河北省扶贫资产资本管理政策梳理

□文/刘秀清 温彩璇 许月明

（1.河北省审计厅农业农村审计处 河北·石家庄；2.河北农业大学 河北·保定）

［提要］政府投入扶贫资金在贫困地区形成扶贫资产资本，政府承担扶贫资产资本的管理任务。经过多年的反贫探索，各级政府的职权渐渐明晰，县级政府成为扶贫资金的使用决策者，县级各部门对自身资金投入负有管理责任。本文对河北省“扶贫资产资本”的形成阶段和后续管理相关文件进行梳理，在摸清扶贫资产资本底数基础上，重点在扶贫资产资本明晰产权、保值增值、监督等方面为后续管理提供指引。

自精准扶贫以来，河北省积极落实中央各项反贫困政策，将脱贫攻坚作为“第一民生工程”和重大政治任务，利用中央、省、市、县和社会各方扶贫资金在贫困地区形成了庞大的扶贫资产资本，扶贫资产资本加速了贫困地区的经济发展，提升了公共服务水平。政府在家庭和企业间的二次分配作用，提高了社会公平水平，且政府可以弥补市场失灵，由此诸如贫困人口摆脱贫困、贫困地区的基础设施建设和缩小城乡之间的公共服务差距等市场进行资源分配带来的社会公平缺失，需由政府宏观调控解决。财政是组合概念，可分解为政府和政府财务，拥有政府公权力和政府收支分配职能，政府作为非盈利机构，通过收支分配可对经济运行进行宏观调控，也可应用其公权力调动社会组织展开社会活动，因此，财政对我国脱贫攻坚成就起到重要作用。

援引周黎安（2017）和周黎安（2008）关于中国政府治理的“行政发包制”的理论框架，我国贫困治理符合政府管理体制的地方政府属地管理特性，政府的反贫困措施呈现多层级、多环节发包特征。财政扶贫资金来源体现了发包方和承包方关系，如资产收益模式扶贫，地方政府作为发包方，与授予企业——承包方签订契约，在此过程中融入市场竞争因素，承包方竞争使得财政扶贫资金使用受到诸多约束，有利于承包方履行契约尽职尽责发挥社会效应，发包方——地方政府拥有“一票否决权”，并且上级政府保留监督、指导职权。

我国反贫困实践充分体现了政府治理体制的优势，发挥了各级政府“条块”管理职能，通过多层级、多样化的契约关系，适当引入市场要素，使得财政扶贫资金在贫困地区形成了多种多样的扶贫资产资本。可以说，政府治理离不开财政支持，财政职能发挥依靠政府和职能部门官员的决策。因此，在我国全面完成脱贫攻坚任务和乡村振兴开局之际，本文梳理了国家层面和河北省层面的扶贫资产资本政策，印证我国政府治理成果，为乡村振兴发展奠定基础。

一、扶贫资产资本形成阶段的管理政策

八七扶贫时期文件强调了建立项目库的重要性，项目库需要经过各有关部门商讨、银行和资金管理部门评估、扶贫开发领导小组批准等环节，为后期县级项目库科学筛选备案、项目选择、承接多方资金落地奠定了基础。财政扶贫资金投资项目的科学管理，为财政扶贫资金聚焦贫困地区、贫困村乃至贫困人口提供了支点，使得财政扶贫资金扶持贫困对象更加精准，绩效评价、效益评估等有据可依。

根据国务院扶贫办、财政部《关于完善扶贫资金项目公告公示制度的指导意见》（国开办发［2018］11号）和《关于完善县级脱贫攻坚项目库建设的指导意见》（国开办发［2018］10号），河北省扶贫开发办公室和河北省财政厅结合本省实际发布了《河北省扶贫资金项目公告公示办法》（冀扶办联［2018］35号），该办法针对对象是“扶贫资金项目”，指的是各级各类财政援助资金，如财政专项扶贫资金、财政涉农整合资金、扶贫贷款、行业相关财政资金和东西部扶贫协作财政资金支持的扶贫项目。文件对各项资金扶持的扶贫项目的公示公告部门、政府、县乡村机构和内容、方式、期限进行详细规定，公示公告的监督引入群众、第三方等社会力量及驻村工作队、驻村第一书记、村务监督委员会和扶贫监督员等多方人员，各司其职形成常态化、多元化的监督体系。

