国际工程项目的属地分包管理

何俊鹏(中国石油技术开发有限公司，北京 100028)

0 引言

国际工程项目所在国的法律法规，都会有属地化份额的规定，要求当地企业承担一定份额的工程量，雇佣当地劳工参与项目的实施，以此创造和增加就业。总承包商通过合法的分包方式，选择有实力的属地分包商，提高资源利用率，发挥属地分包商的优势，扬长避短，实现合作共赢，既能增强抗风险能力，有助于项目顺利实施，又能提升企业的国际化竞争水平。然而，属地分包商在很多方面存在不足，诸如：工作效率低、进度无保障、履约能力差等，对总承包商的分包管理水平提出新的考验，加强属地分包管理无疑是一项迫切而重要的任务。

1 属地分包的优势

(1)属地分包的用工成本低，人员和机械调配灵活。通过属地化分包，有效解决了总承包商办理中方劳工签证带来的派遣周期长、安全风险大和差旅费用高等问题，提高效率和盈利能力。

(2)相比较总承包商从国内采购原材料或设备而言，属地分包免去了长周期的国内外运输、清关、以及符合认证等流程，缩短工期，节约成本。

(3)属地分包商的施工方案更符合当地施工惯例，装修方案也满足项目所在国的审美标准，容易得到业主审批，减少时间成本［1］。

(4)属地分包商熟悉项目所在国的法律法规，了解当地的宗教和风俗习惯，掌握属地劳工的用工政策，能够合理、有效解决劳资纠纷，实现以属治属，避免总承包商和当地劳工之间的冲突，降低管理成本。

(5)属地分包商的语言优势可使其与当地公共机构、居民等干系人高效沟通，减少潜在的阻碍和投诉，减少第三方对项目进度的影响［1］。

(6)属地分包商熟悉项目所在国的市场资源，采购的产品更适用于项目，减少标准比对环节，防止施工和安装的返工，售后有保障，降低采购成本。

2 属地分包的风险

2.1 合同风险

国际工程项目中，属地分包商起初都承诺完全响应总承包商的要求，甚至以极低的价格获取中标。总承包商往往受此蒙蔽，缺乏风险意识，不乏出现以包代管的现象。在项目实施过程中，属地分包商通过项目所在国的法规、技术变更以及索赔等手段，弥补低价中标的利益损失。总承包商因合同内容约定不全面，工作面界定不清晰，常常处于被动状态，以至于承受着巨大的风险。

2.2 履约风险

属地分包商违约是国际工程项目中常见的案例，多种因素造成分包商违约，包括：总承包方拖延签署完工单和延迟支付进度款；分包商现有的实力无法满足设计变更后的技术要求；项目所在国汇率变动幅度大，导致分包商成本增加等。由于整个工程之间是相互联系的，一旦属地分包商出现违约，即使对其施以处罚或终止合同，也无法弥补总承包商因此遭受的巨额财产损失［2］。因此，总承包商对此要采取措施、提前防范，降低风险。

2.3 进度风险

工期是国际工程项目的关键指标，更是多方关注的焦点。属地分包商通常缺乏合理的施工规划，加上施工设备陈旧落后，故障率高，维修时间长，缺少行之有效的保障措施，导致实际进度往往不能与制定的施工计划相匹配。另外，在一些欠发达国家，“磨洋工”的现象屡见不鲜，当地劳工还受个人技能、斋月、宗教、法律法规以及习俗约定的公共假日等因素，影响工作效率和施工进度。

2.4 质量风险

通常情况下，属地分包商的质量意识稍稍欠缺，不仅在材料数量上偷工减料，质量上以次充好，而且在施工过程中，受专业能力和技术水平的限制，不能严格按照技术标准来规范操作，后期返工整改现象普遍存在。属地分包商对其分包工程质量向总承包商负责，但总承包商对分包工程质量承担连带责任。因此，分包工程质量管理成为总承包商工作中的重中之重。

