工程监理困境与转型

□文/喻琮渊

（西南石油大学工程学院 四川·南充）

［提要］通过分析监理企业现存问题和行业发展困境，对监理企业提出转型要求。通过在法律层面和市场关系层面解读全过程咨询服务与监理转型结合，得出二者相结合具有必要性，是现阶段监理转型的最理想方向。然后，对二者结合发展前景做出论述，比较分析结合转型的可行性和监理企业作为牵头人的先天优势性，同时指出可能存在的组织结构改良问题，并提出解决方案。

一、引言

纵观我国的建设工程市场的发展和变化，在建筑行业的多方主体中，业主方和施工方一直是建筑市场中最稳固的两方。这得益于二者相对固定的市场主体性质，即建设主体和施工主体，以及相对明确的法律关系，即基于工程承揽合同的权利义务关系。在实践中，整个建设工程市场就是一个以这两方主体为基础构建起来的体系。在传统市场关系中，此体系包含五方主体：建设方、勘察方、设计方、施工方和监理方，而其中勘察方、设计方和监理方主体在实践中常常作为建设方的雇佣而存在。但是，随着市场的运行发展，作为这三方“附庸”之一的监理主体，在市场中的定位呈现愈渐模糊的趋势，且其作用和价值也相比于其他主体存在更多争议。因此，监理转型的声音不绝于耳。

当前，国家推动建设工程行业发展转型，工程咨询行业的发展日趋火热，实现全过程咨询服务的普遍化是行业改革方向。发改委和住建部于2019年发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（以下简称《意见》）给全工程咨询行业打了一针助推剂。而这一理念的逐渐普及，无疑给处在危机中的监理行业带来了新的发展机遇。结合当前的政策变化和建筑市场供求关系来看，发展全过程咨询产业是政策和市场的共同选择，监理行业与全过程咨询行业相结合是一种必然趋势。

二、我国监理企业现存问题

我国监理企业在多年的发展中处于一种尴尬的境地。在施工方的角度，施工方潜意识将监理人员当作“现场工作质检员”；建设方则潜意识将监理纳为自己的“雇佣人员”，认为其自身与监理单位从属严格的上下级关系。这种相互间带有一定偏见的认知在我国尤为严重，会在一定程度上阻碍监理行业的发展。

（一）监理市场主体困境。根据《民法典》第七百九十六条：“建设工程实行监理的，发包人应当与监理人采用书面形式订立委托监理合同。发包人与监理人的权利和义务以及法律责任，应当依照本编委托合同以及其他有关法律、行政法规的规定。”可以看出，监理方作为传统五方主体的一员，其市场地位是被《民法典》所承认的。但是，《民法典》及相关司法解释并未对监理主体市场地位给予明确的宏观引导，这间接导致了监理主体地位呈现出一定的模糊性。另外，其法律地位不明朗的实质原因与我国监理制度的诞生背景密不可分。监理作为一种制度在我国诞生，其直接原因是由于法律的规定，其直接来源是国际流通的“FIDIC条款”。监理制度在我国的形成并非完全基于市场供求关系，更主要的原因是建筑市场改革发展提速、与国际接轨的需要。早期的监理人员通常直接由政府指派，因此反而在建筑市场中具有较强的独立性，与如今的监理企业相对较高的附随性形成鲜明对照。于是，站在监理企业的角度，可以在国际和国内两个层面找到相关原因。

第一，国际层面。最新版的1999年FIDIC合同文本削减了工程师对于工程争议的把控能力，以至于国内相关条款也随之发生修改。典型的如《建设工程监理规范（GB/T50319-2013）》中所涉及到的，有关监理义务性原则中的“公平”之于“公正”的变化。而导致这一立场发生变化的根本原因，是国际上涌现的大量对监理定位模糊的批判声音。在国际学者的视角下，监理单位理应不再为所谓的纯粹正义所制约，而仅仅需要做到“平等对待”双方关系、正确履行合同义务、遵守基本的道德规范即可。虽然这是一种鲜明的态度转变，但是就事实来看，从“公正”到“公平”的转化，更多的仍然只是对规范文本字词进行修缮，并未从事实上体现出其表述改变时所基于的“对行业间深刻存在的公平性和忠诚性不相容问题的批判”之背景。

