战略变迁视域下产业扶贫向产业振兴演进研究

□文/罗显成

（中共株洲市委党校 湖南·株洲）

［提要］ 产业扶贫与产业振兴是精准扶贫战略和乡村振兴战略的重中之重。党的十九届五中全会提出，要实现巩固拓展脱贫成果与乡村振兴的有效衔接，其中产业扶贫与产业振兴在融合中向产业兴旺演进是重中之重。本课题探索产业演进的逻辑理据，追索产业演进的价值内核，分析产业演进的理论模式以及实践路径。

一、产业扶贫向产业振兴演进的逻辑理据

（一）战略衔接：产业扶贫向产业振兴演进的现实逻辑

1、产业扶贫奠定产业演进的基础。第一，产业扶贫历程的缘起追索。新中国的产业扶贫起步很早，发展成就显著。建国以后，我国政府就高度重视扶贫事业，通过大力发展农村产业、提高农民收入等方式极大地丰富了产业扶贫的内容。20 世纪90 年代，我国对扶贫方式进行了创新，在大力实施的开发式扶贫中产业扶贫被广泛使用。《中国农村扶贫开发纲要》（2011-2020 年）对产业扶贫做出了具体要求。国务院扶贫办把开发式扶贫定义为“一体两翼”。“一体”就是扶贫要整村推进，“两翼”就是产业化扶贫和劳动力转移培训。在这个“一体两翼”的扶贫模式中，产业扶贫的地位被作为“一翼”固定下来。此后，我国的开发式扶贫渐渐被产业扶贫替代。在扶贫实践中，通过发展乡村产业来推动贫困地区和贫困户脱贫成为主要方式。第二，产业扶贫取得的丰硕成果。在精准扶贫阶段，我国发挥了集中力量办大事的制度优势，全力发展扶贫产业，探索出了适合不同地区、不同对象、不同内容的各种产业扶贫模式，形成了一系列可推广可复制的产业扶贫经验，为产业扶贫向产业振兴演进奠定了坚实基础。一是产业扶贫的构成模型相对成熟，通过动员政府、市场和社会三种力量，探索出了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的主体模式。在总结、吸收过去扶贫经验的基础上，产业扶贫实现了从“大水漫灌”到“精准滴灌”的转变，在客体识别方面，建立起了一整套瞄准识别机制。国家层面首先瞄准14 个连片特困地区，在区域层面对贫困县、贫困村进行了分类瞄准，微观层面对贫困户的贫困程度、致贫原因进行了细致“扫描”。在产业扶贫内容安排方面，针对不同贫困县、贫困村、贫困户的具体情况，制定不同的产业扶植政策和方案，力求做到“一县一策”“一村一策”“一户一策”，然后安排相应的产业项目，进行技术、资金、人才等各种资源的投入，来推动扶贫产业的发展，最终帮助贫困对象如期实现脱贫。在产业扶贫目标设计方面，重在提升贫困地区经济社会的整体发展实力和贫困群体的内生能力。二是产业扶贫方式实现了送钱、送物的“输血式”到培育产业、引进人才、培养技术的“造血式”的转变。在早期的产业扶贫中，由于贫困对象严重“失血”，各地产业扶贫主要以“输血式”为主，但这种方式持续性不强。随着脱贫攻坚的深入推进，特别是扶贫工作队扶贫工作的全方位展开，产业扶贫的路径有了全新的变化，产业选择既立足于当地的资源优势，又瞄准市场需求；效益追求方面实现了扶贫社会效益与经济效益的结合；发展动力方面实现了政府引导与内生驱动的结合；发展方式方面探索了规模发展、融合发展、持续发展等模式。三是丰富完善了产业扶贫的政策机制、动力机制、利益联结机制、长效机制和政府部门产业扶贫的考核机制等。