（一）扶贫项目公示公告和监督。根据中央相应的公开公示、监督检查等文件，河北省对财政专项扶贫资金的相应制度进行具体规定。如公开公示制度，河北省明确说明公开公示媒介为本级政府网站、报纸等新闻媒体，公示的内容有当年审批的年度扶贫项目实施计划；实施项目的公示公开制度则要求项目实施单位在项目实施地，利用公开栏（墙）、扶贫手册等方式对投资规模、来源、用途、受益对象、补助标准、补助环节等内容进行事前、事后公告公示，在行政村公告公示。

在完善社会监督机制方面，要求县级主管部门在进行项目立项、管理等具体环节时，必须充分吸收村级基层干部和群众参与，保持科学性和民主性。如吸纳不少于2名的村干部、不少于3名的贫困户代表和驻村工作队参与，并且鼓励在县级建立财政专项扶贫资金公众投诉举报平台，接受广大群众的监督，并对收到监督和投诉举报的处理时限进行具体规定。

（二）“资产收益”模式扶贫。根据中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》（财农［2017］52号），河北省财政厅、农业厅和扶贫开发办公室联合印发了《关于推进财政支农资金支持资产收益扶贫健康发展的实施意见》（冀财农［2018］3号）。为夯实资产收益扶贫模式的带贫效应，河北省财政和扶贫开发办公室于2020年印发了《关于扎实做好2020年财政专项扶贫资金管理、贫困县涉农资金整合试点及资产收益扶贫等工作的通知》（冀财农［2020］32号），对河北省相关工作进行了详细部署。

“资产收益”扶贫模式的资金来源于财政专项扶贫资金和其他用于农业生产发展、农业基础设施建设方面的涉农资金，在不改变用途的前提下，投入市场前景好、经济效益稳定的种植、养殖、光伏等项目形成的经营性的物化资产，如固定资产、生产资料等。该类扶贫资产收益权归建档立卡贫困村和贫困户，所有权归村集体经济组织，经营权归实施主体，扶持项目收益权首先满足丧失劳动力或弱劳动力的建档立卡贫困户或贫困残疾人，且扶贫项目同等条件下优先吸纳建档立卡贫困户就业。

财政资金投资形成的物化资产对贫困对象具有“保底分红”的稳收特性，贫困对象不担项目经营风险可获得财政资金的不低于银行5年期贷款基准利率水平等的收益，除村集体经济组织作为实施主体的项目外，贫困村也不承担项目的经营风险，项目实施主体负有财政资金的保值增值责任，若出现破产、清算等经营不善情况，经营主体需利用自有资金购买建档立卡和村集体的收益权或股权。

二、扶贫资产资本后续管理政策

扶贫资产资本涉及主体有所有者、经营/使用者、收益者和监管者，其后续管理遵循“四权分置”原则，即明晰所有权、放活经营权、确保收益权和落实监管权。国务院办公厅转发的《关于加强扶贫项目资产后续管理指导意见的通知》（国办函［2021］51号）将扶贫项目资产分类成经营性资产、公益性资产和到户类资产，将扶贫项目资产在脱贫攻坚巩固期和乡村振兴中持续发挥效益进行了规定，将主体责任落实到县级政府、乡政府和村集体。

河北省人民政府于2019年颁发了《关于建立扶贫资产资本监督管理制度的指导意见》（冀政字［2019］52号），文件中将扶贫资产资本界定为各级各类扶贫资金用于精准扶贫、精准脱贫而形成的扶贫资产和扶贫资本的统称，具体包括可物化的经营性、公益性扶贫资产以及形成的债权、股权等扶贫资本，投资兴建或购买的固定资产、农业农村基础公共设施、项目资产、债权和股权。文件详细阐述了扶贫资产资本的监管范围和产权归属，根据项目实施主体的不同，所有权可以是县级政府、村集体或贫困户，收益权可为相应主体，经过二次分配最终的受益对象均为建档立卡贫困户。县级扶贫开发和脱贫工作领导小组是扶贫资产资本的最高监督指导主体，村集体具体实施监督管理职责。

河北省于2021年7月颁发了《河北省扶贫项目资产后续管理办法的通知》（冀政办字［2021］88号），文件基于河北省扶贫资产资本实际，在《关于加强扶贫项目资产后续管理指导意见的通知》（国办函［2021］51号）文件指引下，对河北省的扶贫项目资产的产权、权责等7个方面内容作出细致规定。

