矿产资源使用权出让协议纠纷司法救济研究

谌玉婷

(中冶长天国际工程有限责任公司，湖南 长沙 410007)

0 前 言

矿产资源是一种极为重要的自然资源。矿产资源使用权的出让、转移等事关自然资源交易市场的良序发展，对于促进我国矿产资源的流通，实现矿产资源开发活力提升等具有重要价值。从矿产资源利用的发展来看，目前矿产资源使用权出让协议是自然资源、矿产管理行政机关在对矿产进行管理时行政方式的改变，同时也是政府相关部门对自然资源法领域进行的新尝试[1]。然而，就目前我国矿产资源使用权出让现状来看，出让协议出现的纠纷较为普遍，司法视角下对这类纠纷开展的救济仍存在很多问题，某些协议中较为模糊的协议内容导致司法体系无法在实际的纠纷中起到充分作用。因此，本文针对矿产资源使用权转让协议的内涵进行分析，以部分转让协议纠纷司法救济中暴露出的问题为突破口，总结了当前我国矿产资源使用权出让协议纠纷司法救济的方法、对策等，旨在为我国矿产类自然资源的使用权转让提供借鉴。

1 矿产资源使用权转让协议内涵

1.1 矿产资源使用权转让协议定义

矿产资源使用权的转让协议指的是某一处矿产使用权的所有人将该矿产使用权合法转让，并与被转让者之间所签订的合同、协议等。由于我国《宪法》中明确规定，我国除集体所有的耕地等资源外，其他的各类型自然资源都属于国有即全民所有。因而，在实际的矿产资源开发过程中，通常矿产开发者都仅仅拥有使用权[2]。广义的矿产资源使用权转让协议包括集体自然资源使用权转让协议和国有自然资源使用权转让协议；狭义的矿产资源使用权转让协议仅包括国有矿产资源使用权的转让协议。一般集体矿产资源使用权的转让协议大多发生在集体与自然人或其他法人之间，两者的法律地位基本平等，所签订的转让协议即便发生纠纷也都在民事属性范围内。因此，本文仅就狭义视角的矿产资源使用权转让协议进行分析。

1.2 矿产资源使用权转让协议特征

我国矿产资源使用权转让协议与一般的使用权转让协议存在较大的差异，这些差异主要体现在主体、资质审查等方面(见图1)。

图1 矿产资源使用权转让协议特征

1.2.1 主体特定性

能够享受矿产等资源出让权的主体通常都是具有国家矿产资源管理职能的行政机关，受让方通常都是自然人、法人或其他非法人组织等。根据我国相关法律条文规定，个人无法取得矿产等资源的出让权，凡是能够享有矿产资源出让权的主体通常都是拥有一定行政优异权的主体[3-5]。因此，在一般的矿产资源使用权转让过程中，通常出让方为了维护国家、群众等的公共利益，都会对拥有矿产自然资源使用权的主体进行诸多约束，其中就包括对矿产资源使用权转让等的约束。

1.2.2 资质审查严格性

矿产资源使用权转让协议的签订需要对转让主体进行严格的资质审核，尤其在对受转让主体的资格审查尤为严格，这主要是出于保障国家、群众公共利益及维护自然资源的稀缺性所考虑。随着我国自然保护政策的逐渐收紧，对矿产资源使用权转让主体资质的审查，主要也需要审核受让主体在环保政策理解、绿色开采能力等方面的表现和潜力等，只有有关部门核实过受让主体矿产开采资质以后，才有可能实现矿产资源使用权的转让。

1.2.3 行政性和契约性

矿产资源使用权的转让协议较一般协议存在明显的双重属性特征，即该协议同时兼具行政性和契约性。这种行政性和契约性双重属性特征通常表现在矿产资源使用权转让协议需要在行政机关出具行政许可的前提下才可以制定，而履约双方主体又需要遵循协议中的契约内容。这是因为矿产资源不仅仅包含了丰富的经济价值，对于如今的国家发展而言，矿产更具有极为重要的战略意义[6-8]。因此，矿产资源的分配必然无法像一般的物品一般随意，政府在矿产资源使用权转让中必须存在一定的干预，以保证我国境内的矿产资源可以在健康、科学、可持续的环境下进行开发、使用等。

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1.2.4 环境公共利益维护性

我国的矿产资源使用权转让协议通常需要在绿色开采、绿色生产等方面进行明确的附加条件描述，以保证矿产资源使用权拥有者可以在开发矿产资源时不对外部环境造成污染，不对矿产资源造成浪费。矿产资源使用权转让协议中，环境公共利益的维护性非常严格。如果某些矿产资源使用权拥有者在进行矿产开发过程中对矿产资源和周围生态环境造成了破坏，则必须根据协议中的内容对矿产资源和周围自然环境进行恢复、补偿等，最常见的补偿包括补偿性植树造林等。这种出于环境公共利益维护所制定的一系列附加条件，无疑使矿产资源使用权的转让协议更为复杂。