2、产业振兴引导产业演进的方向。第一，产业振兴对扶贫产业迭代升级的价值。产业扶贫虽然取得丰硕成果，但存在一些明显的不足，主要表现为产业扶贫的力量配置存在外援强而内生力不足，产业扶贫的对象存在受益面覆盖范围窄、受益程度低，产业扶贫项目存在持续性不长等。这些短板只有通过乡村产业振兴的具体政策和实施方案才能一一克服。因为产业振兴具有政策的贯通性、规划的指引性、目标的全面性、标准的丰富性、动力的强劲性，通过产业振兴乡村产业才能完成迭代升级，建立完整的产业体系、生产体系和经营体系。第二，产业振兴对产业政策完善的价值。按照乡村振兴战略的要求，产业兴旺是乡村振兴首要任务，这一战略的实施必然推进产业扶贫向产业振兴演进。乡村振兴战略实施的第一步就是要建立包括产业振兴的体制机制，首要的一环就是产业政策的创新，在保留延续必要的“特惠政策”的基础上，出台与产业振兴相适应的“普惠政策”。当然，推动机制的创新也必不可少，产业兴旺必须实现由产业扶贫的“外力”为主向产业振兴的“内力”为主、内外结合的转变。第三，乡村振兴战略对乡村功能整合的价值。产业扶贫向产业振兴演进离不开乡村多样化功能的整合。事实上，乡村是一个集经济、政治、文化、社会、生态等多种功能于一体的综合体，产业扶贫只注重于乡村经济功能的挖掘，对其他功能利用不够，导致扶贫产业底蕴不足。乡村振兴战略之所以把产业振兴、组织振兴、人才振兴、文化振兴、治理振兴涵盖进来推出一套组合拳，是建立在乡村具有多样化功能的认知基础上，目的是要对乡村的整体功能进行综合利用，在乡村功能的全面开发中实现产业兴旺。第四，产业振兴对产业融合发展的价值。产业扶贫主要瞄准当地的资源优势，发展第一产业，而且集中在传统种植业和养殖业，发展加工业的很少，第三产业集中在乡村旅游，三次产业之间和各产业内部存在堵点、断点。产业振兴的内在要求是一二三产业的融合发展。

（二）功能叠加：产业扶贫向产业振兴演进的价值逻辑

1、产业演进是化解我国当前主要矛盾的“突破口”。社会主要矛盾的变化是国家制定战略方针的“方向标”和部署工作的“瞄准器”。无论是制定法律、出台政策还是部署工作，都要瞄准社会主要矛盾的变化。不同时期有不同的社会主要矛盾，当前我国的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其中，发展“不平衡”主要是城乡发展不平衡，尤以经济发展水平不平衡、居民生活水平不平衡、基本公共服务不平衡为最。国家统计局2019 年数据显示，我国城乡居民收入比值高达2.64∶1，城乡居民的收入水平差距之大可见一斑。由于实践中的城市偏好，各地政策制定和资金投入大多集中于城市建设，造成了农村居民享有的基本公共服务内容远远低于城市。发展“不充分”虽然有多种表现，但最为突出的是农业农村发展不充分。正是基于这种判断，为了解决农村地区的“不平衡”“不充分”问题，中央先后推出了精准扶贫战略和乡村振兴战略，还密集出台了一系列农业农村优先发展政策。当然，解决主要矛盾要着眼于城市和乡村两个空域，既要大力实施新型城镇化战略，塑造城乡发展的强大引擎，又要推动逆城镇化，建构新型城乡关系。在精准扶贫战略的实施中，农村的基础设施、公共服务得到一定的改善，通过产业扶贫，农村产业也有一定的起色，但农业农村发展的弱质性、滞后性并没有得到根本转变。因此，解决农业农村发展不平衡、不充分的重任就落在以产业兴旺为首要任务的乡村振兴战略的实施上。由此可见，产业扶贫向产业兴旺演进是解决我国主要矛盾的突破口。

2、产业演进是实现农业农村现代化的“主战场”。我国的现代化是一个有机的整体，农业农村现代化是我国现代化整体构成中不可或缺的一部分，没有农业农村的现代化，就没有国家的整体现代化。习近平强调，农业农村现代化事关我国民族复兴的战略大局，全党全社会必须高度重视。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，“十四五”时期是我国农业农村现代化建设的第一个五年，要集中人力、物力、财力加以推进。上述政策对我国农业农村现代化进行了顶层设计，其总体安排是到2025 年农业基础设施、农村生活设施、基本公共服务、乡村建设行动都取实质性进展，到2050年“农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”全面实现；具体任务涉及到现代乡村产业体系和经营体系的构建、粮食和重要农产品供给、现代农业科技和物质装备、种业发展和耕地红线的坚守以及农业的绿色发展等内容。农业农村现代化建设的基本路径：一是走融合发展的路子，充分调动城市力量发展农村，构建“城乡互补、工农互促、协调发展、共同繁荣”的新型城乡融合、工农融合关系；二是要坚持农业农村优先发展的总方针，政策制度优先完善、资源要素优先配置、发展资金优先安排、干部配备优先保障；三是工作稳步推进，做好农业现代化与农村现代化整体规划和单项规划，完善政策体系、工作体系、制度体系，坚持创新驱动，推动乡村产业创新、组织创新、文化创新、治理创新。农业农村现代化各项内容存在互促关系，但产业现代化引领作用最大，产业现代化是带动其他项目现代化的龙头，而产业现代化既不能脱离产业扶贫的现有基础，又不能就此不前，必须实现产业扶贫到产业兴旺的演进。

