行政执法与刑事司法衔接的困境及其启示

范思力 钟 琼 （贵州 贵阳 550081）

［内容提要］

当前我国综合行政执法已整合为城市管理、市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、应急管理、农业七大领域。从刑法及其司法解释规定看，七大综合行政执法领域中的行政违法一般更易因社会危害程度上升成为行政犯罪，建立“两法衔接”机制能够帮助刑事司法机关打破行政执法的行业壁垒，为更好发挥其应有功能提供畅通渠道。“两法衔接”作为一个兼具刑事诉讼法、行政诉讼法、行政法、刑法等部门法理论要素的课题，在七大综合行政执法领域中既有共性困境，也有个性困境，有的困境在某个综合行政执法领域中显得较为突出、紧迫。梳理当前七大综合行政执法领域“两法衔接”机制存在的困境，有助于找准下步完善衔接的“痛点”“堵点”“难点”。

一、城市管理领域“两法衔接”机制的指引导向不够科学合理

城市管理行政执法涉及领域较为分散，包括城市规划、环境卫生、水务、交通运输等领域部分违法行为行政处罚。虽然总体范围一直在扩展，但在优化体制、专业建设等方面一直较为滞后，各地城市管理执法模式、权限范围至今也未能统一。相应各地城市管理行政执法活动与讲求标准统一、程序统一的刑事司法活动相衔接时，难免易出现重视程度不一、设计思路不清晰、机制缺位、规定操作性不强等问题，不能很好满足准确打击城市管理领域犯罪，维护国家利益和社会公共利益的需求。

第一，城市管理领域“两法衔接”机制未能明示哪些行政违法行为可能演变为犯罪行为。城市管理行政执法本质是一种街头执法，很多行政处罚事项都是一些能及时发现，及时处置的轻微违法行为，比如占道停车、占道经营、随意倾倒城市生活垃圾等，这些行为一般社会危害性不大，不具备上升为犯罪行为的潜在条件，相应也就没有与刑事司法衔接的必要。加之城市管理领域犯罪相较破坏环境犯罪、侵犯知识产权犯罪、危害食品药品安全犯罪等在刑法条文中不够明显，需要城市管理领域“两法衔接”机制从众多行政处罚事项中挑选出具备上升为犯罪可能的行政违法行为，以便执法人员日常参照，帮助其准确发现涉嫌构成犯罪的违法事实。

从目前各地城市管理“两法衔接”机制看，这一问题或被回避，或指向过于宽泛缺乏操作性。比如，《上海市城市管理行政执法与刑事司法衔接工作办法》仅将需要衔接的犯罪行为表述为“城市管理领域涉嫌犯罪案件”，基本无助于提醒执法人员需要注意哪些违法行为可能构成犯罪。又如，《福建省住房和城乡建设行政执法与刑事司法衔接工作办法》将需要移送的住建领域涉嫌破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪归纳为串通投标罪、提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪、拒不支付劳动报酬罪、伪造、变造、买卖国家机关的公文、证件、印章罪、使用虚假身份证件、盗用身份证件罪、组织考试作弊罪。以列举罪名的方式确实直接明了，不过并没有归纳出城市管理执法领域犯罪行为的基本特征。比如，对于建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案；工程监理单位与建设单位串通，弄虚作假，降低工程质量；企业挪用专项维修资金等违法行为，虽可能构成犯罪但难以直接对应上述罪名的罪状。因此以列举罪名作为指引，不仅无助于明示特定领域独有的犯罪行为，还容易挂一漏万。