第二，国内层面。2016年住建部发布的《关于征求进一步推进工程监理行业改革发展的指导意见》和《建筑法》中均明确“监理方应秉承客观公正的态度实行监理”，但同时又把监理置于受托人的地位。这一点表现出一定的悖论性。在实践中，作为受托人的监理方囿于合同中承担非金钱给付义务的合同地位，似乎并不如法条所希望的那样可以轻易将实现“客观公正”内化为纯粹的职业人员素养问题。

（二）监理市场运作困境。基于工程监理制度在我国的特殊发展历程、法律地位和特殊国情，监理市场在实际运作和服务中一直存在许多难以解决的问题。

1、业主方对监理不够信任，施工方对监理不够重视。业主对监理的不信任主要体现在监理单位对于工程早期投资的参与程度不足。监理的工作准则是“守法、诚信、公正、科学”，工程监理的三大控制目标是投资、进度、质量。如果监理单位不能在项目的前期投资中保证足够的参与度，会对其工作的科学性原则产生影响，也会使得三大控制目标中的投资控制形同虚设。另外，由于监理人员的特殊工作性质使其不能直接对施工中存在的所有问题发号施令，而是要通过业主方进行迂回，因此施工人员常常忽视监理人员的合理建议，使得监理人员的事后控制表现出较强的延时性。

2、监理企业的服务水平差距过大。相比于大型监理企业而言，小型监理企业因为在实践中很难找到自己的市场生存空间，于是纷纷向工程管理公司靠拢，将监理作为自己的业务项目之一。这表现为企业业务面横向拓宽，但是专业人员数量并未纵向扩张。2019年建设工程监理业务收入423.29亿元，增长24.8%，虽然涨幅巨大，但是其中中小型监理企业实际并未有大幅度的资产上升。这一不符合统计数据的现状，反映了在监理企业中存在着严重的两极分化现象。

3、高端人才匮乏导致行业整体呈现生机不足的局面。我国监理行业缺乏高素质人才是一直以来存在的问题，且随着国家对总监理工程师代表和专业监理工程师的从业要求降低，这一现象愈加严重。行业的领军人物往往起到风向标的作用，高端人才的缺乏会让行业的活力下降。

此外，还有监理企业审批资质下放、监理取费不合理等问题。正是由于这些问题在传统监理行业之间难以得到有效解决，实现监理企业的逐步转型显得尤为重要。我国在多年的实践摸索过程中思考权衡过多种方案、做出多种尝试。如今国家鼓励和推进的全过程咨询业务，给监理转型带来了新的启发。

三、全过程咨询服务的内涵

（一）全过程咨询服务的概念。目前，对于全过程咨询服务的具体概念，国内并没有达成统一共识。根据住建部2018年发布的《关于征求推进全过程工程咨询服务发展的指导意见（征求意见稿）》（建市监函［2018］9号），全过程工程咨询服务的定义大体可归纳为：一项以工程项目全过程为服务对象，以提供包含前期决策和后期运行在内的有关管理、组织、法律、经济和技术的咨询为服务内容的全方位专业咨询服务。全过程工程咨询服务是以政策改革为方向、以市场需求为主导的一项建设行业革新项目。其强调业务的多元性、结构层级的复杂性、从业人员的专业性。

（二）我国处于全过程咨询服务发展的前期阶段。自2017年开始，我国陆续发布了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发［2017］19号）、《住房城乡建设部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市［2017］101号）等文件，又在2019年正式发布《意见》，充分体现了我国发展全过程咨询业务的决心。全过程咨询服务不能简单等同于项目管理，而是一种更为全面的市场模式，其理论上更高效、更全面、更合目的的管理模式。这种模式的出现势必会打破我国传统的五方主体格局，变成“建设方（发包方）-全过程咨询方-施工方（承包方）”三方主体格局。

（三）对《意见》的初步解读。2019年发布《意见》的意义重大，其毫无疑问代表着国家对发展全过程咨询服务的法律支持和政治态度。从《意见》所提出的要求来看，开展全过程咨询服务的核心在于三点：一是正确结合投资决策阶段和工程建设全过程的咨询内容，让二者相辅相成，不可厚此薄彼；二是打破“资格壁垒”，精简繁杂程序，以减少行业间的封闭性，让专业人士可以更便捷地参与全过程咨询具体内容；三是对项目负责人做好资质把控，保证具有充分资质的项目负责人来引导项目进程，避免因负责人资质不足而难以对项目进行有效推进。不难看出，上述三个方面，既是新点，也是重点，更是难点。我国的全过程咨询服务由于所处起步阶段，想要立刻实现“一方主体”的“一体化”显然是不现实的。因此，在多方主体共同努力下，充分理解和落实《意见》所提出的要求，让理论结合实践，是本阶段全过程咨询服务事业取得成效的关键。“冰冻三尺非一日之寒”，建筑市场基本结构的大转变不会一蹴而就，在全面改革的过渡阶段，各方市场主体的支持十分重要。而其中，来自监理企业的支持力量或许是最有力的那一部分。

