西省阳泉市纪委监委探索出“联组”监督工作模式，2021 年市县两级派驻机构处置问题线索增长28.3%，立案增长55.7%。