突发公共事件信息传播特征与政府公信力建设

□文/江 山

（中国人民公安大学公安管理学院 北京）

［提要］ 随着新媒体时代的到来，突发公共事件背景下信息传播成为影响政府公信力建设的重要因素。政府、公众、信息三者在现代信息传播方式变革基础上实现闭环流动，信息传播呈现出多样性、复合性、易失真的特点，同时“意见领袖”丛生对政府公信力建设具有“双刃剑”的作用。优化信息传播，推动政府公信力重塑，要构建政府公信力评判体系；要迅速、有针对性地处理信息和确保信息发布后的双向流通；要强化群众信息反馈渠道建设；要健全优化新闻发布会制度，确保信息发布的及时、准确、高效。

党的十九届五中全会强调，提高行政效率和政府公信力，更好地发挥政府作用是“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一。政府公信力作为一种“软权力”，不仅是群众对政府心理上的认可，更是在社会建设过程中群众积极参与社会治理的关键，从某种程度上说也是维护政权和统治阶级的利益的重要方式。随着新媒体时代的到来，信息流通速度加快，每个个体都可以成为事件的中心，而突发公共事件背景下的信息传播，则成为影响政府公信力的重要因素，有必要对此进行深入研究，充分运用其正面影响规律服务于政府公信力建设。

一、政府公信力的形成及影响因素辨析

目前，学界对于政府公信力的定义是多维度的，从伦理角度来看，政府公信力是“政务诚信”“政府信用”和“公民之信”对公众实际的作用大小与方向；从法律角度来说，政府公信力被认为是政府权力得以存续的法律依据；从社会认知角度来看，政府公信力是公众政府满意向公众政府信任转化，两者之间保持良好互动的结果；在政治学领域，良好的政府公信力体现的是民众对政府的信任，它反映了政府在民众心目中的形象和地位。具体来说，政府公信力是群众对政府行为的价值判断，政府自身存在的问题和对问题处理的态度直接影响群众对政府的判断，群众对自身生活环境满意度间接影响群众对政府的判断。简单的理解就是政府通过有利于群众的行政行为提升了群众满意度，群众对政府产生信任感和依赖感，并积极响应政府提出的举措，这便促进政府公信力的提升。政府公信力不仅是一种“软权力”，更是一种珍贵的社会和政治资源，对节约政府管理成本、提高政府管理效率起到重要作用。

政府公信力取决于公众对政府的评价，所以公众既是政府公信力形成的主体又是其决定性的力量。公众不仅包括每个具有合法权利的个体，还包括民间组织、社会团体、市场等，不同的组织形式代表多方利益。公众从多角度对政府的行政行为做出符合自己价值标准的判断，对获取的信息选择性理解和记忆，根据自己的价值标准做出行为选择。在此过程中，公众做出的判断是政府公信力的表现形式，反映公众对政府及其行为的信任与否，而做出的选择是政府公信力发生作用的表现，既包括选择与政府一致的行为，还包括违背政府意愿的行为选择。

政府是公信力形成的客体，不仅包括了政府组织整体，还包括构成政府组织的个体和涉及政府主体的事件。政府在公信力形成过程中处于被评价方，是以其必要的关联性手段来影响公众对自身的判断和选择。以传媒为载体的政府公信力构建包括信息采集、信息加工和信息发布三个步骤。信息采集要求政府提高信息获取效率，必须在其他媒体之前获得一手信息，否则后续步骤将陷入被动。信息加工是在确保信息公布的真实性和完整性的基础上对信息发布范围、顺序、方式进一步确定，警惕信息失真对政府公信力起到负面影响。在前两个过程完备的基础上进行信息发布，这不是信息的单向流通，而是政府与公众双向信息交流，也是公信力构建的直接影响因素。

政府、公众、信息三者在传播媒介的基础上发生闭环流动，政府通过信息采集、信息加工、信息发布将信息传递给公众，公众再进行选择获取、选择理解、选择记忆对信息真实性进行判定，并反馈给政府。公众做出的判断和选择直接影响政府公信力的升或降，同时政府公信力的变化将影响公众行为选择，公信力越高，公众对政府越信任，公众行为将成为政府实施行政行为的推力；反之，公信力越低，表明公众对政府不满，负面情绪的积攒或将成为政府实施行政行为的阻力。