（三）方向领航：产业扶贫向产业振兴演进的政策逻辑。产业演进是遵循政策节拍舞动的。审视我国近期乡村产业政策与产业发展之间的关系，就会发现，农村产业在脱贫攻坚政策的韵律下由扶贫产业跳起“领步舞”；农村产业在乡村振兴政策的强音下跳起产业振兴的“集体舞”；农村产业在农业农村优先发展政策的节奏下跳起产业兴旺的“快步舞”。

1、扶贫政策推动扶贫产业跳起“领步舞”。精准扶贫战略以后，各级各部门对扶贫产业十分重视，中央出台了《关于打赢脱贫攻坚的决定》以后，省、市、县、乡相继出台一系列产业扶贫政策。《关于打赢脱贫攻坚的决定》要求各地要把产业扶贫作为脱贫攻坚战略中实现持续稳定脱贫的根本之策。“十三五”规划纲要要求要各地立足资源禀赋发展特色扶贫产业，帮助贫困地区和贫困人口如期脱贫。《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》和“十三五”脱贫攻坚规划都对产业扶贫做了全面部署和具体细致的安排。《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》更是提出了到村到户到人的产业扶贫举措。上述文件对我国产业扶贫的政策对象、政策目标、政策内容、政策工具做出了系统安排。从政策对象来看包括三类，即贫困县、贫困村和贫困户，通过产业资金、产业项目使带动主体与贫困对象形成责任和利益捆绑，来推动贫困地区发展实力的提升和带动贫困户脱贫。从政策目标来看，贫困县重在构建具有地方特色的产业体系，贫困村重在发展特色产业，贫困户则更强调通过委托帮扶增加收入。从政策内容来看，重点放在种植业和养殖业，南方的主攻方向是优质水稻、蔬菜、水果、药材、油茶、茶叶和牛羊、生猪、特种水产。支持加工业的政策不多，主要放在“扶贫车间”的资金扶植上、第三产业主要农机补贴和扶植乡村旅游。从政策工具来看，产业扶贫主要通过政府推动、市场驱动、社会参与的合力机制，资金项目技术的投入机制，新型主体的培育机制，各类人才的培、引、留机制，农村制度的改革机制和农村基础设施与公共服务的完善机制等来推进。通过产业扶贫政策的引领，所有贫困村消灭集体经济的“空白”现象，贫困户至少参与了1～2 个扶贫产业。

2、振兴政策引领产业发展跳起“集体舞”。乡村振兴战略实施以后，我国又陆续出台了一系列配套的产业振兴政策。中共中央、国务院颁发的《乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五个方面的要求，绘就了乡村振兴的宏伟蓝图，特别是将产业兴旺作为首要任务，更具有划时代的意义。中共中央、国务院颁发的《关于实施乡村振兴战略的意见》，规定了产业兴旺的阶段性工作任务，为各地区各部门分类有序推进产业兴旺提供重要依据。国务院颁发的《关于促进乡村产业振兴的指导意见》对乡村产业振兴做出全面部署，明确指出产业兴旺是乡村振兴的经济基础，是乡村全面振兴的前提。通过与产业扶贫政策的比对，可以发现产业振兴政策的对象更宽广、内容更丰富、目标更长远。从政策覆盖对象来看，产业振兴政策不仅要与产业扶贫政策相衔接，巩固拓展脱贫成果，更强调对整个农村地区的全面覆盖和农业强、农民富的目标的实现，因此产业振兴政策更具有整体性和普惠性。从政策目标来看，产业振兴政策对产业兴旺作了近期目标和远期目标的区分。近期目标是产业兴旺的政策体系和制度框架基本形成，产业体系基本建立，三次产业融合发展的格局基本形成。远期目标是农业现代化全面实现。由此可见，产业振兴政策更具长远性和合理性。从政策内容来看，产业振兴政策更注重整体规划、规模发展、绿色发展和创新发展，因此产业振兴政策更具有创新性和科学性。

3、优先政策驱使产业兴旺跳起“快步舞”。2019 年，中共中央、国务院发布《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，对农业农村优先发展做出了制度性新安排。提出要以农业农村优先发展为总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，把“三农”问题的解决作为全党工作重中之重，补齐农村发展短板，调优农村产业发展结构，发挥“三农”压舱石作用。在这一政策的指引下，我国乡村产业取得长足发展。以高标准农田建设为重点的农业基础设施不断完善，大批农村水利、电力、通讯得以完成。以藏粮于地和藏粮于技为推手，以稳定粮食播种面积为基本盘，确保了粮食产量的基本稳定。乡村产业结构得到了持续优化，产业体系、生产体系和经营体系不断完善，产业融合向纵深发展。创新发展成为强劲动力，设施农业、创意产业、智慧农业、体验农业等新业态发展迅速，大数据、互联网、无人机、人工智能、生物科技等新技术被广泛应用。