2.5 安全风险

属地分包商出于成本因素考虑，往往不会按照要求配备专职安全员，通常都是兼职安全员，且不断更换，安全知识缺乏，不能及时主动发现安全隐患，安全工作都是在监督管理下被动执行。加上属地分包管理人员的安全意识淡薄，安全投入不足，劳保用品配备不到位，当地工人基本的工装、工鞋、工帽不能正确佩戴，安全风险极大，给总承包商的安全管理带来了很大的难度。

3 属地分包的管控措施

3.1 重视合同，严审细则

合同是管理属地分包商和解决争议最有效的手段，由于FIDIC合同形式适用于国际通用工程，因此，总承包商以FIDIC合同形式为模板，结合项目实际和所在国的法律法规，形成的分包合同相对比较全面、完整、合法、有效。

明确规定双方的权利和义务，清晰约定彼此间的工作范围和界面，避免出现类似“分包商尽最大限度为总承包商提供便利”等模棱两可的定性描述。同时，严格规范合同中的技术变更、付款以及索赔等操作流程，尽量避免采用“按照惯例”等用词，规避双方理解上的歧义。

分包合同一般遵循“主合同平移”的原则，即与主合同基本一致。若分包合同和主合同的类型不同，则考虑在合同中注明：“主合同中约定总承包商的技术要求，对分包商同样有效”［3］，以减轻对总承包商不利的影响。

对于由发包方推荐的分包商，总承包商管理起来难度较大，可以采取在支付条款中设置附加条件，转嫁风险。诸如：总承包商收到发包方的分包工程预付款后，5个银行日内向分包商支付预付款；总承包商同意分包商和监理工程师签字确认的已完工程文件，并在收到发包方的分包工程款后，5个银行日内向分包商支付进度款等。

当工程技术变更，分包实际工程量相对合同大幅减少时，双方签署合同补充协议，约定预付款的返还方案，若属地分包商出现拒绝执行的情形，总承包商可采取没收银行保函或扣除保证金。

针对合同双方不能协商解决的争议，一般来说，分包合同中都会约定相应的仲裁机构进行仲裁，由于总承包商不能深入了解项目所在国的法律，本着公平和公正的原则，合同中优先将仲裁地约定在第三国，仲裁机构优选中立的国际业务成熟的第三方。

3.2 采取措施，严防违约

提高属地分包商的入围资格，严格审查属地分包商的资质条件，包括但不限于注册信息、执业资质、人员资历、机械机具、财务状况、工程业绩以及公共信用纪录等方面。条件允许时，可通过现场实地调研，全面掌握相关信息，综合分析属地分包商的实力，择优选择属地分包商，不能仅仅以投标价格来简单衡量。

如果分包商信誉良好，完全按计划实施分包工程，在发包方出现延迟支付分包工程款的情况下，总承包商应当责无旁贷，首先严格按照分包合同签署完工单，向属地分包商支付分包工程款，维护总承包商的信用和声誉。随后通过向发包方索赔的方式，降低由此承担的风险。

在分包合同条款中合理确定计价货币，规定付款条件、结构和比例，约定汇率波动过大时的补偿条款和调价公式，规避项目所在国的货币汇率贬值幅度较大，导致分包商违约的风险［4］。

总承包商在分包合同中明确违约责任，并首选要求属地分包商开具保函作为担保，相对于质保金，保函对属地分包商的资信评审和金融业务办理更具影响力，更能引起属地分包商的关注，保障总承包商的权益。对于金额较小，而又无法提供保函或保证金的分包工程，总承包商采取适当降低预付款比例的方法，减轻分包商违约对总承包商带来的损失。

项目实施过程中，总承包商要多从属地分包商的处境考虑，加强与属地分包商的互动和交流，积极帮助其解决施工中遇到的困难，建立起项目整体一盘棋，拧成一股绳的思想，有助于推动项目进展。

