城市社区治理困境及对策

□文/杨 可

（西安财经大学公共管理学院 陕西·西安）

［提要］社区治理是国家治理的基本单元和重要维度，其治理的好坏不仅决定着城乡基层社会的稳定与发展，也体现着国家治理水平的高低与治理效能的良莠。近年来，我国的城市社区治理无论在治理结构体系上还是运行机制上都取得一系列突破性进展。但是，在快速城镇化背景下城市社区治理在实践运行过程中也遇到一些新的挑战，表现出一些亟待破解的治理难题。本文在对当前我国城市社区治理中存在的问题进行剖析和阐释基础上，提出破解之策，以不断提升城市社区治理水平和效能。

加强和创新基层社会治理，对党能否长期有效执政、国家稳定与发展和人民群众的切身利益产生重要影响。新中国成立以来基层社会治理模式经历了从“社会管制”到“社会管理”再到“社会治理”的演变过程。在长期基层一线的实践中，中国城市社区治理已经有了相对稳定和有效的制度，并积累了丰富的经验。党的十九届四中全会提出要创新基层社会治理，建立社会成员在社会治理中都能承担责任且共享发展成果的社会治理共同体。党的十九届五中全会也强调要完善城乡社区治理和服务体系，以实现基层社会朝着良性发展。而社区作为人民群众生活的基本场域和国家治理现代化的“精神末梢”，以社区为单位的多元主体共治是当下党和政府通过小切口破解社会治理大问题的重要落脚点。通过分析中国城市社区建设的现状，阐明当前城市社区治理面临的困境，并根据问题提出相关的治理对策。

一、我国城市社区治理现状

活力与秩序的平衡问题是社会治理的核心议题。改革开放后，为充分调动基层政府治理的能动性和基层社会的创造力，社会治理重心不断向基层下移，国家通过政府职能转变与向基层社会不断下沉治理资源，以此推动社区治理的创新，在探索构建基层社会治理格局方面取得了显著成绩。具体而言，我国城市社区治理现状如下：

（一）立足城市社区发展需要，不断创新基层党建工作。坚持党建引领基层社会治理是当代中国基层社会最显著的特征。党的十八大之后一些相关于基层社会的概念开始发生变化，“社会管理”逐渐转变成为“社会治理”，社会治理更加强调开放包容，并由社会各方力量协同合作治理来完成。基层社区治理通过赋权赋能和体制机制创新等方式，使党建有效嵌入基层社会，积极促进基层的良性互动。在实际基层治理中，由各行基层党员干部下沉社区，与社会各界力量协同治理，充分发挥带领示范作用，并在全国多地城市社区逐步形成了服务型党建、网格党建和区域化党建等工作机制，有效促进改革开放后党的基层工作走向中心，积极回应了人民需要解决的治理难点。部分城市还不断优化基层社会治理的理念、机制和技术，利用社区党委来助力推动非公有制经济组织、社会组织党建和居民区党建的融合发展，以党的强大凝聚力促进了基层共建共治共享格局的进一步完善，使得党的“主心骨”地位得以有效体现，治理效能也得到有效提升。

（二）立足地方基层治理实际，不断探索各具特色治理模式。中国许多城市的公共部门为提升社区的治理能力进行了大胆的尝试，并形成了独具特色的代表和典范。如，深圳市为让社区回归社会，积极开展“三社联动”，建立以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作人才为支撑的联动格局，最终形成以基层党组织为引领核心、城市社区居委会和民间组织协同参与的“一核多元”社区治理格局：上海市为落实“1+6”治理模式，着力打造以社区党组织为领导核心，居委会为主导，居民为主体，业委会、物业公司、社会组织和其他民间活动团队等协同参与的治理方式，并在社区党建、居委会减负增能、居委会经费保障等方面着手，最终取得了较好的成效；成都市则在党建引领下开展“院落自治”，根据不同小区的居民组成、利益诉求的不同开展分类治理，由社区成为治理中枢统合政治建设与公共服务，最终形成“小事不出小区，大事协调解决”的基层治理格局，使矛盾在社区末梢化解。以上这些地方的治理实践不仅促进了多元主体之间的良性互动，增进了社区居民的幸福感和获得感，提升了治理效能，还为我国社区治理实践积累了宝贵经验。

（三）立足居民群众城市生活，不断创新城市治理技术。创新城市治理技术的目的在于能够及时和有效的解决城市社区的问题，提升社区居民满意度和幸福感。当前，中国社会已进入信息时代，建设“数字政府”成为社会治理的新理念，以城市社区为例数字政府是利用大数据、人工智能和“互联网+”等信息化技术来建设一站式政府和智慧政府，实现从统计管理、数据共享到公共服务的全覆盖，最终扩大对城市居民的服务范围，丰富服务内容，同时提高服务质量。以杭州城市大脑为例，杭州市通过发挥人工智能技术的作用，对城市的基础设施、政务服务和民生工作进行数字化的转型和改造，在社区治安、居民就医和缓解交通拥堵等领域发挥着重要的作用。而在抗击新冠肺炎疫情过程中，杭州市卫生部门和公安部门携手通过搭建的城市大脑平台来运用卫健警务防控系统，较早地实现了对数据掌握与防控手段介入，进一步地提升了政府对城市的治理效能。