第二，城市管理领域“两法衔接”机制未能很好彰显一些现代刑事诉讼理念。正如国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第1条对“两法衔接”目的的阐述，“两法衔接”是为了及时有效惩罚犯罪，其天然就带有以打击为主的倾向。行政执法机关之所以移送案件，其立场就已经预设认为某行为已构成犯罪。在城市管理行政执法领域这种倾向则较为明显。早在没有成文“两法衔接”机制之前，各地城市管理行政执法已尝试将街头摊贩等执法对象“暴力抗法”、逃避处罚等行为与妨害公务犯罪相衔接。现在一些地方的“两法衔接”机制也继续承袭这一思路。如《湖南省住房和城乡建设厅关于建立城市管理领域事中事后监管与行政处罚衔接机制的指导意见》中将“依法打击妨碍城市管理执法和暴力抗法行为，对妨碍城管执法公务涉嫌违法犯罪的依法查处”作为城市管理领域“两法衔接”重点之一。从行政执法机关职责定位看，现行法律并没有要求城市管理执法部门应保障无罪的人不受刑事追究，作为衔接机制的一方仅有加大打击违法犯罪力度的立场无可厚非。但反观衔接机制另一方，刑事司法机关则应考虑城市管理执法对象相对弱势，以及街头执法因简单粗放造成法律程序正当性不足等因素，所提司法措施不宜仅持便于打击、便于定罪等立场，应在衔接机制中主动采取遵循“无罪推定”“有利于被告”“不得强迫自证其罪”等现代刑事诉讼理念的抑制措施，防止重打击犯罪，轻保障人权，防止犯罪圈不当扩张。遗憾的是，各地城市管理领域“两法衔接”机制并未有所体现，刑事司法机关在其中还是以配合打击犯罪为主要目的。

二、市场监管领域“两法衔接”机制还未能跟上复杂的执法形势

随着国家构建全国统一大市场步伐不断加快，市场监管执法职责的重要性也日渐突显，在商品质量、食品药品安全、知识产权等领域也随之产生不少需要移送刑事司法的案件。从国家层面看，市场监管领域“两法衔接”机制制定步伐也在不断加快。从各地执行情况看，市场监管执法作为一项涉及100多部法律，200多部行政法规，300多部部门规章，上千项执法事项的综合性、专业性工作，在进一步深化市场监管综合行政执法改革过程中，该领域“两法衔接”机制还面临一些困境。

第一，当前公安机关、检察机关在相关领域的专业化程度难以匹配市场监管执法现状。“两法衔接”各种要求能在行政法和刑事法中得到互认，其实包含一种能力预设，即刑事司法机关查明事实的能力强于行政执法机关。只有这个预设成立，侦查活动才能在发现行政违法基础之上发现犯罪，毕竟能否查清事实真象是准确适用刑事法律的基础，谁掌握证明事实的证据谁就能掌握犯罪认定的主动权。在市场监管领域，光是具备法律知识并不够，涉及食品标准、食品添加剂种类、特种设备技术参数、药品成份、产品质量标准、生产技术规范等行业专业内容，不仅需要具备生物化学、机械电子、精细化工等专业学科知识，还要长期跟踪行业业态，才能在需要查明事实时有清晰思路，不会遗漏必要细节。在专业化道路上，市县两级市场监管部门自己都还在经历改革适应期，执法人员的素质能力融合、执法岗位的业务整合还未完全落地，刑事司法机关还不能依赖于市场监管部门查明的事实，将自己简单定位为法律审查者。

从现行法律规定看，市场监管执法部门并不是法定的侦查主体或侦查辅助机关，一旦某些隐蔽性、专业性、行业性较强的违法案件因未能查证清楚导致涉嫌犯罪事实不清，证据不充分，公安机关、检察机关要么不立案、不监督，要么可能囿于专业水平、行业经验而查不清楚。

第二，国家层面的市场监管领域“两法衔接”机制还有待完善。从覆盖范围看，目前国家层面的机制还有不少缺位。比如在药品安全、反垄断、商业秘密保护、质量监督、价格监管等领域目前还未与刑事司法机关建立案件移送、证据收集、信息共享等工作机制。从市场监管执法特点看，下步究竟是按执法类别分别制定“两法衔接”机制，还是由国家市场监管总局会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部对不同行政执法条线的衔接作出统一要求，目前还未形成共识。从各地实践情况看，分别制定的好处在于突出重点，因为一些执法领域并不属于市县两级市场监管部门管辖范围，相应也就没有必要制定衔接机制。比如反垄断执法由国家市场监管总局和省级市场监管局负责，市县两级没有必要建立专门的“两法衔接”机制。坏处在于不利于不同执法条线的程序融合和职责整合，在对接刑事司法时易将已融合业务流程又重新打散。

另外，现在市场监管的执法管辖原则与刑事司法机关的侦查管辖原则、审查起诉管辖原则、审判管辖原则还无法做到直接对应，也需要国家层面的“两法衔接”机制予以统一回应。比如《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》规定，电子商务平台经营者的违法行为由所在地县级以上市场监管部门管辖，发布违法广告的由发布者所在地市场监管部门管辖，刑事司法机关与之对应时究竟采取指定管辖方式统一对应，还是根据具体情况分别明确。又如，对于省级、地市级市场监管部门移送涉嫌犯罪的案件，刑事司法机关是否需要与之对应级别管辖。

