公共危机治理中非政府组织参与机制研究

□文/艾典儒

（北京邮电大学 北京）

［提要］ 面对复杂的公共危机情境，单靠政府自身的力量已经无法有效地应对，需要整合社会资源，充分发挥社会力量，其中非政府组织作为新的参与主体引起学术界的广泛关注。它凭借其在公共危机治理方面的独特优势，已成为新时代有效应对公共危机的重要环节。本文在研究非政府组织参与公共危机治理的理论与实践方法基础上，系统分析微观层面的问题建构，结合案例解析，继而完善非政府组织参与机制，从而提高我国公共危机的治理能力。

政府作为国家管理的执行机关，在公共危机治理中长期处于主导地位，因为我国政体的特殊性，政府往往被认为是公共危机治理的唯一有效主体，所以在面对危机时，最丰富有效的国家资源都赋予了政府。现在中国已经进入社会主义新时代，面对频发的公共危机事件，加上公共危机自身又具有突发性、紧急性和不确定性特点，单一的政府治理模式存在一定的局限性。针对这些不足，社会力量的参与就显得十分有必要，而非政府组织因其本身公共性、服务性和非营利性的特征成为了最具说服力的社会力量代表，在公共危机治理中与政府共同承担社会责任并提供公共服务。与西方发达国家相比，我国对公共危机治理的研究仍处于起步阶段，对于非政府组织参与公共危机治理的研究明显不足，这极大制约了我国公共危机治理体系的完善。因此，从实践出发，探索非政府组织参与公共危机治理的相关机制，对推进我国治理体系和治理能力现代化具有现实意义。

一、问题的提出

近年来，互联网尤其是新媒体的发展带来了社会互动、秩序乃至范式的根本性改变，在现如今的中国，网络在全社会的普及基本呈现全覆盖态势，互联网逐渐成为公众表达诉求、形成舆论的重要平台。同时，在网络工具的加持下，公共危机本身具有的受众范围广、传播速度快的特点被进一步放大，而政府治理是具有滞后性的。因此，探索多渠道的公共危机治理体系是十分必要的，而非政府组织在社会危机治理过程中能够很好地与政府治理互为补充，正逐渐成为公共危机治理中的一支重要力量。

非政府组织参与社会危机治理并扮演关键角色的例子很多，如汶川地震、重庆公交坠江事件、新冠肺炎疫情的防控工作等，由此引发出一系列值得探讨的问题：公共危机治理中非政府组织的参与机制有哪些？不同的非政府组织在治理公共危机时的学理依据与方法论有何不同？相比政府治理而言，非政府组织参与的公共危机治理优势何在？已经有多名学者运用不同视角围绕这些问题进行了有益的分析。但是，长期的理论研究也存在着显而易见的不足，其中最突出的问题是本土化公共危机治理理论缺少系统化的建构体系。当前，大多数理论研究都依附于国外的理论，国内的理论研究与创新较少，但许多国外的基础理论研究与知识框架都是植根于西方特有的政治、经济、文化环境，如果盲目引进，则会造成这一理论在中国的不可行。在实际的分析过程中，要充分结合中国实际，探讨更为符合中国国情的非政府组织参与机制。

二、文献综述

（一）公共危机治理与非政府组织参与的理论研究。非政府组织指的是除政府之外的其他社会公共组织，又被称为非营利组织、第三部门等。虽然名称多种多样，但是它们都具有最基本的共同特性，即非营利性。公共危机治理，即相关组织依据宪法和法律，制定法律法规和应对方案，对各类公共危机事件进行有效预测、监控、防范和善后处理，从而有效地应对各种公共危机事件，保障社会经济发展，维护社会秩序稳定。

在明确非政府组织与公共危机治理的基本概念后，学者运用多种不同的视角将两种理论结合起来，重点探讨公共危机治理中非政府组织的参与机制，继而探索其学理依据与方法论。埃莉诺·奥斯特罗姆曾提出“多中心理论”，该理论的主张是实现最终的“共赢”，最终实现治理体系中的每个参与主体都能获得各自的利益。这意味着对公共事务的管理需要多种管理主体共同参与。学者以治理理论作为切入点，不断挖掘多中心治理理论在实践方面的应用。非政府组织参与公共危机治理的相关理论研究不仅提供了新的范式和思路，还实现了以非政府组织、政府和社区为代表的多元管理主体的良性合理交互合作，并且将极大地减少危机所造成的损失。

