数字技术对公共组织的挑战及应对措施

□文/刘 双

（上海师范大学 上海）

［提要］数字技术在经济领域迅猛发展的同时，也迅速向公共领域渗透。数字技术为公共部门带来非比寻常的便利，也带来前所未有的挑战。本文从关系转变、技术能力、绩效管理、信息识别与隐私安全、组织文化和技术伦理等六个方面论述数字技术对公共组织的挑战，也相应地提出应对这些挑战的措施，以期公共部门能够更好地借助数字技术实现公共效益。

一、数字技术对公共组织的挑战

（一）公共组织与外界关系发生转变。传统公共组织与外界的关系相较于今天而言要简单得多。一方面公共组织就像一座围城，对于外面的人有巨大的吸引力，无数的人想要走进这座围城，依靠“铁饭碗”求得一份稳定；另一方面公共组织提供的物品和服务与市场没有过多的交集，即使有，公共组织也凭借其权威性具备吸引公众的优势。但是，随着市场经济与科学技术迅速发展，“围城”外能够为公众提供更具吸引力的工作机会，市场也能为公众提供更优质的物品和服务。

1、公共组织对个体的吸引力降低。随着信息技术的发展，社会增加了更多的机会和职业，产生了一类新的工作群体，即互联网工作者和自媒体职业者。例如，在2013年以后，微博、抖音、小红书等社区平台风生水起，为一大批创作者提供了一个展现才能、获得收益的平台，甚至有很大一部分人放弃了本身的工作，将自媒体作为全职工作来经营。互联网和自媒体行业蓬勃发展产生的一个引申结果就是，公务员不再如之前那样具有巨大的吸引力。互联网可以为许多人，尤其是年轻人，提供更高的报酬和更多的机会，再加上很大一部分年轻人由于观念的转变，不再将求稳和安定作为生活信条，体制内工作不再能吸引到这部分人。所以，相较于之前，公共组织吸纳优秀人才变的困难。

2、公共组织遭受市场冲击。近年来，由于市场化趋势和人们生活水平的提高，公共组织必须面临商品和服务供给周期缩短、公众需求多样化的市场环境，传统规模化、按部就班的服务方式已经失去竞争力。以快递行业为例，1985年作为国企的中国邮政成立中国速递服务公司（EMS），是唯一从事国内快递业务的企业。其后几年，EMS一直占据国内快递业务80%左右的市场份额。然而，随着1993年顺丰和申通等从事快递业务的民营企业成立后，“EMS的国际国内市场份额逐年下降，从最高峰时的97%下跌到33%左右”。此后，国内网购和电商业务井喷势的发展，以及“阿里系”等快递公司基于信息技术、大数据的更快速、便捷的服务模式，中国邮政的快递服务业务只能被不断压缩。

受到民营企业冲击的不仅仅只有快递行业，在诸多与私营部门重叠或可替代的领域中，公共部门或国有企业都在面临前所未有的冲击。由此产生以下不良后果：第一，公众对公共部门的忠诚度和满意度下降，更多地转向接受私营部门为其提供物品和服务。第二，私营企业在某些领域实力壮大，存在垄断风险，不利于经济市场稳定发展。

（二）技术的建设与维护要求提高。随着大数据和人工智能等技术飞速发展，公共部门也积极引入并利用这些技术，以提高公共服务质量水平。以较早实践的贵州为例，“‘云上贵州’政务数据平台是我国第一个以政务数据‘聚通用’为核心的省级政务数据平台。截至2017年底，‘云上贵州’联通了21个国家部委和省市数据，横向连接65个省直部门，纵向部署9个市州和一个国家级新区，系统信息存储总量达到3，000TB”。数据的互联互通有效地提高了公共部门内部办公的效率以及简化了公民业务办理流程，但随之而来的也有诸多挑战。