三、生态环境保护领域“两法衔接”机制缺乏法理共识

近年来，生态环境保护行政执法的力量配置、制度保障得到显著强化，行政处罚案件数量也随之进入快速增长期。与此同时，生态环境保护领域“两法衔接”的步伐也在加快。不过，在对应相关罪名、案件移送、信息共享、证据转化、分工协作等方面基本解决制度还存在着供给不足的问题。当前污染环境犯罪案件普遍存在立案难、鉴定难等问题，环保部门移送涉嫌犯罪案件数量占比偏低。环境犯罪案件实际发生多、查处少，查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少，判缓刑多、判实刑少。生态环境保护领域“两法衔接”在实体衔接与程序衔接两个层面仍存在一定困境。

第一，生态环境违法行为与生态环境犯罪缺乏构成理论的共识。“两法衔接”在实体层面表现为构成行政违法行为如何转化为构成犯罪的行为。生态环境领域的行政违法行为构成等环境要素，刑法目前设置的罪名还未能在罪状中予以全部明示，司法人员还需要在刑法条文中“找法”。从深层次看，能衔接的前提在于行政违法行为构成与犯罪构成之间应有理论的互通性。可是长久以来，环保部门对行政违法行为已逐渐形成了一套有别于犯罪构成的认知逻辑。环境违法行为包括违法行为造成的环境污染、生态破坏以及社会影响；违法行为当事人的主观过错程度；违法行为的具体表现形式；违法行为危害的具体对象；违法行为当事人是初犯还是再犯；改正环境违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。在生态环境违法行为自由裁量因素中各违法构成要素之间是平行关系，对是否构成违法行为都具有决定性作用。而我国犯罪构成要素并无法与环境违法行为构成要素一一对应。没有共同认知基础易造成“两法衔接”实体层面难以统一两类认知逻辑。

第二，环保部门与司法机关在证明责任分配上未形成理论共识。为防止环保部门在收集证据只满足于达到行政处罚的程度，缺乏收集涉嫌犯罪证据的意识，当涉嫌犯罪的案件移送公安机关时，证据因时过境迁而失去最佳取证时机，影响刑事案件质量，环保部门可与公安机关联合调查，根据各自职责分工协作。不过环保部门与司法机关在诉讼中的证明责任分配并没有形成理论共识，造成取证行为与证明责任相分离，为执法司法人员相互推诿扯皮、敷衍了事埋下隐忧。在刑事诉讼活动中，环保部门并无收集证据证明行为人有罪无罪、罪轻罪重的责任，相应不承担证明不能的法律后果，而“两法衔接”机制中证明涉嫌环境犯罪的相关证据又要求由环保部门提供。在行政诉讼活动中，公安机关、检察机关也并无证明行政处罚合法性的责任，对其移送的不构成环境犯罪但需要追究行政责任的案件证据材料也不承担不能证明后续行政处罚合法性的法律后果。

四、文化市场领域“两法衔接”机制的程序正当性体现不充分

从文化市场执法内在要求看，执法既要注重法律效果，更要注重政治效果、社会效果。文化市场并不是普通的商品市场，不仅具有市场经济的属性，而且还具有特殊的意识形态属性。文化市场领域“两法衔接”机制不光以文化执法部门和司法机关联合制定的专门工作机制为载体，还需要文化执法部门、司法机关加强沟通协作，共同治理文化市场，打击侵权盗版、制贩非法出版物等违法犯罪活动。目前文化市场领域“两法衔接”机制的程序正当性还有进一步完善空间。