（一）产权归属方面。扶贫资产资本的产权归属向村集体下沉，实行台账式管理。按照“谁主管、谁负责”及“谁建设、谁负责”原则，产权主体有县级政府、村集体经济组织和贫困农户。为更好落实项目资产资本的监督管理，河北省依据项目主导对象确定产权归属，随着村集体产权制度改革，规定到村项目形成的经营性资本资产产权确权到村集体经济组织，增加了村集体或村两委基层组织的收益分配决策权。

经营权仍然为接受扶贫资金投入主体，如龙头企业、合作社、村集体等。收益权为县域内建档立卡贫困人口、脱贫不稳定户、边缘易致贫户和村集体等，村集体收益会进行二次分配，终极收益者仍然为贫困对象或易致贫对象。监管权为县、乡、村三级政府及行业部门。

（二）主体责任。扶贫资产资本的管理遵循“明晰所有权、放活经营权、确保收益权、落实监管权”的原则。扶贫资产资本的经营者拥有经营自主权并独立承担风险，政府投资部门不干涉其经营也不对其经营风险承担连带责任，县级扶贫开发和脱贫攻坚领导小组办公室及行业部门依据“谁建设、谁管理”的原则执行监管责任，扶贫资产资本的备案统计由县级扶贫办公室负责。

村集体作为独立核算机构，同样具有监督管理职责，其获得的扶贫资产资本的收益需二次分配给贫困对象。如村集体光伏电站，根据笔者前期调研，村集体收益来源有光伏发电、土地流转收益等，均是由财政扶贫资金直接投资或间接带动形成。

（三）组织体系建设。政府单一投入形成的扶贫资产资本要逐步完成市场化转型，实现扶贫资产资本的保值增值，如引进专业的资产管理公司或成立扶贫开发公司。将单一的村集体经济改制成混合所有制经济，成立村级监督委员会（村监委），会同村委会，对村集体的经营性扶贫资产资本的发包、出租等经济行为、到户资产和公益性资产的使用进行监督。

经过精准扶贫、精准脱贫、脱贫攻坚向巩固拓展脱贫攻坚和衔接乡村振兴转型的历程，河北省制定了扶贫资产资本后续管理细则可以发现，河北省建立了县级、乡级、村级和行业部门为主体的组织体系，其中村集体经济组织或村两委的权责增加，经过资产移交，村级组织承担着扶贫资产资本的管理、维护、收益分配等多项权能，乡级政府、县级政府转型为负责登记统计、监督工作，行业部门在按照相关行业规定履行职责。

三、总结

从八七扶贫开始，政府主导扶贫重视扶贫项目库建设，县级“项目库”建设为中央、省、市、县各级财政专项扶贫资金、财政涉农资金、东西部协作帮扶资金等多方扶贫资金扶持贫困地区形成资本资产提供了依据。扶贫资金管理办法、项目管理办法、资产收益扶贫等扶贫资产资本形成阶段的文件对扶贫项目的公示公告、监督等进行规定。精准扶贫以来，河北省每年投入扶贫资金在贫困地区形成了大量扶贫资产资本，在2019年早于国家1年颁布了扶贫资产资本的监督管理办法，文件详细阐述了扶贫资产资本的监管范围、监管主体、主体权责，为河北省在脱贫攻坚巩固期和乡村振兴进行了前期探索。相比于国务院办公厅在2021年的扶贫资产管理文件，河北省扶贫资产资本监管办法规定更加具体详细，范围较国家文件全面，不仅包含了扶贫资产还有扶贫资本的内容。继2019年河北省制定出台扶贫资产资本的监督管理文件后，于2021年制定出台了扶贫项目资产的后续管理办法，该文件简化了脱贫攻坚巩固期的扶贫项目资产管理的组织体系，强化了村集体经济组织在资产所有、日常管护、收益分配方面的权利，为扶贫资产有效管控打通了基层脉络。

通过梳理“扶贫资产资本”文件可以发现，在脱贫攻坚巩固期与脱贫攻坚和乡村振兴衔接期，县级政府需持续关注扶贫资产资本的带贫效果，明晰产权主体、责任主体和监管主体，尝试引入市场主体，对扶贫资产资本进行专业投资、管理，实现扶贫资产资本的保值增值。