四、监理转型与全过程咨询模式相结合

（一）业已存在的监理转型理论方式。因为监理制度存在的一系列问题，监理转型在我国一直是被广泛讨论的话题。在早期，有学者从经济学的角度入手，认为监理行业存在“制度供给过剩”问题，即监理控制目标中的“投资控制”和“进度控制”在实际操作中体现出一定程度的冗余。因此，有学者主张将二者交由市场自主决定，从而提出坚持以质量为核心、力争进度和投资的市场资源发展模式。但是，这种想法并非真正具有创制性的方案。而后，随着监理行业发展趋势趋于稳定，“全过程监理”这一概念慢慢出现在人们的视野中，有学者对全过程监理进行初步论述，认为对建设项目实施全方位全过程监理具有可行性和必要性。但由于监理市场的运转尚可维系、从业人员思维较为固定，尽管其具有可行性，全过程监理最后却也并没有真正应用到实际中来。

监理转型必须结合当前的市场潮流。依据目前的市场来看，全过程工程项目管理和专业技术咨询相结合的新型模式在我国有较高的认可度，这种模式被称为“1+N”模式，能够较好地贴合目前中国的建筑市场。而在目前建筑市场发展的新阶段，正在被积极推广的全过程咨询服务，与其说是一种全新的理论体系，不如说是在学界得到广泛认可的“1+N”模式的升级和改造。因此，“监理企业结合全过程咨询服务发展”这一构想的理论内核看似十分大胆，实则切实可行，其内涵与当前社会实际和市场发展趋势殊途同归。这也正是笔者认为二者结合发展存在广阔前景的理由之一。

（二）监理企业结合全过程咨询服务的可行性和发展前景。前文提到，监理行业要实现新时代转型，必须抓住全过程工程咨询的发展浪潮。笔者认为，监理企业与全过程咨询服务结合，一方面具有相当的可行性和必要性；另一方面又体现出一定的困难性和桎梏性。

1、可行性和必要性

（1）监理转型与全过程咨询服务互相成就、互为补充。前文提到，全过程咨询服务是一种多方结合、专业共享、理念先行的先进管理模式。鉴于我国在此方向理论还不全面，发展还不成熟，国内并不普遍存在具有全面“一体化”承包能力的企业或公司。因此，在不涉及并购的情况下，对项目采取联合体经营承包是现阶段实现全过程咨询的有效方式。而目前的建筑市场上，相比其他市场主体，监理单位在成为联合体牵头主体上更具先天优势。

监理单位作为曾经的五方主体的一员，本应该全面参与建设工程的投资决策、设计研讨、现场施工、市场运营的全过程，却被自身的实际地位所约束，难以开展系统、全面的监理工作。但在监理企业渐渐偏离行业初衷的同时，全过程咨询服务的发展却逐渐声势浩荡。而监理的本身性质贯穿于全建设阶段的公正监察主体身份，与全过程咨询服务所要求的“全面率领”理念不谋而合。虽然在事实层面，监理单位自身多年的实际工作重心主要存在于施工阶段，但是从多年来大量学者以及从业人员对实行全过程监理的呼声中不难看出，监理主体不曾忘记自己所应担当的历史使命，不曾停止过对行业革新的理论设想。如今，因为国内建筑市场发展度不够、相关法律法规制度完善度不足等多方面原因，监理企业在近年来本身存在着许多困境。而以监理企业为牵头，设计方、勘察方、施工方共同协助的全过程咨询联合体模式，将很好地解决这一问题。同时，全过程咨询服务模式的特点决定了在其制度的初步发展期，对于其总负责人、总牵头企业的选任将呈现出不可避免的复杂性，而由监理企业作为项目发起人，凭借其具有的复合型专业知识和不断累积的大量实务经验可以在一定程度上使得此问题平滑过渡。