1、缺乏专业化的人才。大数据、云计算等技术都属于“高精尖”技术，对使用者技术能力有较高的要求。但是，公共部门内部成员大多只掌握基础的互联网办公技能，对复杂的数据分析和模型构建等知识掌握很少。这导致即使公共部门花费巨额资金购买和安装了高新技术软件，也很难熟练地应用和维护，造成资源浪费。

2、工作负担加重。对于公共部门的工作者而言，高新技术的引进意味着他们需要改变原先已经习惯的工作技术和方式，学习更新、更难的技术，这对大部分工作者，尤其是年龄较大的工作者而言，是巨大的负担。很有可能会打击公务员的工作积极性、降低工作效率、打乱原本的工作节奏。

（三）数字技术倒逼组织转变传统绩效管理体系。绩效是衡量组织目标实现情况的指标之一。在传统公共组织中，绩效评估多以上级针对员工工作量完成情况进行主观的评价。传统公共组织绩效评估的方式会带来以下问题：

1、绩效考核标准模糊，缺乏针对性。传统公共组织的绩效考核缺乏系统性的标准，多是上级领导根据主观判断对员工工作完成情况进行评价。同时，绩效考核标准缺乏针对性，不同工作职位和内容性质不同，对其绩效评判的方法和指标缺少相应的变化，流于形式。

2、考评者能力不足。事实上，绩效考评对领导者提出了相较于实现绩效目标以外的更高的要求。绩效考评需要领导者对被考评者的工作态度、过程、结果等方面进行多维的评价，需要考评者掌握专业技能、人力资源、心理学、管理学等多学科的知识。但是，现今很少有考评者能够完全具备这些能力。

然而，随着公共组织跟随潮流引进数字技术工具，可以逐一击破以上这些问题。通过数字技术，公共部门可以制定更加合理化、规范化的评估标准，同时还可以实现全过程、科学化的监督和评定。如果公共组织不对传统绩效评估方式作出转变，那么在绩效评定、员工士气以及社会公信力等方面都会带来负面影响。

（四）信息识别与隐私保护难度加大。在传统公共组织中，信息资源相对有限，而且信息大多在组织内部呈闭环式的自上而下的流通，不用担心信息会产生过多对组织不利的现象。但是，当下是信息爆炸的时代，加上现在的公共组织相较于从前更加开放，信息交互方式比传统组织要复杂得多，不仅有组织内部信息的传递，还有组织内外信息的交换。这种现象确实有利于公共组织能够全面接受到各方的信息，做出更客观的决策，但是也会存在一些隐患。

1、伪信息增多。信息的复杂多变意味着伪信息增多，对信息的过滤和筛选更加困难。伪信息包括虚假信息、失真信息、过时信息和错位信息。伪信息的产生主要有以下几点原因：第一，信息制造者因不正当的目的故意制造虚假信息；第二，信息传播者在传播过程中有意或无意将事实扭曲；第三，信息接收者没有对信息进行核实就直接取信。伪信息不仅会使公共组织决策产生偏差，而且会使公众对公共组织产生疑虑，降低公共组织的公信力。

2、隐私泄露时有发生。信息交互方式的增多意味着信息泄露的风险加大。2017年11月10日，湖北省宜昌高新区官网一次性公开597名申请2017年度灵活就业困难人员的姓名、性别、所在街道、社保补贴情况和完整身份证号码等信息。2017年11月21日，重庆市涪陵区人力资源和社会保障网发布《关于2017年上半年申请灵活就业社会保险补贴人员的公示》，公开了3，211名获得补贴人员的姓名、性别、年龄、就业失业登记证号码、补贴时限、补贴金额、完整身份证号码等信息。公共组织内部信息资源的泄露不仅会给公民隐私权造成损害，重要的政府信息机密泄露甚至会给国家造成重大损失。