第一，文化市场领域“两法衔接”机制对行政相对人的程序性保障还不够。基于文化行为的快速衍生性和立法的滞后性，很多文化行为在被认定为违法行为之前就已在社会中滋生蔓延，给不同人群造成精神危害。文化市场执法更多是一种紧随其后的状态，日常执法很难实现同步全覆盖，更多是一种以点带面的运动式执法，每年党政机关会将某些社会反映强烈的文化行业领域突出问题作为执法重点进行集中整治。每年启动“清源行动、净网行动、护苗行动、秋风行动、固边行动”五大专项行动对有害出版物、网上淫秽色情信息、非法有害的少儿出版物、假媒体假记者、宣扬邪教、迷信非法出版物、煽动民族分裂、极端主义、恐怖主义思想非法出版物等集中执法治理。在以各类领导小组名义开展的文化执法专项行动中，“两法衔接”机制容易受加强配合、提高效率、服从安排、形成合力等要求影响，“将违法事实转化为犯罪事实”时，对行政相对人自由、财产有巨大影响的问题处理过程中容易忽视程序正当性。比如，不注重通过行政程序让公民参与到行政权行使过程，让他在行政程序中行使应有的程序权利，使自身人格获得行政执法机关的尊重，不注重移送涉嫌犯罪案件决定的公开性，缺乏让行政相对人知情参与，缺乏防止行政执法机关恣意擅断的程序设计。文化执法部门移送司法机关的理由普遍缺乏必要的公开说明程序，也没有给予行政相对人陈述、申辩机会，对移送司法机关立案侦查的结果则缺乏必要的提前告知程序。

第二，文化市场领域“两法衔接”机制对检察机关介入行政执法的程序不够明确。检察机关的介入更多是监督纠正行政执法机关和公安机关的不作为。文化执法部门更强调与公安机关的衔接，对如何与检察机关衔接的程序性规定不够明确。检察机关介入行政执法活动并不是进行司法审查，而是督促、引导行政执法机关在严格执法基础上再进一步，自觉配合司法机关打击犯罪，保障人权，其依据主要来源介入不够明确不利于发现有案不移、有案难移、有案难立问题。若因文化执法部门怠于履职，检察机关想靠公民举报控告来发现不太现实。加之在各种党委政府协调沟通机制影响下，现实中文化执法部门因公安机关不立案直接向检察机关建议立案监督的情况少之又少，若此时检察机关主动介入机制不明确，文化市场领域刑事案件来源显然难有保障。反过来看，对检察机关介入的时机、范围、程度等涉及检察监督边界的问题没有明确，也有可能造成检察机关法律监督在文化市场领域介入过当，引发不必要的权力冲突。

五、交通运输领域“两法衔接”机制对刑事司法机关如何反向衔接还未厘清

目前国家层面虽还未制定交通运输领域“两法衔接”机制，但部分地方已开始先行先试。由于交通运输综合行政执法带有明显区域地理特征，各地交通运输执法执法队伍的正规化、专业化建设情况差异较大，“两法衔接”机制的建设进度也不尽相同。从交通运输领域综合执法特点看，地方“两法衔接”机制还存在其他突出困境。

第一，公安机关、检察机关如何反向衔接还存在程序空白。具体到交通运输领域，行政违法案件主要包括公安机关、检察机关办理水上交通肇事、重大责任事故、危险物品肇事等刑事案件中发现并移送违反有关法律规定的案件。反向衔接情形要顺利得以实现，公安机关、检察机关首先应判断交通运输违法的实体性要件、程序性要件，并与交通运输执法机关的判断达到某种程度契合，否则交通运输执法机关也会不予受理。目前交通运输领域的“两法衔接”机制在这方面还处于空白，对移送行政违法案件的受理条件、应随案移送哪些材料、移送的时限等程序性问题并没有明确。以受理条件为例，实践中并不是所有交通运输违法都需要行政处罚。对初次违法且危害后果轻微，当事人及时改正、恢复原状、修复损害的，依法不予行政处罚，并采取签订承诺书等形式教育、引导、督促其自觉守法。此时公安机关、检察机关还有无必要移送上述案件再让当事人接受一次公权力主体的程序性处置？若不移送，是由公安机关、检察机关负责教育、引导、督促还是由交通运输执法机关负责？

第二，公安机关、检察机关在事实认定层面能否发挥反向衔接作用还未明确。首先，交通运输执法机关对行为人主观过错没有查明责任。而在侦查活动中，当事人主观系故意还是过失直接关系其是否构成犯罪，是侦查机关不可缺少的取证内容，也是检察机关的证明责任。其次，交通运输执法机关对言词证据的重视程度不够。当事人对违法事实无异议，视听资料、电子数据足以认定案件事实的，视听资料、电子数据可以替代当事人、证人的询问笔录。而在侦查活动中，询问证人，讯问犯罪嫌疑人并形成笔录是必经环节，不能用其他方式替代。基于此，交通运输执法机关查明事实的方法从刑事司法机关角度看显然不是一种常规、完整的方法。这种查明方法暂且不论能否满足刑事案件查办的及时性、准确性需要，仅考虑侦查补充的事实对原先交通运输执法部门认定的违法事实结论是否有影响就很值得研究。当刑事司法机关认定的事实不足以支撑原行政处罚决定，此时交通运输执法部门能否依据刑事司法机关认定的事实主动改正原决定，亦或有权坚持原认定违法事实，仍有待明确。这些问题若处理不当会直接影响行政处罚的稳定性。