二、突发公共事件中信息传播特征对政府公信力的影响

政府公信力构建的过程是公众对于政府应对事件处理能力信任的过程，这个过程处于不断波动与变化中。典型性个体突发事件成为过程曲线波动的诱因。Coombs 认为，组织在危机后的相应策略可以分为四种，即否认、推诿、重塑和改善，不同类型的应对方式与公众责任归因之间关联程度各不相同。政府在处置突发公共事件中主动性越高，公众越容易感觉自己的利益被保护，对政府更容易产生正面认知。链接政府处置能力与公众认知的桥梁———塑造公众认知，是时代背景下信息传播的重要特质。

（一）现代信息传播的一般特点。以传播介质为标准，信息传播可以分为网络传播、人际传播、纸张传播、传统无线传播等方式。从历史发展轨迹看，以纸张为介质的传播方式已经延续千年，具有易保存的特点，但是传播速度较慢。人际传播伴随着人类的产生而产生，发生于信息传播进程的各个阶段，但是信息在传播过程中容易失真。信息在网民间传播的同时也在发生以人际传播为主的二级传播，网络信息覆盖会更广，因此可以看出，网络是当下信息传播的主要媒介方式。在当前以网络传播为主要传播方式的背景下，把握网络传播方式、网络传播受众对象特点，有效发挥网络传播的正向作用对于树立政府公信力具有重要意义，现代信息传播具有时效性、传播途径的多样性、传播模式的复合性、“意见领袖”丛生、信息传播过程中易失真产生谣言等显著特点。

（二）信息传播对政府公信力影响的反馈机制。1985 年，美国学者迈克尔·波特在《竞争优势》一书中最先提出信息价值链理论。随着信息时代的到来，信息资源数量增长的无限性和人的吸收能力的有限性之间的矛盾、信息分布和流向不确定性之间的矛盾、信息流动的广度和人为障碍之间的矛盾日益突出。在整个信息传递过程中，合适的信息在合适的时候传递给合适的人是整个信息价值链的核心。简而言之，将信息价值链理论引入到政府公信力构建上，即是在现有条件下，整合信息传播过程中所需的社会资源，有效控制和管理信息流向，以增强政府部门作为信息发布源头之一的核心竞争力。

将某一具体事件中信息的传递链简化，依次是信息源、利用介质传播、目标受众、反馈、传递给更多的目标受众或返回信息源。对于受众而言，信息源有官方发布、目击群众、事件参与者、与事件无关者等，传播方式可以是网络、面对面交流、电视、报纸等，目标受众接收到信息意味着信息传递的初步结束，此时的目标受众又可以作为二级信息源向下一级目标受众发布信息。当目标受众接收到信息后，会对信息采取一系列的反馈措施，例如直接向信息源反馈、公开或私密对信息给予评价等，形成自己对事件发布者和事件参与主体的主观评价，这种评价会直接指导信息受众做出自己行为选择。

由政府发布信息，公众获取信息后提出自己的疑问和想法，政府获取信息后对公众做出解释或承诺，公众依据政府执政能力对政府的解释或承诺进行评估，评估结果就是政府公信力的初步形成。所以，实现信息的双向流动是构建政府公信力的必要举措，政府、公众、信息三者形成的闭环中，任何一方的阻塞都会导致信息在某个点的积压，即一方对另一方的不理解甚至是误解。

（三）突发公共事件传播对政府公信力的影响。随着我国改革开放进入深水期，突发公共事件呈现出频发、多发的趋势，对突发公共事件的处理水平考验着一个政府的执政能力，政府日常工作对政府公信力的影响是一个平缓的过程，人们对于政府的满意与否靠日积月累而成，而突发公共事件对政府公信力的影响是这个缓慢过程上一个个跳跃的点，某个具有代表性和一定影响力的突发公共事件会导致政府公信力断崖式的上升或下降。对突发公共事件的处理是构建政府公信力、提高政府执政能力的一个关键点。可以从过往的突发公共事件中发现，政府能否及时回应群众需求，及时准确地公开信息，能否将处理结果以准确又容易为大众所接受的方式传递给公众，不仅关乎着社会的和谐稳定，也是公众对政府进行评价的一个标杆。

公民对突发公共事件是否充分享有知情权，是政府公信力高低的标尺之一。从知情权基本内容来看，既包括知晓属于公法范围的事务，也包括对公民自身信息的知情。在法治化背景下，公民对政府的言行享有充分的知情权也是对政府行使监督权的一种方式，把权力放在阳光下运行是政府接受监督的基本措施，也是保证群众知情权的基本举措。政府公信力也来源于对公民合法权利的保护，公民只有充分了解了管理者，才会对其产生信任感，所以保障公民知情权的实现是保障公民幸福感、获得感的基础条件之一，也是构建政府公信力的重要基础。