（五）传统组织文化与现代技术不相适应。文化是一个组织潜在的规则，会对成员的工作态度和行为产生潜移默化的影响。传统公共组织的组织文化多呈现出官僚思想严重和自利动机盛行的特征，但是这些文化特征与数字技术的使用不相适应，需要公共组织相应地对其文化进行改变。

1、上级官员官僚思想严重。受到官僚制的影响，公共部门等级制和官本位思想严重。尽管近些年公共组织一直在进行扁平化、网络化的变革，但是公共组织内部仍然存在唯命是从、“一言堂”的现象，决定权依然掌握在上级领导人的手中，下层的公务员缺乏自主裁量权。但是，信息时代意味着信息爆炸、事务空前的增多，上级官员很难将权力完全笼络在自己的手中，对所有事情亲力亲为。

2、基层员工自利动机盛行。根据布坎南的理性经济人理论，无论是私营部门还是公共部门的工作者，大都会优先考虑自身的利益。加上公共部门较强的官僚化弊病，公务员在工作时更多的是考虑令领导人满意而不是以公共利益为优先，所以他们更倾向于做好上级领导交代的工作，追求稳定和安逸，排斥创新和改变。但是，数字技术的引进，意味着他们必须要开始接受先进的技术，接受突破和改变。

（六）技术伦理问题。数字技术在造福人类的同时，也会给人类带来挑战甚至是威胁。尤其是人类的工作逐渐被机器所取代，模糊了机器和人的边界，对人的价值实现产生阻碍。另外，数字技术需要重大的资源投入，如果没有使其发挥最大化的价值，也会产生资源浪费问题。

1、失业问题。随着信息技术尤其是人工智能技术的发展，不少原先由人完成的工作，现在逐渐被人工智能所取代。所谓人工智能，是指运用计算机模拟人脑运转，将原本由人完成的工作转交给计算机或者机器人完成。这一变化一方面能够将人从繁重的工作中解脱出来，但是另一方面也会使一部分人，尤其是从事体力工作或者机械、重复性工作的人失业。比如，京东在广东东莞的分拣中心有300多台分拣机器人，它们每小时能够处理12，000件货品。该分拣中心原先有3，000多名员工，现在只需十几个人。这种现象在公共部门紧跟科技潮流的情况下，也必然正在发生。

2、资源浪费。人类在提升科技水平，加快大数据、人工智能应用的同时，也正在造成巨大的资源浪费。近年来，公共部门争先恐后建立“云平台”，提倡“云办公”，但同时也出现“重引用而轻利用”的情况。以各政府的门户网站为例，几乎各省市级的政府网站都设有诸如领导信箱的公民问政通道，但是真正会去使用的公民寥寥无几，这对技术资源和人力资源都是很大的浪费。

二、应对措施

（一）转变公共组织与其他主体的关系

1、公共组织赋能个体。针对公共组织对个体吸引力降低的问题，公共组织需要转变与成员之间的关系。传统科层制使得谁的职位高谁有权力，下属几乎没有什么自主权。在信息技术飞速发展的时代，公共组织与个人之间不再是管理与被管理、控制与被控制的关系，而应当是赋能与被赋能的关系。所谓赋能，就是指公共组织作为一个平台，要能够为其成员提供资源和权力，促使其能调配资源，实现公共部门的使命，体现社会价值的同时，也能实现自身的价值。赋能的积极效用在于既有利于成员工作的推进，也可以调动成员的积极性，激发组织活力。赋能之后，上级和组织的任务就在于通过智能化的信息管理系统协助成员更有效率的完成工作。成员工作绩效评估交由智能化的评定系统以及服务对象的满意度来决定。总之，数字时代之下，公共组织应当转变为一个赋能的平台，而组织中被赋能的成员将在这一平台中实现社会价值和个人价值。