六、应急管理领域“两法衔接”机制的运行机理还未理顺

应急管理部门承担的行政处罚权大部分来自安全生产监管。安全生产行政处罚权是集中体现。当前应急管理领域“两法衔接”机制运行存在的困境并不是新问题，更多承接了过去安全生产执法与刑事司法衔接时一直难以解决的问题。

第一，在严格的安全生产监管责任下，安全生产执法人员移送涉嫌犯罪案件的内生动力不足。地方党委政府对安全生产责任事故的发生则一般将其作为政治责任的“一票否决”事项。政治责任、法律责任日趋严格细密使得安全生产领域“两法衔接”机制运行容易呈现另一种状态：危害生产安全犯罪是类型化的结果犯，即只有出现刑法中规定的“重大伤亡事故”或者“造成其他严重后果”的客观结果，才构成危害生产安全犯罪，一旦安全生产执法人员在日常执法中发现某个行政违法行为可能构成安全生产犯罪并将其移送刑事司法机关，若成功立案、起诉、审判，说明违法已经达到“重大伤亡事故”或者“造成其他严重后果”，随之而来的很可能就是对自己不作为或作为不到位的追责问责。安全生产执法人员为不被追责问责或者只受较轻追责问责，可能会不愿移送或者拖延移送、移送案件材料不全、不调取关键证据等待其自然灭失等，这样要么造成刑事司法机关无法通过“两法衔接”机制获得案件线索，要么刑事司法机关能收到案件线索但是难以及时掌握、收集、补充必要关键证据进行立案侦查、审查起诉。除非发生难以隐瞒的重特大生产安全事故，在社会舆论关注和监督下由国家层面或省级层面组成调查组及时进行强有力外部干预，否则即使安全生产执法人员隐瞒不报、谎报的行为同样属于违法犯罪，其在侥幸心理驱使下也很难保证“两法衔接”机制正常运行。

第二，生产安全事故调查处理程序与安全生产“两法衔接”机制之间的关系还未厘清。一般情况下，“两法衔接”机制的主体是行政执法机关与刑事司法机关。但在生产安全事故发生时，根据《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》第20条规定，“两法衔接”机制的主体变成了事故调查组与刑事司法机关。按权力属性和功能，事故调查组至少不能认为是行政执法机关。而且从规定内容看，刑事司法机关早已参与事故调查组开展相关工作，在事故调查结论出具前对是否存在涉嫌安全生产犯罪的情形应已知晓。此时，生产安全事故调查处理在肯定不属于行政处罚的情况下，还能否归属为《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》定义的行政执法行为？调查组将案件线索移送刑事司法机关的行为还能否视为“两法衔接”？刑事司法机关在联合调查中发现犯罪行为可以直接立案侦查。这样的好处是便于厘清哪些材料属于行政执法证据，哪些材料属于刑事证据，为后续认定证据能力和审查证据证明能力奠定基础。反观生产安全事故调查组形成的调查事故报告，是否属于“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料”？若属于是否需按刑事诉讼标准进行司法审查？若不属于相关证据材料特别是调查事故报告是在“两法衔接”机制中过滤转化，还是单独设定特别程序明确其法律地位？鉴于生产安全事故调查程序的必要性、重要性，这些问题未厘清将直接影响安全生产领域“两法衔接”机制的操作性。

七、农业领域“两法衔接”机制中部分行政证据转化为刑事证据方法有待明确

在推进农业综合行政执法改革过程中，受制于执法管辖范围碎片化、基层执法机构不规范、基层执法手段落后、执法装备保障不够、执法人员量少质弱等因素，各地农业领域“两法衔接”机制还存在一些证据转化问题。