赫尔曼·哈肯的“协同学”理论也为上述思路提供了理论凭据。“协同学”或者说协同治理是指政府、企业、非政府组织与公民共同作为管理主体参与社会公共活动，并且在公共管理中发挥自身优势，共同组成科学、系统的公共治理网络体系。管理主体多元化、各个组织协同化、治理范围有限化、治理模式交互化是这个网络的主要内容。对于公共危机采取协同治理，其目的不仅是率先聚集力量应对危机，还是实现从源头上预防危机、杜绝危机。以政府和非政府组织为主体，利用以互联网信息技术为代表的新型科技手段，解决危机事件中无秩序的要素，共同建构一个系统化的网络结构，以确保各要素相互支持协同，从而形成一个有序而协同的自组织状态。

综上所述，学者围绕非政府组织与公共危机治理这一课题，从理论上进行了提炼与总结，为实践领域的进一步研究提供了理论基础。同时，长期的理论研究也存在着显而易见的不足，其中最突出的问题是本土化公共危机治理理论缺少系统化的建构体系。

（二）公共危机治理与非政府组织参与的实践研究。许多国外学者注重非政府组织在公共危机治理中的功能研究。Michael Bothe 认为非政府组织在社会文化建设中扮演了重要角色，它们是在社区信任基础上建立的民间草根力量，有利于强化人权思想和民主价值。Susan Allen Nan 从和平发展的诉求上来看，非政府组织关于调停危机缓解纠纷的经验能够改善危机局面并促进和平，在解决冲突与促进和平进程等方面非政府组织自身拥有许多特质：使命感、资源、坚持和经验等。

国内有学者将非政府组织在参与公共危机治理中的优势和在其中起到的作用做了分析与梳理，对未来系统性的研究具有十分重要的参考价值。2003 年“非典”的爆发将公共危机治理引入了公共视野；2008 年汶川地震使人们开始审视非政府组织在公共危机治理中扮演的角色；2018 年重庆公交坠江事件的发生，非政府组织借助了新媒体的传播优势，进一步创新了公共危机治理的机制；2020 年新冠肺炎疫情的爆发，更是对我国公共危机治理能力的一次大考，这次疫情防控的成功，非政府组织功不可没。

然而，非政府组织参与公共危机治理本身是一项受多种因素影响的复杂的系统工程，既需要国家层面上的统筹设计与整体架构，还应对非政府组织参与的各阶段进行分解研究，从微观到宏观进行系统性的研究。但是截至目前，研究方法在很大程度上仍呈现出单一性，现有对危机管理的研究中定性研究占多数，案例分析与定量分析研究相对少见。特别是对于中国而言，非政府组织推动事态发展的作用机制及其内在逻辑是怎样的？相较于政府机构其优势何在？基于新媒体发展起来的网络舆论又会对非政府组织的参与机制产生怎样的影响？这些具有重要价值的理论构建和研究发现仍然非常匮乏。

三、公共危机治理中非政府组织参与的优势

（一）非政府组织的公信力优势。我国政府一直扮演着公共服务及公共产品的主要供给者这一角色，在公共危机治理过程中发挥着主导作用。然而，仅仅依靠政府这只“看得见的手”，是难以应对与日俱增的公共危机事件的。非政府组织不仅作为一种制度创新、作为公民社会的主体，还作为一股重要力量，成为公共危机治理的重要标志。在公共危机治理过程中非政府组织也利用自身优势为治理注入了新的生机和活力，有效地弥补了政府在公共危机治理中的失灵与不足，极大地提高了公共危机治理的效率与效果。

非政府组织的公信力来自社会公益活动中赢得的社会信任，也来自遵守法律法规以及献身公益事业的道德情操。在重庆公交坠江事件中，非政府组织为政府井然有序地处理事件营造良好的舆论氛围。事件发生后，公众舆论是愤怒的、不理智的，在政府忙于调查工作时，非政府组织不仅参与到救援工作中去，还通过塑造正面人物形象，用打捞过程中发生的温情故事来引导社会舆论向公交车上的乘客家属以及打捞施工队转移，提醒公众意识到在灾难发生时，不应一味地发泄愤怒、谴责事故的导致者，更应团结起来为那些受害者送去关心和温暖。非政府组织引导舆论以柔和的方式看待事件发生的过程，在真相还未调查出来之前，理性分析新媒体环境下的各种即时信息，这在一定程度上也避免了新的问题的出现，也是非政府组织公信力优势的体现。