2、公共组织之间形成竞合模式。公共组织之间的关系应由原来的分割模式转为竞合模式。不同于相互厮杀的零和博弈，竞合模式强调竞争与合作并存的共赢。竞合模式既能够维持组织之间以及组织内部各部门之间的竞争，维持组织活力，又强调组织之间以及部门之间共享资源，协同合作。具体而言，一方面组织要进行微粒化的分割与重塑。所谓微粒化，就是指根据公众的需求和市场的变化，打破原有的组织和部门之间的边界，形成灵活、自由的合作团队。另一方面组织之间以及组织内部各部门之间需要在开放、公平的层面上进行竞争，为社会提供更优质的公共服务。

（二）提升技术建设与维护能力

1、多节点吸纳和培养人才。针对缺乏专业化人才的问题，公共部门需要注重对能够熟练使用这些技术的人才的吸纳和培养。尽管相较于企业而言，公共部门有其特殊的人才招聘体系，但是私营部门一些人才吸纳的方法对于公共部门也可以学习借鉴，比如多节点的人才连接。传统公共部门人才招聘主要依赖于应聘者自主报名、考试，成绩合格者录取，这虽然保证了公务员考试的公平性，但是公共部门在人才选择上几乎没有什么主动权。而多节点的人才连接是指“将全员视为连接人才的节点，鼓励各节点在各自熟悉的专业领域不断发掘相应的人才资源。”这样各节点的成员就成为连接组织与外部人才的桥梁，成为向组织输入优秀人才的通道。在这个过程中有两点需要注意：第一，可以建立相应的激励制度，鼓励成员为组织的人才吸纳贡献力量；第二，需要更加规范考试制度，避免任人唯亲现象的发生。

2、技术外包与合作。信息技术的建设和维护需要技术支撑和成本，完全依靠政府部门独立运转非常困难。近些年，私营部门尤其是互联网企业在信息技术等领域发展迅速，具有很强的专业能力和技术水平，所以公共部门可以将部分技术工作转交给私营部门去完成，即“运营模式从‘政府所有政府运营’（GOGO）转向‘政府所有合同商运营’（GOCO）”。以广东省为例，广东省政府在“数字政府”的建设过程中，全面撤销了省内44个信息中心。同时，成立专门的运营中心，将平台的建设运营工作交由外部单位去完成。信息技术的外包与合作有三个积极作用：第一，实现公共组织的瘦身和转型，改变公共部门既是使用者又是建设者的角色；第二，提高公共部门的服务效率，将专业的工作交给更专业的团队去完成；第三，提升公共效益。公共服务市场化过程可以鼓励创新、促进竞争、抑制垄断、降低成本、提升公众满意度。同时，在外包和合作过程中也需关注以下问题：一是明确责任归属，避免责任推诿问题发生；二是保护政府及国家信息安全，防止机密信息泄露。

（三）建立数字化绩效管理体系

1、绩效管理标准更具针对性。传统公共部门绩效管理标准单一，有些难以考核的岗位甚至仅凭领导者的主观印象对成员绩效进行评估。公共部门可以根据数字化的绩效管理系统对不同工作岗位设定不同的算法和模型，精准捕捉成员在工作过程中的行为数据，自动计算和考核工作完成情况，以生成更具公平性和客观性的绩效考核结果。

2、绩效管理维度更具多元性。以往公共部门员工的绩效表现主要依据工作成果、领导满意度，甚至仅依据工作时长和资历。而借助数字化的绩效管理系统，可以实现更多维度的绩效考评。例如，公共部门可以针对服务窗口的工作人员设置绩效考评系统，由接受服务的公民及时进行服务评价。工作人员可以在手机端随时查看自己的服务对象数量及服务对象对自己的评价。公共部门根据评价对成员进行绩效奖励或惩罚。这样既有助于员工及时反思和调整自身的工作行为，也有助于组织从其他维度对员工进行绩效管理。数字化实现公共组织从多维度对组织成员的绩效进行衡量，包括服务对象数量、服务对象评价、服务结果转化率等维度增加了绩效管理的全面性、公平性、有效性。