（四）突发公共事件背景下信息传播与政府公信力构建关系。总体上来讲，信息传播的各个方面与政府公信力之间呈现正相关，即优化信息传播对政府公信力建设具有促进作用，政府公信力的提高对解决下一步问题和信息发布又具有推动作用，二者此时进入良性循环；反则反之。在清楚认识两者内在关系后，政府应当做好“100-1=0”这道计算题，避免因对公共事件处置过程中信息传播规律的忽视进入公信力构建恶性循环，进而阻碍政府公信力的有效建设。

突发公共事件中的信息传播是一把“双刃剑”，利用好这把“双刃剑”会实现政府公信力质的提升，反之则会产生难以消除的负面影响。当政府部门在处置突发公共事件中采取积极措施时，就应当将事件细节及时准确地发布给群众，让群众及时了解事情真相，对政府产生信任感，在后续的事件处置中群众也会始终对政府抱有宽容和理解。当政府在事件中处于过错方，更应主动承认自身错误来获取群众理解，而不是一味地隐瞒、谎报，天下没有不透风的墙，终究有一天群众会发现事情的真相，到那时对政府公信力造成的损失将是巨大和不可逆的。

三、应对突发公共事件信息传播存在的突出问题

（一）缺乏对政府公信力的系统化评判标准体系。目前，我国对政府公信力的评判多由专家学者进行，评判后的结果大都用于科研论文，不能真正落实到提高政府公信力的实际操作中。政府部门缺乏对公信力评判的认识，难以引起对构建政府公信力评判标准体系的重视，导致突发公共事件发生后，政府仅能从有限的角度了解到事件及后续处理在公众中产生的影响，具有相当大的局限性，无法及时感知公众对政府的看法。同时，政府机关工作人员对政府公信力这个概念一直落在口头，不能真正感知政府公信力的存在以及行政效率的提高与公信力之间的密切关系。构建公信力系统化评判标准体系，不仅可以直接约束政府在处理突发事件时的处置行为和信息发布行为，更可以让构建政府公信力的思想深入人心，从根本上转变政府机关工作人员的行政行为，真正以提高政府公信力向提高政府行政效率转化的角度去思考问题。

（二）存在塔西佗陷阱和信息孤岛效应。所谓塔西佗陷阱，是指政府所面临的信任危机。当政府因为一件事不被公众信任，那么他接下来做的任何决定都不会被公众所信任。尤其是在如今新媒体时代，塔西佗陷阱成为政府不得不面临的挑战。在新媒体领域，网民成为信息发布的主体，如此庞杂的信息发布主体深刻影响了舆论环境的生成，传统媒体不再拥有绝对发言权。有些事件通过网络放大，会有远远超出事件本身的传播力和影响力。而当这些孤立的事件在网上此起彼伏，也会在潜移默化中影响公众的判断趋向，互联网就有可能发酵公众对政府的不信任情绪，形成“塔西佗陷阱”的舆论土壤，因此互联网的普及使得“塔西佗陷阱”被放大。政务服务的信息孤岛效应主要是政府部门信息获取渠道匮乏，对突发事件各方面信息掌握得不完全，甚至低于公众从社会渠道获取信息的丰富度。

（三）信息发布缺乏群众回应及有效参与。政府传递信息并非功利性传播，信息传递的目的在于给予公众事件真相，让公众理解并支持政府行政行为。当下很多信息传递都是程序性传递，信息发布主体只在意信息发布本身，对信息发布后已经产生或需要产生的影响毫不在意，以至于传递无效信息，这种无效的信息传递不仅起不到让公众支持的积极作用，甚至会让公众产生政府懒政的错误理解，严重阻碍了政府对于民意的需求和自身公信力的提高。

（四）信息发布制度混乱。政府部门对发布主体的确定较为模糊，多由政府部门或上级机关指定，缺乏制度规范，以至于权责界限不明。确定发布主体是一个不断尝试和完善的过程，我国目前还缺乏有效的制度去规定发布主体责任，发布主体的模糊也影响相关政府部门处置事件的合法性，以制度明确信息发布主体和主体职责是当下亟须解决的问题。