二、产业扶贫向产业振兴演进的制约因素

从产业扶贫到产业振兴的演进，既是量的拓展，又是质的提升，是一个量变+质变的过程。由于内部与外部、主观与客观等诸多因素的制约，这一过程必然遭遇动力转换、路径创新等一系列难题。

（一）产业发展面临自然条件和社会环境的“双重锁定”

第一，我国14 个连片特困地区产业发展的自然条件存在“先天不足”。一是资源禀赋差。有些贫困乡村群山环抱，适宜耕种的土地十分有限；有的贫困村荒漠化、石漠化面积占比大，有的水土流失严重，土地资源贫乏。总体而言，贫困地区的人均耕地面积远远低于全国平均水平，导致农业发展承载量偏小。这些地区属于资源性贫困，不适宜发展产业和居住，治贫之道是整体搬迁。二是区位条件差。处于偏远地区的贫困乡村，由于山河阻隔，交通条件十分落后，加上远离大城市、县城、集镇等经济中心，与发达地区的资源交换十分困难，成为城市先进生产方式辐射的“高地”。这些地区属于区位性贫困，治贫之道是大力发展交通，打通城乡要素流动的交通壁垒。三是生态功能的制约。有些贫困地区有产业发展的资源，但受到功能区的刚性约束，产业发展的方向受到限制。像森林生态功能、草原湿地保护、生物多样性保护、水源涵养等各类生态功能区，大多属于限制或者禁止开发的地区。这些地区属于功能性贫困，治贫之道是建立生态补偿机制，以生态保护换取利益。

第二，产业演进的制度条件“老态龙钟”。一是承包制度“高龄化”，制度的边际效应逐渐出现递减。二是供给制度“碎片化”。农村产业发展需要一整套完善的制度体系，包括基础设施建设制度、社会保障制度、资金投入制度等，但现实中这些制度体系不完整，内容不完善。三是投入制度不合理。由于投入的城市偏好，挤占了农村投入份额，海量资金源源不断地投入城市，农村成了资金投入的“盲区”。

（二）产业遴选存在政府对贫困户与市场的“双面替代”。由于脱贫攻坚任务的政治刚性约束，在产业遴选时形成了政府对贫困户和行政对市场的“双面替代”。追索产业扶贫的历史就会发现，产业扶贫存在“干部干、群众看”的现象，政治逻辑与群众逻辑没有打通，产业扶贫更多的是一种政府行为和企业行为。由于产业扶贫资金多以贴息补助、奖励等形式发放，发展什么产业、推进什么项目、采取什么方式等大多由扶贫工作队与村支两委决定。就参与产业扶贫的经营主体而言，主要是贫困户和部分企业，他们能获得国家财政给予的政策资金，基本上赚的是财政补贴资金，而不是产业本身的产出价值。一旦出现扶植政策的变更或者终止等情形，企业就会从扶贫项目中抽离，扶贫产业项目就难以为继。对于居于多数地位的非建档立卡的农户来说，他们不能享受与贫困户一样的补贴政策，与扶贫产业关联系数很小，有的甚至对扶贫产业的发展有很强的抗拒性，在土地、水利、道路等资源的使用上设置各种各样的阻碍，不能成为扶贫产业的正向力量。在市场力量的发挥方面，产业扶贫的政治逻辑与市场逻辑的整合也存在诸多问题，未充分发挥市场的主导作用。产业扶贫属于市场经济的一部分，应以市场供需为导向，在满足供应方的利润需求和需求方的价值需求中谋求发展。由于扶贫产业存在政府的脱贫选择替代市场选择，扶贫产品的市场适需度不高，产业收益较低，可持续发展也面临困难。

（三）产业链条出现产业内部与产业之间的“双面隔膜”。从应然状态来看，乡村产业兴旺应该是三次产业之间形成“链状结构”，即一二三产业融合发展，而且第一产业内部、第二产业内部、第三产业内部都形成产业链条。从实然状态来看，乡村产业发展正在向产业链转变，但产业链远未形成，存在三次产业之间和各产业内部的“双面隔膜”。从“量”的角度来看，目前，扶贫产业中第一产业居多，而且以种植业和养殖业为主；第三产业次之，主要集中在农业服务业、商品流通业、乡村旅游业等方面；第二产业最次，但加工业也有一定的发展，主要集中在粮食加工、豆制品加工、禽畜产品加工等方面，但企业数量少、产业规模小。从“质”的角度来看，农业方面以特色种植业和养殖业为主，产业化水平不高、产业规模经营不大、生产成本偏高、技术含量偏低、产品品牌不响、市场竞争力不强；加工业方面，加工企业特别是龙头企业数量偏少，生产管理滞后，产品品类不全，技术含量不高，营销方式落后，市场竞争力不强；服务业方面，生活服务明显不足，服务水平低等等。从“链”的角度来看，存在“链短”和“链裂”问题。“链短”表现为产业本身延伸不够和产业链与价值链、科技链、市场链连接不足。“链裂”表现为三次产业之间和各产业内部的连接不畅，以及行政分割导致的区域经济活动分割化、破碎化。

