从条块关系分析油地之间的相处

□文/张文静 王天龙

（山东农业大学公共管理学院 山东·泰安）

［提要］胜利油田的发现对东营市经济发展起到巨大的推动作用，对于依托油田而起的城市来说，油地合作成为区域内经济发展的重要支撑。从石油城市的整个发展过程来看，充分利用当地优势资源，处理好油田与地方之间的关系是十分重要的。从条块关系来看，东营市在设市之初就与油田党委等处于平等合作的关系上，属于一般性的地方政府，这也说明油地关系和谐发展的重要性。然而，随着时代的发展，油地矛盾不断突出，油田逐渐失去原有的优势。

条块结合是我国治理方式的一个重要特征，并且这种条块关系处于经常性的调整过程中。从我国石油工业的发展过程中很容易看出，这也代表了油田与地方之间的磨合与进步。在过去相当长的一段时期内，地上服从地下，牛给油让路，连接工人和农民、城市和农村、强大的生产和舒适的生活的建设制度是在油田建设的早期阶段或过去长期形成和遵守的一些重要法律，是协调油田企业发展与地方区域建设的原则规范。这也说明了在我国油地关系的处理同时也离不开条块结合。曹正汉（2019）也曾提到过，由于在石油开采与地方事务之间存在着种种冲突，这些冲突塑造了油田地区的条块关系，也推动了条块关系的演变，因此油田地区的条块关系具有典型性。从条块关系出发，结合胜利油田在垦利县域内的实际情况，本文将会梳理出油地合作的大致情况，发现其中的一些矛盾，分析油地合作的形势变化，并且从当前出发，提出深化油地合作的一些新思路，实现油地的合作共赢、科学发展，开拓出新的发展局面。

一、相关理论知识

条块关系在我国行政组织体系中属于一种基本的结构性关系，它是指垂直管理部门与地方政府之间的关系，实质上是中央与地方当局之间的分权。其中，“条”是指从中央政府到地方各级政府中业务性质相同的部门，他们是一种从上至下的管理关系；“块”则属于对地域的管辖，包括各个层级政府中所有的职能部门。“条块”关系是我国多数的基层机构所面临的、上级部门垂直领导与本级政府领导并行的现象，也是我国在政府部门改革过程中所遇到的问题之一。林尚立（1998）提到过，条块关系是我国政府间关系模式的基础，根据我国政府体系设置，地方行政机构往往拥有两个管理者：当地政府和上级业务机关。如上文提到的，正因为油地之间存在着诸多的矛盾，所以油田地区的条块关系具有代表性，既需要当地政府的配合，也需要上级业务机关的合理规划。

着眼于油田地区，“条”就是指从中央到地方在各个层级上所设置的油田管理机构。这些管理机构归石油工业部直接领导；“块”就是指中央政府在油田地区所设立的地方管理机构。其中，东营市是依托胜利油田所建立的一个城市，得益于富裕的石油资源快速发展。它在成立之初是一个一般性的地方政府，由省直接领导，并从油田管理局中分离出来。它不同于矿区政府，后者主要由石油部门的领导创建，并由他们的省领导人补充。

二、垦利区胜坨镇油地关系个案研究

（一）背景介绍。1961年4月，华北石油勘探处在原广饶县辛店公社东营村附近打成境内第一口勘探井——华八井，获日产8.1吨工业油流，从此拉开华北石油会战的序幕。随着石油勘探开发会战的深入发展，东营村一带逐步形成了由油田会战指挥部和一些二级单位机关及后勤单位组成的矿区城镇，人称“基地”。为适应胜利油田发展和开发建设黄河三角洲的需要，1982年8月山东省政府向国务院请示成立省辖地级市——东营市，同年11月10日国务院以国函字249号文件批复了省政府请示，同意设立东营市，由省直接领导。1983年8月30日，国务院以国函字175号文件批复了山东省政府请示，把广饶县划归东营市。东营市的辖区覆盖了胜利油田的主要产油区，包括垦利、利津、广饶三县以及沾化、博兴两县的部分地区，总面积7，923平方公里，总人口136.7万人，其中，胜利油田职工和家属约16.8万人。其中，胜坨境内油田开发建设五十多年间，累计探明含油面积81平方公里，探明地质储量48，407万吨，累计生产原油15，309.2万吨，约占胜利油田累计生产原油数量的19.9%。1983年10月15日东营市正式挂牌成立。东营市政府在设立之初就是与胜利油田相分离的地方政府。东营市委、市政府与胜利油田党委、会战指挥部的关系不是上下级的关系，而是平等合作的关系。