（四）加强信息识别与隐私保护力度

1、组建专业化的信息管理团队。公共部门要招聘对信息判断、识别能力强的专业化的人才，组建专业化的信息管理团队，专门从事公共部门信息识别、存储、应用工作，在信息处理过程中进行全面比对和查验，避免对伪信息的采用。同时，公共部门也可以同外部专门从事数据处理的相关机构合作，提升综合的信息识别和保护能力。

2、对不同信息实行差别开放。利用先进的信息技术手段，公共部门可以按照不同隐私数据类型实施差别开放。例如，江苏政务服务网利用大数据和云计算，提升对信息数据识别精准度，通过设立电子证照库，使不同的证照等级对应不同的权限。同时，利用区块链技术加大对信息的保护力度。

（五）文化升维

1、开放与有序并存。信息爆炸、技术精密、风险提高，这些数字时代的特征都意味着公共组织不能再像之前一样，将决策都集中在高层领导的手中。开放的文化环境意味着公共组织中的领导分散权力，所有人都可以表达自己的想法和意见。但是，开放并不意味着无序，一切言语和行为都应当建立在基础准则之上。

2、创新与稳定并存。创新的公共组织文化意味着组织成员不会排斥对熟悉的工作习惯的摒弃，不会只去追求安逸和稳定，而是乐于去接受新兴的工作技术和方法。它也意味着公共组织愿意去接纳富有创造性思维的人才，让成员保持独立、跳跃的思想，拒绝领导者利用职权发号施令，而是以专业知识和现实需求为基础在讨论中达成共识。同时，稳定是创新的基础和根源，公共组织在创新的同时也必须注重组织的稳定与守城，以正式的、透明的规则去约束成员的行为，避免其跳脱公共部门的使命和宗旨。

（六）改善技术伦理问题。微软总裁施博德曾说：“为设计出可信赖的人工智能，需要采取体现道德原则的解决方案，在给予计算机更强大力量的同时，也应当借助社会伦理对其进行合理引导。”

1、优化就业结构。公共部门在应用人工智能技术的同时，也必须保障被“取代”的成员的权益，优化公共部门就业结构。可以从两个方面着手：一方面开辟公共部门新的就业岗位。例如，合理增加服务型，尤其是需要沟通交际的岗位。这类工作需要人与人之间的接触，暂时还很难被人工智能取代或者完全取代，增加这类岗位可以缓解公共部门人员失业的状况。另一方面对转岗人员进行技能培训。无论是公共部门还是私营部门的工作者，转岗都需要适应和学习。公共部门应该负起员工培训的责任，使这些成员能更快地适应新的工作岗位。

2、减少资源浪费。既然公共部门想要利用信息技术提升公共服务质量和效率，就应该物尽其用，最大化发挥它的价值。首先，公共部门要优化技术设置，做到人性化。一些网络政务服务平台不被公民青睐的原因就在于服务端口操作复杂、业务不能及时被处理等情况，逼迫公民不得不到线下的公共部门去办理。所以，公共部门应及时做好技术的优化和升级以及后台人工处理的效率和质量，更人性化地将信息技术应用于公民之所需。另外，加大对网络服务平台的宣传和推广力度。许多网络政务服务平台门庭冷落是因为公民仍然缺乏网络问政的意识，甚至对许多业务可以线上处理并不知情，所以需要加大对网络政务服务平台的宣传。通过线下宣传引导等方式提高网络政务服务平台的利用率，减少资源浪费。

三、结语

不可否认，数字技术为公共组织带来非比寻常的便捷，同时也带给公共组织前所未有的挑战。数字化是未来趋势，正迅速向经济领域与公共领域渗透。公共组织应借助数字技术服务于公众。在引入数字技术的同时，也要能够积极应对数字技术的挑战。但无论如何，应用数字技术时，公共部门应始终牢记技术是服务于人的，不能因为技术而损害人们的利益甚至将技术凌驾于人类之上。