（四）推进主体存在“利益捆绑”与“责任连带”的“双头撕扯”。在产业扶贫的实践中，存在“利益捆绑”与“责任连带”。一是帮扶主体与帮扶对象的“利益捆绑”与“责任连带”。为了使贫困县、贫困村、贫困户在规定的时间内尽快脱贫，各地建立了一套完整的帮扶责任机制，形成帮扶主体与帮扶对象之间紧密的利益与责任关系。不脱贫则不能调动、不能提拔、不脱责任、不脱监管。在这种利责关系的驱使下，在产业扶贫中出现了帮扶主体“热”、帮扶对象“冷”的失衡现象，一方面帮扶主体在政治利益与责任的计算中，对产业扶贫的项目选择、资金安排、产品销售等进行全程包办；另一方面帮扶对象由于自身能力的限制和趋利追求，在产业扶贫中处于严重的“被帮扶”状态。在这种政治逻辑下，贫困对象发展产业积极性、主动性等内生动力难以与帮扶主体的外因力量实现有机合成，产生“1+1＞2”的效果。二是带动主体与带动对象的“利益捆绑”与“责任连带”。基于带动对象发展扶贫产业能力的“有限性”，产业扶贫必须借助带动主体发挥作用。按照政策规定，不但每个村有新型主体的数量要求，而且新型主体必须带一定数量的贫困户，才能获得资金、项目的支持，只有新型主体才具备委托帮扶的资格，贫困户只有在直接帮扶中才能获得资金帮助。带动主体既要在扶贫产业中实现自身的利益，又要带动贫困户脱贫，难以在自身利益追求和带动责任履行中实现平衡。部分带动主体有着严重的“利益捕获”倾向，他们更看重国家的扶贫资金与项目，而对带动贫困村、贫困户发展产业缺乏主动性。

三、产业扶贫向产业振兴演进的前行秩序

（一）设定产业演进的目标体系。我们认为，乡村产业扶贫向产业振兴演进的最终目标就是实现产业兴旺。而乡村产业是否兴旺，目前的研究成果不多，本文在吸收既有研究成果的基础上总结为如下标准体系：第一，乡村产业发展的高效性。其中，二级指标包括产业设施与产业发展的匹配度、乡村资源要素在产业发展中利用的充分性、乡村人力资源的先进性、产业组织的现代性。第二，乡村产业发展的优质性。包括产业形态人无我有、人有我优的独特性，产品质量与市场需求的适配性，产品供应的安全性以及产品品牌的可识别性。第三，乡村产业发展的融合性。包括产业体系、生产体系、经营体系的聚合性，三次产业之间与产业内部的产业链、价值链的互洽性，以及传统产业与新产业、新业态的互动性。第四，乡村产业发展的集约性。包括家庭农场、农业专业合作社、龙头企业对散户的统合的适度性和适度规模经营对分散经营的引领性，以及由此带来的生产要素使用的经济性。第五，乡村产业发展的持续性。包括乡村产业发展政策的有效性、乡村产业发展投入的组合性、农药化肥使用的减量性以及生产方式的绿色性。第六，乡村产业发展的开放性。包括产业要素城乡之间有序有效的流动性、物流渠道的畅通性、农产品的商品性以及乡村产业发展的外向性。

（二）瞄准产业演进的前进方向

1、在产业发展的时序安排上由“短期目标”向“多期图景”演进。以时序维度为视角来看，产业扶贫乡村产业发展是短期目标，是起点而非终点，产业兴旺是集近期目标、中期目标和长远目标于一体的复合图景。产业扶贫要服务于整体脱贫的目标要求，旨在通过产业发展帮助贫困县在2020 年顺利摘帽和贫困户最终脱贫。以贫困村集体经济收入和贫困户收入达标为目标导向，围绕贫困县、贫困村的资源禀赋、产业基础、人才优势，以政策驱动、资金投入、项目支持、产品包销为手段，构建起一套集生产、经营、销售、管理为一体的“短平快”产业扶贫模式，促进贫困地区产业发展，以满足脱贫需求。可见，产业扶贫具有明显的“短期性”和“近利性”。产业兴旺作为乡村振兴的首要目标，与乡村振兴整个周期相匹配，按照乡村振兴战略的要求，到2020 年要建构起乡村产业兴旺的制度框架和政策体系，到2035 年产业兴旺的各项指标要基本达标，农业农村现代化取得实质性进展，到2050 年农业强、农村美、农民富要全面实现。由此可见，乡村产业发展无论是制度设计、主体培育、人才培训、特色选择、产业融合、品牌打造，还是新产业、新业态的塑造，都需要一个长期的过程，“产业兴旺”具有鲜明的“长远性”和“长效性”。产业兴旺是一项事关长远的“远期图景”，需要分类分期扎实推进，久久为功。