（二）油区机构设置。油田地区的条块关系就是所谓的油地关系。油地关系是指油田管理部门和地方政府之间的体制结构和行政管理的衔接程度，以及它们之间的协调、合作和争端解决。笔者主要走访和查阅了胜坨镇境内的一些相关情况，说明一下在胜坨境内的油区机构。胜坨镇地处油区中心，是东营地区乃至整个胜利油田开展工农工作和油区管理工作最早的乡镇。油田开发初期的1966年，华北油田勘探会战总指挥部为加强工农工作，成立亦工亦农工作部。1982年，境内胜利、宁海、胜坨公社相继设立工农工作办公室，后改为油区工作办公室。工作任务是宣传、支持和保卫油田开发建设；积极主动帮助油田解决实际困难和问题；紧密协作，加强工农联盟，搞好工农关系；整顿油区的油、气、水、电和油田物资器材，为油田各项工作的顺利进行做好保障，为油田开发建设服务。2001年2月乡镇合并，胜利乡、宁海乡油区办并入胜坨镇。2002年10月更名为胜坨镇土地油区工作站。2006～2014年成为胜坨镇油区工作办公室。

1、油地共建。胜利油田与政府的关系属于“油地分开”，即油田管理层和地方当局是两个平行的独立的管理机构，他们会分头行动，各司其职。同时，有必要就石油开发和地区事务进行合作和谈判。因此，在发展过程中，两者也在共同发挥作用。接下来，从油田对地方的支援与地方对油田的帮助中双方的协调与沟通进行分析。

（1）油田支援地方。胜利油田在垦利区境内的建设始终坚持的是“工农两利，油田与地方共同发展”方针，立足带动当地经济发展。自油田发现建市以来，油田各种机构设置也促进地方的快速发展。1965年12月，华北石油勘探会战指挥部决定在油区抓“大庆加大寨”试点工作，设想把石油勘探开发建设成像大庆一样，油区农业生产建设成像大寨一样，即把胜利油区的工农业生产建设成全国的两个先进。当年会战指挥部组织8，000名干部到位于油区中心的垦利县小宁海村实行“三同四带”，即与农民同吃、同住、同劳动，带领农民学政治、学文化、学技术、学科学种田。这种方式虽然在文革时期遭到批判而搁置，但在1972年开始恢复，促进了当地农业的快速发展，为农民带来收入。

在油地关系的处理过程中，油田地区也会为地方提供相应的助农资金。胜利油田每年从十分紧张的勘探开发资金中挤出资金作为支农资金，帮助油区乡镇、村解决农业生产中的实际困难，有力地支援了地方经济的发展。1982～1992年，通过油区工作办公室协调，先后支援垦利县支农资金达1，00多万元。除此之外，油田通过油区办公室的协调也为垦利区的经济及发展提供过机械、油料、管材等众多资源。1999年，为解决垦利县水厂资金短缺问题，胜利采油厂无偿为其架设6千伏高压线路1.6公里，支援水泥、钢材、电线等物资折款数10万元。

无论是油区工作办公室，还是胜利采油厂，这些都是为了处理好油地关系所下设的一些机构。通过上述实例我们可以看出，这些油田机构在关系处理的过程中起到了承上启下的作用，他们接受上级的指示，与地方乡镇和村政府进行积极的沟通与对接，从实际情况出发为当地政府的发展带来一些帮助与契机，促进当地经济的快速发展，各项资金的提供与项目的共建，成为垦利县新的经济增长点和地方财政的重要来源。油田对地方的各项帮助，满足了当地人民的生产生活需求，促进当地的快速发展，人们从中有利可得，可以与油田和谐共处。这些“条”的设置在关系的共建上是必不可少的。

（2）地方支援油田。地方对油田的“帮助”方式众多，我们主要从以下几个方面进行分析：第一，油田占地。在油田开发与建设的过程中，占用大量土地尤其是庄稼地是在所难免的。在这其中，就离不开油田与地方政府的沟通。油田机构会与地方政府商量相关的赔偿方案，然后由当地政府与民众进行交流。五十多年间，胜坨镇全镇为油田奉献土地40，000多亩，先后有十几个村成为“无地村”。境内人民特别是油区人民为油田的开发建设做出了巨大贡献。第二，为油田的发展提供社会保障。在石油勘探的初期，民众的生活是极其困难的，但是当地的政府还是积极带领群众到工地进行服务。1964年，政府组织粮油、百货、食品、水产、书店、银行、邮电、公安等部门服务到工地。在20世纪80年代以后，随着市场经济的崛起与发展，面向油田的社会性服务机构在各级政府的带领下也逐步走向了规范化、市场化。第三，对关系的协调。从对油田的开发开始，对土地的占用越来越多，辖区内无地村的数量也随之增加，工农差别越来越明显。在1978年以前，也就是实施计划经济时，工农关系靠地方政府与油田领导协调解决，矛盾也并不是很突出。20世纪80年代初，地处油田腹地的地方政府，执行“地上服从地下”的油田开发方针，把支援油田开发建设作为搞好工农关系的重要工作来做。

无论是在油田勘探初期的占地问题，还是发展期间对关系的调整，这都离不开辖区政府的努力。地方政府本着“地下服从地上”“紧地方不紧油田”的原则，带领当地的群众积极地为油田的开发提供保障，为油田的优先发展“让路”，提高了油田的发展效率。所以，在处理油地关系的过程中，“块”的作用是不容忽视的。