第一，农业行政执法中形成的检验、检测、评估、认定意见如何转化为符合刑事诉讼法要求的证据还未明确。目前农业行政执法主要涵盖25个方面。对此类证据如何进入刑事诉讼流程，理论上有不同看法。一种观点认为移送的行政证据属于举报材料范畴，必须接受刑事司法机关审查认定后才能作为证据使用。另一种观点认为移送的行政证据就是刑事证据。证据只要收集手段合法就可使用。两种观点看似都需要刑事司法机关审查认定，实际在审查《刑事诉讼法》规定之外的证据类别时就可以看出不同观点的结论差异。按第一种观点，此类证据作为举报材料，经刑事司法机关审查认定后可将其归为《刑事诉讼法》明确的一种或几种证据类别。按第二种观点，此类证据无需归为书证、鉴定意见或勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录，而是作为农业执法部门收集到的证据材料，直接使用即可。进一步看，没有厘清证据转化渠道，在评价上述证据材料在刑事诉讼中的证据能力和证明能力时又会形成截然不同思路，前者完全受刑事诉讼证据规则影响，后者可能要适当考虑行政诉讼证据规则。

第二，农业执法部门抽样取证在刑事诉讼中如何审查认定还未形成定论。实践中，为保证行政效率，控制执法成本，在面对大量实物时，行政执法机关会按照一定的技术标准或法律规定，抽取一定比例样品作为证据证明全部实物性质、功能的事实。刑事司法机关在办理生产、销售伪劣商品犯罪案件、走私犯罪案件、侵犯知识产权犯罪案件时也会采取抽样取证的方法。但这种方法在刑事诉讼中也有天然缺陷，容易成为案件审理的争议焦点。抽样取证不管设计什么样的方法，结论都只能表达为一种概率，并不是同一性结论，客观存在合理怀疑的空间。那么，此时农业执法部门抽样取证的方法和形成的证据材料在刑事诉讼中采取什么样的方法审查认定其合法性、客观性？有无一套科学方法可用于说明该证据如何排除合理怀疑，以供法官裁判时参考？特别是抽样取证在取证主体不是刑事司法机关时可能需要特别注意，防止抽样证据进入刑事诉讼程序后没有排除合理怀疑，导致庭审时检察机关证明不能。

八、七大综合行政执法领域“两法衔接”机制运行困境带来的启示

从七大综合行政执法领域“两法衔接”机制各自存在的困境看，实体和程序上反映出的技术性、细节性问题若只是就问题本身思考解决之策，会容易出现“只见树木，不见森林”的情况。“两法衔接”基础性、根源性的法理问题缺乏深入研究，其法理将始终处于一种既不完全属于行政法理论范畴，也不完全属于刑事法理论范畴的尴尬状态。实践中，每年都有大量关于行刑衔接的规范性文件面世，就横向层面而言，除国资委、教育部之外的国务院其他众多组成部门都制定了相关的衔接规范性文件，就纵向层面而言，省级政府、地级市政府、县级政府以及其职能部门也都制定有相关的衔接规范性文件，但衔接规范的执行效力不足、行政执法机关与刑事司法机关缺乏移送案件的内在动力等仍被作为难点问题被学术界、实务界屡屡提及。以标本兼治为导向，笔者有以下几点启示：

第一，特定领域的行政犯罪侦查权可以考虑划转配置给专门的综合行政执法机关。按照“行政执法前置，立案侦查活动后置，检察监督适时介入”的程序设计思路，现阶段提高“两法衔接”机制运行效能的路径无非两种。一种是让行政执法机关承担更大责任，在证据收集、事实认定、法律判断上尽可能倾向甚至等同于刑事司法标准。另一种是让刑事司法机关更主动地介入行政执法活动，通过联合执法、联合调查、信息共享、通报案情等方式，尽可能在行政执法机关决定是否移送前，固定证据、认定事实，形成法律共识。两种路径在实践中都会引发一系列行政权与司法权各自权力边界的扩张与限缩，对行政相对人（犯罪嫌疑人）的人权保障，行政处罚与刑事处置各自的权威性、稳定性都容易造成消极影响。从英美法系国家经验看，解决思路并不一定局限于行政执法权与刑事司法权相分离，对特定领域违法犯罪活动比较猖獗、行政执法和刑事司法衔接不畅的行政执法主体赋予侦查权，内设刑事侦查部门也不失为一条捷径。将特定领域侦查权配置给行政执法机关的确会增加国家资源投入，可是现在各级公安机关增设食药环卫、证券金融等专业侦查机构实际也增加了国家资源投入，可见是否增加国家资源投入不是调整侦查权配置的主要考量理由。从运行效果看，公安机关一直认为各行政执法领域具有很强专业性，自己没有相关专业知识，需要行政执法机关密切配合，侦查活动并不能完全独立开展，由专门的综合行政执法机关直接行使部分侦查权有一定的现实合理性。从加强检察机关立案监督、侦查监督和刑事司法审查角度审视，与其将监督审查链条延伸到不易把握干预尺度的行政执法活动，不如赋予行政执法机关一定限度侦查权，不再将“移送涉嫌犯罪案件”作为审查监督行政执法机关是否履职的内容，只审查监督其履行特定犯罪侦查权是否到位，“移送涉嫌犯罪案件”则顺势内化为行政执法机关的内部分工协作事项。