2、在产业受益对象的涵盖上由“特定群体”向“乡村整体”演进。以受益群体为视角来观察，产业扶贫的瞄准对象有两类，即贫困地区和贫困人口。按照脱贫指标的要求，贫困县和贫困村要脱贫必须达到经济指标的要求，贫困户脱贫也有收入指标的要求，而这两类指标的实现，必须发展扶贫产业。由于政策规定的刚性约束和脱贫时间的急速要求，产业扶贫无法直接关照更多的其他对象，由此决定了产业扶贫受益对象的局限性。乡村振兴作为精准扶贫继起性战略，无疑要克服这种局限性。作为乡村振兴战略首要任务的产业兴旺，承担着巩固拓展脱贫成果与乡村振兴的有效衔接的任务，既要继续服务于贫困地区和贫困人口，保障他们稳定脱贫，同时又要把受益对象拓展到整个乡村和农村所有人群。可见，产业扶贫与产业兴旺两者之间的受益对象既有重合又有区别。产业兴旺的着力点不再是针对特殊对象给予特惠性，而是针对“乡村整体”科学规划，发挥好政策的普惠性效应。

3、在产业发展目标定位上由“资源捕捉”向“质量跃升”演进。以产业发展的生命周期来审视，乡村产业发展要经历初创期、成长期、成熟期三个阶段。脱贫攻坚阶段产业发展大抵处于前期与中期，以“资源捕捉”为手段，立足本地资源禀赋，挖掘资源价值，发展独具特色的资源性产业，资源类似的地区产业发展的差异性不明显，相反产业雷同现象突出，产品滞销在所难免。虽然“资源捕捉”型的扶贫产业在一定程度上缓解了农村产业“空心化”的程度，满足了脱贫攻坚的要求，但产业的成长性、持续性、效益性不强。产业兴旺是乡村产业发展进入成长期和成熟期的产物。在乡村产业发展的成长期，要坚持多元化发展原则，壮大乡村产业体系，丰富产品内容，发挥好乡村产业的资源优势和比较优势，进一步提高市场占有率。在乡村产业发展的成熟期，要强化产业的关联性和互补性，提高乡村产业园区、田园综合体、特色小镇等平台建设，促进产业融合发展、高质量高效益发展和创新发展，最终实现由“资源捕捉”向“质量跃升”的迈进。

4、在产业发展的驱动上由“嵌入为主”向“内生为王”演进。从产业发展的驱动方式来看，产业扶贫呈现出“嵌入为主”的明显特征。主要是由两大因素耦合而成：一是贫困地区发展扶贫产业的内生资源不足。贫困地区大多基础设施差，公共服务不配套，产业基础薄弱，人才资源缺乏，如果没有政府的强力推动、企业深度介入和社会的广泛参与，大规模地发展扶贫产业的可能性不大。二是发展扶贫产业具有很强的政策性和时效性。产业扶贫政策的系统性和专业性决定了它的贯彻实施必须有强有力的外力的输入和推动，扶贫产业发展的紧迫性也要求动员全社会的力量来推动。因此，产业扶贫在产业选择、产业发展、产品销售、品牌打造等方面，具有明显的外力驱动的特征，而内生动力不足成为公认的共识。产业兴旺则不同，包括政策支持、项目支撑、资金投入、社会扶助等外力固然必不可少，但最根本的是要走内生发展的路子。走好这条路子必须实现由政府扶植为主向市场驱动为主转变，由单一产业为主向发展产业体系转变，由立足资源为主向满足需求为主转变，由传统产业为主向发展新产业新业态转变，由追求社会效益为主向追求经济效益转变，由聚焦单一要素为主向综合利用各种要素转变。