（四）立足公共服务本质要求，充分发挥社会与市场作用。为更好地贴近和适应基层群众的需要，党的十八届三中全会之后城市社区治理不断重视社会组织在处理社会问题的地位和作用，政府也在“三社联动”和“群团改革”等基层治理理念出现后开始发掘新的社区服务管理机制。通过合同外包或补助向社会购买服务，并探索出了与民间组织进行政社分工与合作机制，社区基础性设施建设和社区服务站点等也由此陆续落实到位，服务于社区居民。在政府不断引导多元主体参与社会治理的过程中许多社会组织进而能够成长，并在城市社区的发展中发挥着越来越重要的作用。中共十九大指出了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾已构成现主要社会矛盾，在下移社会治理重心的过程中就需要发挥民间力量，最终达到政府与社会的良性互动。总而言之，社区治理在注重社会力量的参与的同时，也在不断向社区居民的美好生活愿望及高质量的生活需求靠拢。

二、当前城市社区治理中存在的主要问题

（一）社区治理资源匮乏且投入有限。社区建设和社区治理主要依靠政府的公共财政，而来自社区的居委会、社会组织及居民自发的募捐很少，资金来源相对单一，资源配置方式也转向于自上而下的行政力量主导资源分配，因此许多城市社区既没有形成多渠道的资金投入机制，也没有设置转向使用资金。政府利用市场经济进行资源配置，通过合同外包和政府购买导致基层掌握的资源相对有限，使得社区基础设施建设得不到完善，难以建立和维持社区管理及服务社员的持续稳定的专业人才队伍，社区公共服务水平跟不上，难以应对多元化和多层次的居民需求。而基层社区许多实际问题也因为资金和资源的投入有限不能及时解决，最终表现出社区自治的自主性和内生动力不足、自治功能发挥不畅和社区治理低效等常见问题。

（二）基层治理方式行政化色彩浓厚。目前，项目制和行政动员是城市社区的主要治理方式，在基层组织“条块”结构下居委会对上代表基层群众，对下成为国家代理人。国家在科层体制下陆续向社会提供政策供给和执行政策，使得基层形成“上面千条线，下面一根针”的典型多任务工作特征。因此，基层自治组织代表上级动员社区执行大量委派任务，具有明显的“政府”性质，实际社区工作暴露为办事留痕，强调外在程序和形式，公共服务只关注绩效评估和可以量化的考核，表现出形式主义盛行而自治能力被削弱，基层自治组织的功能发生变化。除此之外，在科层制下，行政权力的运转和调配发生在政府内部的不同部门和层级之间，社区作为政策对象，一直被动地接受上级传递结果，最终严重挤压城市社区自治空间，基层自治活力不能得到有效释放。

（三）治理主体缺乏社会组织与居民的有效参与。形成人们在社会治理中都能尽责且成果共享的社会治理共同体需要社会组织和社区居民的有效参与才能实现。由于社会公众多样化的日常需求，社会组织参与治理的范围也逐渐扩大，涵盖了养老、助残、帮困、法律咨询和心理咨询等多个与社区居民日常生活息息相关的方面。但现实中由于参与社区治理出现了障碍导致社会组织的作用发挥得不够充分，一是社会组织在维护居民正当诉求和合法权益过程中往往心有余而力不足；二是由于许多社会组织缺乏规范的管理方式和法律保护导致自身公信力薄弱，社会的认可度不高，在实际的治理中就难有实质性的参与；三是因为社区内社会组织体制机制不够健全，专职成员工资收入低、职业发展空间不足以及专业不对口，导致社区工作者年龄结构失年轻化、知识水平低下、服务质量不高成为许多城市社区出现的共同问题。与此同时，在激活社区成员自治活力方面也存在一些问题：首先，由于政府“包办”公共服务及社区治理的许多事务导致社区居民呈现集体行动的惰性，缺少公共参与的意识和能力，公众高度依赖政府，难以依法独立参与自治。其次，社区居民的素质和责任感也有待提高，如社区公共资源的“无主资源”属性导致无理由私人占有公共资源，社区公物管理困难的情况时有发生，而一些社区成员因为个人利益得失不愿“过度”为社区治理做出贡献和付出。这些因个体参与时的主体价值缺失使得在微观治理层面难以形成凝聚力和集体意识。最后，社区因自治界限模糊、居民自治组织能力不足和缺乏相应的保障机制等影响因素，导致法治、德治和自治难以深度融合。