四、优化信息传播、推动政府公信力重塑的路径

政府公信力是国家行政管理的重要资源，也是政府在进行社会主义现代化建设中各项措施能够得以推进的保证，随着社会民主化进程的发展和社会主义现代化强国建设的需要，提高政府公信力迫在眉睫。从根本上说，提升政府公信力就是在全心全意为人民服务的前提下做到“言必行，行必果”。“言”处于首位，即政府对于信息传播和自身信息发布的把握。优化政府信息发布不仅对树立政府公信力具有重要意义，从长远来看，对推进国家治理体系和治理能力现代化亦具有重要作用。

（一）构建政府公信力评判体系。政府部门应当根据自身实际需求构建公信力评判系统化标准。鉴于我国政府公信力评估研究还未成熟，可以将政府公信力的评判大致等同于群众满意度的评判，依照顾客满意度的模型，例如SCSB、ACSI 等构建群众满意度模型，根据不同的人群分类展开测评，测评过程应由第三方监督和执行，每个季度根据某突发事件的需要形成报告，这也是对政府自身行政行为的阶段性总结。构建科学的政府公信力体系，不仅可以极大促进政府公信力的提升，还为政府完善自身机制建设提供帮助。

（二）确保信息发布后的双向流通。针对塔西佗陷阱和信息孤岛效应，政府面对突发事件时的信息发布必须做到迅速、有针对性和确保信息发布后的双向流通。需要政府机关增强信息敏感性，注重借助多种媒介方式获取一手信息。一直以来，政府部门对于信息的获取总是处于后知后觉的劣势地位，信息传播到一定的广度才会引起政府部门的关注，而此时已经错过对于信息把控和扩散影响控制的最佳时机。相比于政府后知后觉的弥补，人们更愿意相信先前通过社会途径获取信息的真实性。

另外，针对信息孤岛效应还应当强化群众反馈信息渠道建设。信息双向流动才能实现信息本身的价值，信息发生双向流动不仅有利于稳定群众对政府的期望值，明确人民当家做主的地位，直观地树立政府公信力，更重要的是信息流动的过程是对信息不断完善和补充的过程，政府可以从这个过程中发现自身存在的问题，及时纠正不利于群众利益的低效率做法，从根本上维护政府在群众中的公信力。

（三）强化群众信息反馈渠道建设。主要可以分为三个方面：首先，推动群众信息反馈制度化、成文化，制度指导行为运行是解决问题的关键，以规范信息反馈接收制度为群众反馈信息提供正当的依据，并以此来约束政府部门接收群众信息的行为；其次，搭建信息反馈平台，借助信息时代的特点，结合不同年龄段对于信息反馈渠道的需求，搭建以互联网平台为主体、结合传统信息反馈渠道的复合型信息反馈途径，具体地说，可以表现为以微博、微信公众号、抖音等社交平台的留言和私信为主的信息化渠道，以意见信箱、走访调研等为主的传统反馈渠道，多维度获取不同类型人群反馈的信息；最后，要促进信息反馈结果的可视化，信息获取只是第一步，将获取到的信息加以加工以政策、服务等形式的成果产出才是加强信息反馈渠道的最终目的。及时通知信息反馈者、公布反馈信息及政府对反馈信息的态度，对提高群众参与感、促进政府决策合理化和提升政府公信力具有极其重要的意义。

（四）健全优化新闻发布会制度。新闻发布会是当下政府作为信息源公布信息最正式的途径，同时也是政府把控风险最小的方式。建立合理的新闻发布会制度，进而确定新闻发布时机，合理安排新闻发布会公开内容，使得信息既能公开透明，对社会的影响又把握在可控范围内。

同时，低位发布也影响着发布单位和政府权威性的构建。所谓低位发布，是指事件发生后应当由事件处理单位的平级新闻发布机构发布，尽量避免越级新闻机构发布。相比于越级发布，同级机关更了解事件发生的过程和细节，更有助于还原和公开事件的真相，减少公众对政府处置情况不必要的非议。与此同时，在更低一级新闻机构发布信息出现偏差时，上一级新闻机构可以及时纠正，避免新闻机构自己纠正自己所发布的信息带来的公众不信任感。

另外，在发布范围上，建立健全信息公开制度和体系，扩大群众知情权，增加信息发布广度和精度，增强官媒发布公信力。信息透明度是公众对信息发布关注的焦点之一，民无信则不立，国家亦是如此。政府对于以自身为源头传播的信息必须做到真实、有效，宁愿发布时间稍作延迟，也不能不发布或虚假发布。片面地强调信息管制、一味封锁消息只会加快谣言的传播，让政府失去事件处理主动权。信息透明公开制度化进程不仅是对公民知情权的保护，减少公民与政府之间的误解，更是政府处置突发公共事件的前提。