（2）大型监理企业已有发掘深度业务的趋势，为发展全过程咨询业务打下良好基础。现已存在“多方业务结合式”的大型监理企业活跃于建筑经济市场，凭借其已有的项目管理基础和多方位的综合业务经验，若将其作为改革的牵头企业，既可以较好地适应改革，又可以激发整个监理转型的积极性。上文提到，在监理市场上，小型监理企业市场活跃度不高，中大型监理企业独占鳌头。中大型监理企业因其自身较为雄厚的经济实力，在多年的深度发展中已将产业逐渐延伸至上下游，甚至在部分企业中“监管合一”的经营模式已初步实现，进行全产业链服务的决心和计划已列入企业议程。因此，由此部分企业作为监理改革的领军者，既符合市场发展的需要，又可以起到较好的示范和激励作用。另外，对于小型监理企业，可以充分发挥自己的优势，将服务产业由“小”变“精”，主动宣传自身，重视商业合作，以一个专业服务部门的身份参与联合体经营承包，实现短期发展、长期共赢。当然，这一要求的实现离不开法律层面的支持和引导，大型监理企业应当做好改革榜样、当好行业标兵，以自身的繁荣鼓励和促进整个行业的进步和发展。

2、困难性和桎梏性。其困难性和桎梏性主要表现在监理企业组织模式和运行方式需要革新。若以监理企业牵头全过程咨询服务，必须对其组织结构模式加以相应的变化和调整以实现对多方关系的高效把控。传统监理企业是典型的层层递进型组织结构：由监理员把握一线施工动态，专业监理工程师做出具体工作指示，总监及总监代表进行工程宏观调控。而这种组织模式难以实现多方位协调的要求，故笔者认为，新的组织形式可以实行“一明一暗双线程”。在具体施工阶段的明线，监理员和一部分专业监理工程师继续履行本职要求，实行现场监控，另一部分专业监理工程师则在暗线与专业设计人员、勘察记录人员、项目经理一起作为咨询专家小组，参与每一个具体阶段的咨询服务，做好全局的把控和记录工作，并将意见向总监理工程师及时反馈。总监理工程师则应与项目经理进行深度交流，将己方监理工程师的意见和项目经理的意见进行交换，将结论及时提供给负责具体施工阶段的监理工程师，并且在每个阶段性施工结束后做出系统总结，并修改和完善下一阶段的施工或者运营计划，真正做到高质量、高效率地开展全过程咨询服务。组织模式问题是监理企业实现快速转型亟待解决的重要理论问题之一，也是监理企业与全过程咨询服务相结合的主要困难所在。

（三）全过程咨询结合监理模式对监理企业现存问题的解决。首先，二者结合可以很好地化解长期存在的主体模糊问题。监理企业市场主体的矛盾本质，是其作为合同相对人的法律地位和其职业要求之间的冲突。一方面监理不再以独立的身份与业主签订合同，而是将其业务作为整个全过程咨询合同中的一项工作任务，其面对业主的压力会得到缓解；另一方面监理企业作为全过程咨询服务方的项目牵头人，拥有更大的话语权，更充分地了解建设工程整体情况，其所秉承的“公正”更有底气。其次，监理企业若能作为全过程咨询服务的牵头企业，其必定要结合多方力量，以增强自身服务实力。同时，也注定一些资质不良的劣质企业将会被市场抛弃，这将在一定程度上解决业主的信任问题和企业自身水平差距过大问题。最后，全过程咨询服务项目的顺利开展，离不开高水平建筑企业人才的大量参与。监理企业务必要在管理和组织能力上提升自我，同时加大企业自身的定向专业人才录用，以达到把控全局的基本设想。二者相结合的模式会迫使监理企业进行后备人才补充，提高自身软实力。

五、结语

监理行业实现转型是既是未来行业发展趋势，也是时代要求。监理企业面临困境，监理转型和全过程咨询产业互相结合是对过去经验的系统总结、对现行制度的深度解读、对未来模式的良好探索。监理企业发展全过程咨询服务是监理企业利用现存优势、实现自身价值、兑现行业潜力的合理选择和必然要求。监理行业改革的首要困难是其组织结构和运行模式的升级重塑，可通过“一明一暗双线程”模式加以解决。

监理转型是行业发展的必经阶段，监理企业有必要、有能力、有信心与工程项目全过程咨询服务进行结合发展、相互成就，共同建设新型市场模式。