三、解决对策

（一）拓宽社区资金来源渠道，提高利用效率。科学和高效的配置资金和资源是实现社区发展必不可少的条件。首先，政府应完善财政管理体制，加大对城市社区的财政支持力度，将包括城市社区基础设施建设和社区公共服务等领域纳入财政预算，为社区发展兜底。其次，促成多元资金融资渠道形成，一方面政府引导和鼓励社会力量承担其所能够承担的有限功能，根据社区公共服务的对象、产品等各种因素合理划分社区服务项目；另一方面主动接受民间组织或个人的捐款或馈赠，并对于捐助的组织或个人给予税收优惠政策和积极的表扬，提高社区建设中民间力量参与的积极性。最后，不同的社区可根据自身不同的情况设立专门的社区发展基金，资金的投入及配置从社区群众需求着手，深入社区、贴近群众、专款专用，提高资源的配置使用效率。

（二）明确政府机构职责权限，优化治理结构。由于中国的基层社会建设和发展需要依靠政府在资源和资金方面的支持，在现实中带有行政色彩也是具有必然性的，因此基层被动行政化的问题本质是解决自治组织因行政化而产生的问题，首先需重新定义社区的职能，增强社区治理的包容性，从法律上认可社区的行政职能，以保证社区工作的顺利开展，并通过合理的途径提高社区的自治能力。如，政府增强对社区的资源投入的支持力度，且根据不同社区的实际情况引导社区民众探索符合本社区发展的自治模式，有条件树立标杆或向其他自治探索成功的典范社区学习，如院落自治、楼宇自治等。其次努力克服社区自治组织工作形式主义，可设立更加简单且灵活的基层工作评价考核指标，根据政府和居民的需要开展社区工作，在减轻基层组织工作负担的同时将社区工作落到实处。

（三）健全城市社区治理体系，彰显社会力量。多元主体共同参与治理的关键在于如何让社会组织和社区居民有效参与，这就需要完善城市社区治理体系。第一，解决社会组织的发展问题需要从提升社会组织的公信力和培育高效专业的工作队伍出发。一是要尊重社会组织的参与地位，将其视为社区治理的重要成员，并加快政府职能转变，让政府和民间组织真正做到合理分工，相互补充。二是增强社会组织信息公开透明度，建立健全内外监督机制，把对社会组织的行业检查纳入法制轨道。在内部监督方面可设立监事会，着重监督做出重要决策和执行的成员，保证其行为符合社区居民的利益和社会的要求，另外社会组织也要主动接受社会各界的监督以提升自身公信力。三是要完善相应的组织评估机制，制定合理的行为规范和行业标准，淘汰参与社区治理能力差，公共服务提供质量低下的社会组织。四是与高校深入合作向社区治理引进专业人才，并整合专业社会工作者和熟悉社区情况的社区工作者形成专业队伍。鼓励员工互相学习交流，表彰和奖励那些为社区做出贡献和坚守职业道德的社区工作者，增强工作人员对社会工作的归属感。五是建立健全社区工作的薪资制度和奖惩激励机制，使社区工作人员薪资水平符合当地收入水平。第二，社区居民对自治重要性认识的加深是提升社区自治水平的关键所在。一是政府转变自身职能，坚持引导与服务并重，政府的行政权力需适当的退出基层单位，以促进社区居委会自治权力回归，并为公众参与社区治理提供稳定、有效的运行机制和法律保护。二是培育社区成员主人翁意识和社区共同体意识，通过广泛持续的宣传和教育，使居民对社区现状、事务和国家政策深入了解，赋予居民更多实质性的参与空间，对社区居民可行的建言进行积极采纳，让其认识到依法参与的真实性，从而使居民认识自身主体意识和责任意识，明确自身的权利和义务。三是通过党建引领推动法治、德治、自治“三治”的深度融合，依靠德治培养社区文化，规范社区成员思想价值和行为，塑造社区成员懂法治、讲道德、重理性的人格。依靠法律界定各方之间的相互关系及权利，使各主体之间权责对等，并以法律推进公民参与自治，如规定社区居民参与的方式、途径、程度以及拒不履行义务的后果，形成以法治为保障、以德治为引导、以自治为目标的社区治理方式。

四、结语

社区是城市治理的“最后一公里”。社区虽小，但连着千家万户，社会治理的重心必须落实到城乡社区。新中国建立至今中国城市社区治理取得了一些显著的成果，也积累了丰富的治理经验，但仍然面临着许多的问题和困境，而未来城市社区治理会更加强调精细化，这就需要社区治理从现在做起，从实际情况出发，以问题为导向着手解决，通过拓宽社区资金、明确政府机构职责权限和健全城市社区治理体系等方面出发，进一步完善基层工作，使得城市社会全面发展。