3.3 精细管理，严守工期

工作效率低是属地分包商的通病，为调动分包商的积极性，总承包商在分包管理中引入奖励机制，诸如：劳动竞赛、节日慰问等，加快推动属地分包商的施工进度。

动态监管分包工程进度，一旦分包工程进度出现或者可能出现工期延误的情况，总承包及时与属地分包商沟通，商讨纠偏措施和赶工方案，防止因分包工作的进度偏慢而拖延整个项目工期。

属地分包商通常只关心自身的利益，并不考虑整个系统工程。总承包商不定期向属地分包商灌输项目的全部建设任务和规划，使其充分了解分包进度对项目总工期的利害程度和重要意义。要求属地分包商提高组织效率，优化资源配置，强化工序之间的衔接，推动分包工程进度与整个项目工期计划相匹配。

总承包商与属地分包商建立例会制度，定期解决处理属地分包商进度拖延的问题。涉及到业主、设计监督和现场监理等多单位决策时，总承包商及时组织多方代表一起，召开专题会议，共同商讨，快速决策，并形成纪要，规避来往函件拖沓的诟病。

属地分包商没有能力按计划履约或工期严重滞后，总承包商提前筹划，必要时果断更换属地分包商，选择国内分包单位作为备选预案，确保关键路径的工作不受影响，避免工期延迟造成业主罚款和项目管理成本提高。

3.4 加强监督，严保质量

技术标准中明确质量要求，分包合同中规范质量奖惩，禁止属地分包商的再次分包，提高属地分包商的质量意识。分包工程既有来自总承包商、现场监理和发包方的监督，又有当地政府管理部门的督察，分包工程与主体工程的质量要求同等重要。

将属地分包商的质量管理纳入总承包商的质量管理体系中，接受总承包商的管控。总承包商成立质量控制小组，既要检查属地分包商的管理体系文件，又要对分包工程的关键工序全程监督，尤其是隐蔽工程，制止违规操作，防止工程隐患。

对属地分包商采购的原材料或设备，严格入场把关，核查其规格、品质和技术参数是否满足设计规范要求，质量文件是否完整，同时呈报现场监理检查备案。

对于欠发达国家的属地分包商，某个行业的整体技术水平落后，总承包商安排经验丰富的专业工程师，不定期给予指导和培训，提升其专业工艺技能，规范过程资料，避免工程出现质量缺陷或返工。

3.5 明确责任，严控安全

总承包商按照国内的工程费用体系，同样要求属地分包商在报价中将安全费用单独罗列和细化，该部分费用根据属地分包商项目实施过程中的使用情况进行支付，以督促属地分包商提升安全管理措施。

总承包商在合同中明确属地分包商安排专职安全员，安全员应有相应的执业证书。专职安全员职责明确，有权叫停存在重大安全隐患的作业，对违章作业及时制止。

总承包商协调业主和监理，建立和完善适合项目的通用安全培训制度，包括对属地分包商的统一教育和培训。总承包商负责现场作业人员的日常安全管理培训，业主和监理负责现场作业人员的月度警示培训，严格禁止未经培训的作业人员上岗。

规范施工现场的安全标识，在各个作业单元内，按照标准要求，采用双语标识，统一对标识的摆放位置、颜色、大小等进行规划和设置，增强警示作用，在保证安全施工的同时，实施国际工程安全标准化管理。

总承包商同属地分包商签署安全生产责任书，严格落实安全责任制。在项目周例会前，属地分包商同总承包商一起，先进行安全总结或案例分析，牢固树立“以人为本、生命安全高于一切”的观念。

4 结语

属地分包作为项目管理的重要组成部分，已成为国际工程项目通用的做法。如何选择好的属地分包商，管理好属地分包商，是总承包商在国际工程中面临的新挑战。价格不是唯一的衡量标准，总承包商通过规范合同内容，调整进度计划，规避违约风险，加强质量监督，使属地分包的工期、质量和安全符合项目的整体规划。高水平的属地分包管理，有助于总承包商提升资源整合能力，最大限度地减少成本投入，提高国际市场竞争力，也有利于工程项目的顺利实施，为总承包商带来更好的经济收益和国际声誉。