（二）非政府组织的沟通优势。公共危机出现在社会生活的方方面面，新时代下，针对公共危机的新变化，政府可能不会第一时间了解公众的真实想法，所以行为决策未必直接适应公共生活。非政府组织得益于其机动灵活的特点，因此更能及时掌握公众的现实需要。公共危机治理的过程中，非政府组织可以通过引导舆论向国家政策的改进方向，征求公众意见，在与公众进行沟通交流后，非政府组织在第一时间内将诉求反馈给政府，以便完善的相关政策更体现民主化，这也将对政府资源的调配产生影响。与相关的治理主体沟通，不仅能让非政府组织更好地展示自身能力，也能在公共危机治理中发挥更大作用。将非政府组织这一沟通优势充分利用起来，提高以政府为主导的公共危机治理的效率。

在重庆公交坠江事件真相公布后，非政府组织让司乘关系成为舆论的焦点，极大地推动了局部事件的公共化。公众在抨击女乘客缺乏道德、破坏公共秩序外，在非政府组织的影响下，还对出行公共安全、公共规则、情绪管理等话题进行了广泛讨论，并在短时间内汇集成为巨大声浪。事件发生后，非政府组织及时将公众的意见反馈给了相关部门。于是，重庆政府紧急联合多部门召开工作会议，从公共治安治理、安全防护设施配备、安全行车规范制定等多个方面进行工作部署。除重庆外，江苏、陕西等多地相继出台政策，通过一系列措施保障公交车司机的行车安全。此次非政府组织发挥了一个沟通的桥梁作用，帮助政府更多地了解公共危机的现状，协助政府完善当前公交管理的相关政策措施，推动促进公共危机的解决。

（三）非政府组织的专业性优势。非政府组织内的成员大部分来自各行各业，在项目、财务、人力资源以及机构制度等的管理中专业性较强，其筹款、救灾物资筹集能力较强。像地震这类突发公共危机事件，需要第一时间掌握现场情况，并及时做出专业有效的应对措施。在公共危机治理过程中需要集中和分配大量社会资源，大多情况下，这些调配具有非常规性和紧急性，仅仅依靠政府是无法做到及时周全应对。因此，在公共资源问题上，非政府组织的专业性优势可以使其得到更充分的利用。

汶川地震发生后，非政府组织依托其在救助服务方面的专业性优势，在物资、人员、技术等各方面发力，不仅在危机发生的第一时间通过游说、倡议等方式向社会各界募集资金、为受灾群众提供人文关怀，而且充分动员广大社会力量主动参与救助，使社会资源进一步整合，缓解政府资源不足的问题。例如，中国红十字会、扶贫基金会等慈善组织积极参与救助活动以缓解灾情。“中国首善”陈光标组建了一支抗震救灾队，带着几十台挖掘机等救灾用具，率领志愿者奔赴灾区，开展大规模救灾活动。此外，南都基金救援队伍在抗灾前线临时组建联合办公室，积极参与救灾活动。

（四）非政府组织的补充优势。政府通常在重大公共危机治理过程中掌控全局走向，集中力量控制危机的爆发和蔓延。但与此同时，重大公共危机中往往存在着极大的不稳定性和多变性，随着时间的推移，还会有一系列的后续问题，在这时就需要利用非政府组织的补充优势，做政府服务的补充和延伸。

在新冠肺炎疫情防控工作中，非政府组织致力于提供涉及自身领域且显示自身特长的专业服务。在国内疫情防控总体稳定的同时，也存在着一些社会问题，例如老年人利用智能手机困难而面临的出行不便问题、社会产生焦虑心理需要进行疏导与干预等。这时，非政府组织的补充优势得以发挥，其工作内容更多以及时回应社会新的需求为主。比如，在抗击疫情的大背景下，北京市协作者社会工作发展中心发起“农民工抗疫救援行动”，聚焦疫情中的农民工群体，为农民工困难家庭提供紧急救援、发放防护物资、子女关爱、能力建设等服务，为政府分担工作，提高公共危机治理的效率。

四、构建公共危机治理中非政府组织参与机制

（一）参与渠道的制度化

1、完善法律法规，强化合法地位。合法的身份是非政府组织开展有效志愿服务的前提，目前我国政府对非政府组织的管理态度是“重控制，轻管理”“重行政控制，轻依法管理”，从而引发了一系列问题。一方面由于准入机制的严苛，存在相当多的不具法律资质的民间组织游离于灰色地带，大大增加了社会治理的难度；另一方面即便是已取得法律资质的组织，在治理公共危机中依然存在无法可依、缺乏监督等问题。因此，从制度上规范非政府组织的参与机制、设置统一的管理机构、完善相关立法势在必行。