四、产业扶贫向产业振兴演进的有效路径

（一）做规划、转职能，让“政府之手”在产业演进的“环境塑造”中更有为

1、在产业规划上，由“就地取材”向“顶层设计”迈进。产业扶贫由于时间短、任务重和针对性强等特性，“就地性”“因时性”强，“整体性”“长期性”弱。而产业兴旺不仅要关照贫困地区和贫困户，而且要覆盖整个农村地区，甚至更要统筹城乡经济发展布局，追求农村经济的长远发展，因此必须注重产业规划的顶层设计。一是做好产业发展的空间规划。以《国家主体功能区规划》为参照，在推进产业扶贫向产业振兴的演进过程中，要以农村功能分类为依据，构建农村不同地区、不同种类的产业发展功能格局。在粮食主产区，坚守耕地红线，坚决制止耕地非农化、非粮化，确保粮食种植面积不减少，切实保障国家粮食安全。在农产品供给区，大力发展特色优势产业、农产品加工业和乡村服务、乡村旅游、农村电商等第三产业，不断延伸乡村产业链、价值链。在生态功能区，根据山水等环境资源要素的容量，做好乡村旅游、乡村健康养老、农事体验等“绿水青山”向“金山银山”演进规划，划定生态保护红线，确保“禁止开发”“限制开发”和“适度开发”的空间格局在产业发展中落地落实。二是要做好优势产业发展规划。坚持“因地制宜、因市制宜”的原则，编制科学合理的产业发展目录，指导各地依据资源特色合理规划产业布局。三是做好产业发展的园区规划。以园区跟着规划走、项目跟着园区走为原则，做好现代农业产业园、科技园、创业园、电商物流园等规划。

2、在职能定位上，由“全程参与”向“重点引导”迈进。在产业扶贫阶段，政府对扶贫产业发展从产业遴选、资金扶植、项目推进、产品包装、品牌打造、市场营销进行“全程参与”，与扶贫对象的弱质性及扶贫要求的时效性存在高度契合性。但在乡村振兴阶段，产业兴旺要遵循市场规律，处理好政府与市场的关系，再造政府职能，政府不应当在产业发展中继续发挥直接推动作用，而要通过制定各种机制来引导产业发展。一是构建产业兴旺的工作机制。建立以党政一把手为组长、相关单位领导为成员的乡村产业兴旺领导小组，负责对乡村产业振兴进行指挥调度和对重大事项做出决策。设立包含产业振兴在内的乡村振兴工作机构和派驻乡村振兴工作队，将工作重心转换到乡村振兴上，推动乡村产业发展并最终实现产业兴旺。实施产业振兴工作责任制，把乡村产业振兴的工作情况纳入各级党委、政府及有关部门的绩效考核中来，并将考核结果作为考核对象年度评优以及选拔任用的重要依据。二是构建产业发展政策保障机制。在资金保障方面，要不断完善财政政策，加大财政资金对农村地区产业发展的投入力度，整合涉农资金支持乡村产业发展。实施金融创新，以财政资金为杠杆，撬动金融资本和工商资本下乡，推动乡村产业发展。在税收减免方面，要出台鼓励乡村产业发展的税收优惠政策，对农业龙头企业、农业专业合作社、农产品深加工企业，以及创意休闲、农事体验、智慧农业等新业态实行税收优惠。在土地政策方面，继续推进农村承包地、宅基地、建设用地改革，制定农村宅基地集体所有权、资格权、使用权分置的具体方案，为乡村产业发展腾出空间和注入资金实力。三是构建要素引流机制。在土地要素方面，建立农村土地承包经营权流转的机制与平台，鼓励以入股、合作、托管等方式连片流转土地，促进乡村产业的适度规模经营；在技术要素方面，出台政策支持先进技术持有者以入股等方式参与乡村产业发展，出台责任机制推动相关部门及时在乡村产业发展中推广先进农业技术的运用和农业科技成果向产业转化。

（二）壮主体、提能力，让“经营之手”在产业演进的“迭代更新”中更有力

1、在“育强”与“管严”的结合中，壮硕经营主体。产业兴旺的第一推手就是“育”“管”结合壮硕经营主体。第一，经营主体的培育。一是“育多”。乡村产业兴旺涉及一二三产业，种类繁多、内容复杂，与此相对应，产业主体必须类型齐全、数量对应。就功能而言，生产类主体、加工类主体、销售类主体与服务类主体，必须一应俱全。就类别而言，必须培育承包经营户、种养大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业。当然也不是主体越多越好，一个地区到底培育多少经营主体，归根结底要取决于资源的承载能力和产业的发展水平。二是“育大”。途径之一是横向培育乡村产业联合体，即以承包经营户、种养大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业为单个“母体”，因地制宜地采取“1+1”“1+2+3”等方式将经营主体联合起来，实现规模经营；途径之二是纵向培育乡村产业综合体，即引导农业龙头企业将“生产、加工、销售、旅游、研学、创意”等产业项目捆绑起来，实现全链条的融合发展。三是“育强”。其举措包括政策扶植、规模经营、管理创新、人才培育、科技赋能、品牌打造等。第二，强化管理。首先，对“空壳合作社”和“僵死企业”等进行整顿，对确无存在价值的进行注销；其次，完善合同管理，实施规范操作，对各经营主体签订的订单合同、入股分红协议、托管服务协议等涉法事务提供法律服务；最后，对产品进行标准管理和质量监管。以农产品标准体系为依托，以龙头企业为重点，建立有效的监管体系，强化全过程农产品质量安全和食品安全监管，建立农产品质量安全追溯体系。