第二，可以考虑在七大综合行政执法领域建立附属刑法体系。行政违法与犯罪之间的认知鸿沟没有填平也是造成衔接不畅的重要原因。如果行政法律中明确指出某些行为情节严重的，可以追究刑事责任，在刑法典中却没有对应的刑法条款，这也是一种行刑割裂，是立法层面的行刑割裂。与此同时，刑法中大量涉及行政犯罪条款要么是空白罪状，或只明确违反“国家规定”“国家某部门相关规定”。两相比较不难发现，前者没有指明具体刑法条款，后者没有对应具体行政法条款，预留的自由裁量空间过大。在综合行政执法领域可以发现，实体衔接更多依靠地方制定的工作机制为一线执法司法人员提供指引，这样对于统一司法尺度无疑容易产生消极影响。不过，通过行政法规“修正”“解释”刑法罪状还是存在效力位阶不对应的问题。毕竟即便需要构建附属刑法，其存在空间也应首先定位为法律层面。长远看，在七大综合行政执法领域中，由于存在专业概念和精密技术性规定，统一的刑法典立法很难制造适合规制部门犯罪的语境，只有在行政法中设立附属刑法条款，细化犯罪构成，明示对应刑法具体罪名，同时保证具体罪名的罪状与附属刑法条款内容形成概括与详细、包含与被包含、主要与补充等关系，才是解决七大综合行政执法领域“两法衔接”实体认识分歧的基础。另外，在行政法中建立附属刑法也能防止刑法对行政违法构成形成过多“干扰”。毕竟行政执法特别是行政处罚已逐渐形成一套逻辑体系，实践中相当部分的行政违法更关注社会危害结果而不是社会危险、社会风险，以刑事不法逻辑套用行政违法可能会导致行政处罚范围不当扩大。

第三，国家层面应尽快制定统一的综合行政执法与刑事司法衔接机制。作为一项对接刑事司法权的制度机制，“两法衔接”应是地方配合中央的制度机制，而不是中央放权地方的制度机制。地方自行探索的自主空间过大，既造成资源重复投入，也不利于国家维护刑事法制的统一。同时，从七大综合行政执法领域国家层面“两法衔接”机制制定情况看，工作机制的效力层级大多停留在部门规章层面且未能覆盖相关领域所有执法种类，也很难说对刑事司法权有规范效力。长远看，“两法衔接”机制作为规范行政权与刑事司法权运行的顶层设计，不宜一直停留在行政法规、部门规章、政府规章层面，最好制定专门的法律，比如国家层面可专门制定一部行政刑事法。具体而言，按现在行政执法覆盖的领域范围，法律显然难以做到对所有类别行政执法与刑事司法衔接进行规范，可先将立法重点放在七大综合行政执法与刑事司法衔接上，先以立法的方式一揽子解决一些共性问题。比如明确执法案件移送管辖的基本原则、将履职中发现并移送行政违法案件作为刑事司法机关的法定职责、对综合行政执法证据能力和证明能力进行规范，规范信息共享平台的建设标准等。同时由于七大综合行政执法领域分属国务院各部门负责管理，各领域推进综合执法改革的进度、难度也不一，按目前各部门自行与最高人民法院、最高人民检察院、公安部对接的情况，可在统一立法时赋予国务院各部门自行制定细化规范的空间，同时直接明确地方可就哪些问题立法，但前提是均不能突破专门法律设置的框架。