从油地共建可以看出，要想双方共同发展，离不开油田管理局与地方行政机构的共同努力。在这期间，双方的机构设置、运行规则等都是本着相同目标。油田管理局及其下设的一些机构，积极与地方政府进行沟通，为当地发展提供资金、原材料等，推动地方经济的快速发展。地方行政机构本着部分原则，优先油田发展，带领当地人民群众为油田的开发贡献力量。通过双方的共同努力，油地关系也保持着良好的发展状态。

2、油地矛盾。随着不断发展，油田与地方之间的关系也并不是那么牢固，在共建的过程中，两者之间的矛盾也在不断地显现，这些矛盾的出现是否与油田共建中的“条块”有关？

在石油开发过程中大量土地尤其是庄稼地被占用，发展初期，为了当地的快速发展，政府会起到积极的带头作用，相关的补偿标准由油区管理局与当地政府进行协调，在一开始，即便是有偿使用，每亩耕种土地的赔偿费只不过28～33元，未种的土地和碾压损坏的土地无赔偿。损坏小麦，苗期每亩赔偿3～5元种子钱，小麦成熟季节，每亩能赔偿15元。但是，随着国家经济的快速崛起以及对土地有偿制度的改革，油田与地方在国有土地的问题上分歧越来越大。油田想要继续以尽量低的价格来进行一定的赔偿，但政府的想法却与之相反，想要通过相关的占地赔偿来获得尽可能多的财政来源。同时，相关辖区内人们的生活水平也在不断地提升，被占地村民的要求也在不断提高，因此人们也会不满足于一定标准的补偿，出现矛盾现象，在这一过程中，地方政府就只能向油田管理单位施压。油田方面由于所面对主体的增加以及经济负担的加重，伴随而生的集体性事件严重影响了他们的生产、科研及生活秩序。

为了保护好这些珍贵资源，油区的综合治理也在步入正轨。20世纪70年代中期，地方能源办公室与胜利油田指挥部联合设站进行检查，对于私拉外运原油和物资车辆进行严格控制。1996年初，胜坨镇修订《油区办综治办工作职责》《综治办工作人员职责》《稽查队职责》等7项制度，实施了镇、村与辖区内油田二、三级单位“结对子”的联防联治，并签订了“共建责任书”。1997年初，胜坨镇制定《油区办公室1997年油区综治工作规定》《清理取缔非法“三小一点”活动方案》，胜坨镇与油田公安机关协同作战。2005～2008年，坚持“油区治安重中之重”的方针，“打防结合、预防为主”的工作思路，以创建“平安油区”为目的，油地联合集中整治，严厉打击涉油违法犯罪。在油田与地方政府的合作下，油区也得到了良好的治理。

三、结论与讨论

油地关系的处理在很大程度上决定了油田与地方的发展。本文从条块关系出发来分析油田与地方之间如何合作与协调。从上述案例中我们可以看出，在油地分开的一般性政府中，油田与地方分别具有独立的领导权。从石油勘探初期到后续发展，油田管理局及其下设单位都在积极主动地与政府进行联络，为当地政府提供帮助，促进地方经济的崛起与发展。与此同时，地方政府也会积极的响应中央的号召，带领当地民众与油田地区展开积极的合作。但是，随着时代不断地发展以及改革的出现，油地之间的矛盾不断显现甚至变得复杂。除了上述在土地、盗窃等方面的直观矛盾外，在新形势下，在处理油地关系上还存在着故步自封、机械呆板的现象，油田和地方改变不了从前的发展思维。同时，油地合作运行中仍然存在不扎实的现象。油地双方的合作属于最高层容易达成一定共识，而中层难以实施，基层更是大量交织的一种模式。因此，油田地区的发展速度放缓，通过观察，大约在2015年前后，也很少再会从辖区群众口中听到有关于油田的信息。

但是，对于一座资源型的城市来说，油地关系的处理依然是重中之重，只有油田与地方之间坚持可持续健康发展，才能帮助人们实现对美好生活的愿景。纵观油地的发展历程，只有站在大局考虑问题、互通互信、主动作为，才能够更快更好地发展，才能使双方受益。因此，在面对新形势的过程中，油地双方合作的态度要更加积极，充分发挥“条与块”的作用，坚守自身的责任。首先，就是油田日常工作的执行，包括各种油地日常合作项目的实施。要争取地方政府整合力量，做到规范管控、统筹上下，促进双方的统一协调，切实保证油田正常生产运行。其次，涉及到需要油田与地方进行统一管理的工作，一定要避免双重领导，明确好各方应负责的具体项目，防止责任不清、互相推诿现象的产生。各部门之间可以加强交流，使各方都能够做到合理布局、统一规划，各司其职，使合作更加严谨。最后，油田与地方可以建设起相关的资源共享平台。与双方都有着密切联系的领域要进行积极的沟通与交流，消除分歧。