2、在“树品牌”与“聚规模”中，提高经营能力。第一，建构乡村产业品牌新格局，提高乡村产业的驰名度。一是打造企业品牌。通过“村+企业+农户”“企业+基地+农户”“企业+合作社+农户”等形式，在壮大主体规模中提高主体知名度；通过产业升级、多样化发展、一体化经营等产业深耕方式提高企业品牌的美誉度；通过大数据、互联网、人工智能等现代科技手段的赋能，提高企业品牌的“在线率”。二是以“三品一标”认证为龙头，推进农产品产地和产品认证，擦亮特色农业品牌，形成乡村产业公共品牌体系。三是以商品品牌为依托，围绕“品牌+地标、品牌+质量、品牌+技术”，构建产品品牌体系，走出一条品牌化经营的产业振兴之路。第二，聚集规模，提高乡村产业的盈利能力。以“园区+”的模式打破企业与企业、村与村、农户与农户之间的隔膜与藩篱，推进乡村产业规模化经营。各地根据因地制宜的原则，建设相应的现代农业产业园、创业园、科技园、电商物流园、农业田园综合体、特色小镇，充分发挥他们的辐射带动作用。推动企业在园区聚集、资金与人才在园区有序有效流动、先进技术与管理在园区集成、产业链条在园区延伸、产业价值在园区分享、新经济新产业新业态在园区形成。通过培育壮大特色产业，打造一批集“种植、养殖、加工、销售、旅游、体验、养生”等于一体的产业基地，加快推进乡村产业集聚化、规模化发展。

（三）循需求、促竞争，让“市场之手”在产业演进的“资源配置”中更有效

1、以市场需求为导向，选优产业。乡村产业能不能振兴并最终实现产业兴旺，产业选择是前提。产业选择包括产业介入、产业变更、产业终止三种情形。产业选择是一个复杂的判断过程，其中影响判断的因素很多，包括政策因素、制度因素、资源因素、区位因素、市场因素等外部因素和产业主体自身从业经历、专业能力等主观因素。目前，乡村产业选择存在几种情况：一是以政策为导向的选择产业，政策支持不支持、力度大不大，成为产业选择考量的关键因素；二是以资源为导向的产业选择，这种选择以资源的多寡、优劣为判断标准；三是以自身条件为导向的产业选择，这种选择以产业主体自身做过什么、能做什么为判断标准。单一性选择方式往往顾此失彼。因此，必须遵循市场标准为主、其他标准为参照的产业选择机制。乡村经济是社会主义市场经济的有机组成部分，必须以市场为导向，通过市场供求机制，才能选优产业。供求机制是通过供给和需求的矛盾运动来影响生产要素组合的一种机制，它通过市场供给量和需求量等市场信号的变化来调节生产和需求，最终实现供求之间的基本平衡。这一机制告诉我们，乡村到底应该发展什么产业、发展多大产业，产业政策、产业资源、产业基础等只是参考因素，核心因素是市场需求。因此，乡村产业选择应立足国内国际两个市场，以需求变化为导向，把市场需求与资源禀赋和政策优势结合起来，进行产业选择。

2、以市场竞争为动力，培优产业。产业发展不能靠政策取胜，经济主体要适应价格、成本、品质、品牌、服务等方面的竞争，学会用市场竞争机制来调节生产和经营，才能培优产业。一般而言，优势产业具有产业体系完整、产品品质优良、产业规模适度、产品品牌响亮等特征。这些特征的生成离不开市场竞争。目前，乡村产业结构不优，主要表现为第一产业比重过大、第二产业和第三产业比重轻，而且三次产业内部的结构也不合理。因此，要以市场竞争为导向，重点发展具有价格优势的优质水稻、小麦、玉米等特色粮食作物，既保障国家粮食安全，又能赢得市场。同时，发展一定数量具有品质优势的优质水果、茶叶、蔬菜、药材等特色产业，以满足高端市场的消费需求。此外，在畜牧、水产业发展方面，除了发展具有规模竞争优势的生猪产业外，还要根据市场需求，发展一些牛、羊、鸡、鸭、鹅等特色养殖业。有条件的地区适当发展稻与鱼、稻与虾等共生产业项目，增强乡村产业的综合效益。从空间构成来看，目前乡村产业存在经营分散、规模偏小等问题，难以对接大市场。除了保持必要的家庭经济，以解决一部分农户的生存问题外，必须以适度的规模经营增强竞争力。从纵向构成来看，通过生产要素的市场化配置，推动以种养业为主的传统产业与文化创意、教育研学、旅游康养、电商物流等新产业深度融合。通过数字化等现代信息技术的赋能，提高乡村产业的科技含量。