2、建立经费保障机制，开放筹资渠道。除了制度方面的支持，经济上的保障也尤为重要。虽然非政府组织具有非营利性，志愿行为具有无偿性，但由于公共危机治理往往需要大量的人力、物力、财力，所以资金层面的帮助显得十分关键。当前，我国非政府组织的经费主要来源于政府收入和志愿捐赠。通常来讲，通过这两种方式筹集到的资金是捉襟见肘的，这就需要多渠道的融资方式如会员会费、有偿服务、志愿服务基金收益等。

（二）参与方式的精细化

1、建立属地化的管理队伍。在重庆公交坠江事件中，非政府组织之所以能在第一时间引导舆论到人文关怀和政策改进上来，避免大量的负面情绪的爆发，是因为非政府组织的参与人员多为当地居民，亲身参与到救援活动中，对于危机具有较强的共情，并渴望吸取经验教训让重庆变得更好。所以，非政府组织特别是全国性非政府组织应结合当地的人文环境和城市发展规划，主动建立属地化的管理队伍，有针对性地培养建设非政府组织。

2、完善功能导向的成员注册制。根据全国志愿服务信息系统，截至2021 年11 月，我国登记在册的志愿者人数为2.09 亿人，较上年增长29.0%，志愿团体总数108 万个，较上年增长53.0%。可见，志愿者团队人数大幅度上升。但由于系统内缺乏组织和个人的具体信息，在发生公共危机时难以依据志愿者的兴趣、特长有针对性地调配志愿者资源。因此，可以按照服务功能、服务特点、服务类型等多种形式对志愿团体和志愿者进行详细划分。这样，当公共危机发生时，政府可以第一时间从系统中匹配出最佳合作伙伴，从而大大提升危机处理效率。

3、完善公共信息平台建设。政府与民众的沟通宜“疏”不宜“堵”，有效的沟通交流平台、畅通信息流通的渠道在一定程度上能有效地帮助民众了解政府决策内容，简化管理流程，提高管理效率。政府部门要加强电子政务平台的建设，通过行政组织结构的扁平化和职能透明化来对外界信息进行及时的处理和反馈。同时，也要加强公共信息平台建设，有效地协调和分配社会公共资源，促进政府与非政府组织、社会公众之间的信息共享及沟通协作。

（三）参与过程的系统化

1、建立公共危机治理指挥平台。缺少合理有序的应急指挥平台会导致在公共危机发生时参与治理的各主体之间无法实现信息共享，继而导致了组织力量的无序配置，不利于危机的有效及时处理。非政府组织应该在公共危机治理的过程实行有效指挥，把控危机发展的动向，合理预测危机波及范围，减少不必要的人身财产损失。地方政府也应根据本地的特色建立与非政府组织指挥平台相兼容的平台系统，共享信息、统一调配力量，形成闭环式的管理环境。

2、优化参与公共危机治理工作流程。非政府组织参与公共危机治理的过程，本质上是其内部成员各司其职、协调配合的过程，是否拥有一套科学规范的工作机制直接关乎治理的成败。当前，我国非政府组织在治理参与过程中普遍采取约定俗成的方式，不乏盲目性和短视性。因此，优化整个公共危机治理环节的工作流程，明确各阶段的工作任务至关重要。一方面非政府组织内部各成员之间要明确责任分工和工作流程，定期组织研讨学习会，总结学习成功案例；另一方面在积极配合政府部门工作的同时，也要遵守管理部门的统一部署。

综上，随着社会的快速发展，公共危机的传播力和影响力逐渐提高，公共危机治理更加困难。这就要求多元主体共同参与到公共危机的治理过程中来，其中非政府组织存在的公信力优势、沟通优势、专业性优势和补充优势，让其在公共危机治理中发挥着不可替代的重大作用。本文提出从参与渠道、参与方式和参与过程这几个角度来总结公共危机治理过程中非政府组织的参与机制，不管是通过完善相关的法律法规还是优化流程、系统保障，都需要政府和非政府组织两方的努力配合，以便形成政府主导格局下将各方力量导入危机治理体系的体制机制，并由此指导非政府组织动员、组织，支持和推动人民采取行动解决公共危机，促进政府机构改革与职能转变，从而更好地与社会主义市场经济相适应。