1.3 转让协议纠纷的主要来源

我国的矿产资源开发者通常仅在一定范围内享有对矿产资源的开发、使用、收益和处分。这些具体的开发、使用范围都需要根据有关法律在使用权转让协议中进行明确的描述[9]。矿产资源使用权转让协议纠纷的形成，主要便来自采矿权转让协议签订的双方主体，对矿产资源使用权转让协议中矿产资源开发、使用、收益和处分范围的矛盾，及矿产资源使用权转让协议双方主体间权利与义务的矛盾。以目前我国实际情况来看，矿产资源使用权转让协议纠纷的形成主要围绕探矿权转让协议接触与矿产资源使用权转让协议双方主体责任的划分等。

2 转让协议司法救济现状与困境

2.1 转让协议司法救济内涵

矿产资源使用权转让协议的司法救济，主要指的是构建一种融合了立法等行政与民事交叉融合的法律体系，以这种法律体系对矿产资源使用权转让协议开展司法救济等。矿产资源使用权转让协议司法救济体系的主要结构见图2。

图2 矿产资源使用权转让协议司法救济体系主要结构

其中，行政视角包含了自然资源部门法、地方自然资源管理条例、行政诉讼法、行政救济司法解释等；民事视角则包括了合同法、物权法等[10]。

2.2 矿产资源使用权转让协议司法救济现状

2.2.1 立法视角

立法是行政视角下矿产资源使用权转让协议司法救济的重要手段。对于目前我国的矿产资源而言，主要遵循的行政法律包括了自然资源部门法的《矿产资源法》《行政协议司法解释》等。

《矿产资源法》对矿产资源使用权转让协议的订立和履行等进行了明确的指示，对矿产资源使用权转让双方主体的责任义务进行了明晰[11]。例如，在《矿产资源法》第四十条中明确说明，如果矿产资源使用权转让受让主体违反了采矿许可中关于该矿矿产资源种类范围和种类进行开采的，相关部门可以视其违法程度、时间等进行罚款或没收其非法所得；在《矿产资源法》第四十六条中则明确指出，如果对于行政部门基于第四十条中相关条款进行的处罚有所不满，则矿产资源使用权受让主体可以依法向人民法院等机关提起诉讼或申请行政复议。

《行政协议司法解释》主要对矿产资源使用权出让协议纠纷中的受理范围、举证责任等内容进行了详细的法律阐述。一方面，从协议纠纷的受理范围来看，《行政协议司法解释》对涉及使用权出让协议请求行政机关变革、解除协议的，请求行政机关确认矿产资源使用权出让协议效力等内容的受理范围进行了明确；另一方面，《行政协议司法解释》明确了当矿产资源使用权出让协议产生纠纷时各主体根据其不同诉求、不同地位等履行的举证责任的差异，尤其明确地指出了如果在矿产资源使用权出让协议中出现纠纷，而行政法等领域在这类纠纷出现时还没有明确规定时，矿产资源使用权转让协议相关的司法救济可以适用民法、民事诉讼法等相关规定。

2.2.2 实践视角

司法实践是矿产资源使用权转让协议纠纷救济的主要场景。矿产资源使用权出让协议引起的司法救济纠纷的实践主要围绕着协议的确定、解除及是否履约等情况。此外还包含着关于矿产资源使用权转让过程中，能否充分明确协议双方主体承担法律责任的能力等。以2015年至2021年我国关于矿产资源使用权出让协议案件统计情况为例。我国的采矿权出让协议案件数量整体呈线上升后下降趋势(见表1)。

表1 2015年至2021年矿产资源使用权出让协议案件统计情况 件

从2015年至2021年，关于矿产资源使用权出让协议所产生的案件，其中主要有民事案由和行政案由两大类。在2015年至2021年期间，民事案由在案件总量中的占比呈现先提升后下降的趋势，在2021年时，民事案由占案件总量比例已经低至6.52%。这是因为2019年出台的《行政协议司法解释》，在很大程度上加快了矿产资源使用权出让协议由民事诉讼向行政诉讼的转变。然而，由于关于矿产资源使用权出让协议纠纷司法救济解释本身具有一定的限制，有时会出现同类案件适用不同法律的情况，这种情况的出现一般都会导致矿产资源使用权出让协议纠纷处理中有不同的判决和案件走向。

2.3 司法救济困境

2.3.1 协议的范围较为模糊

最新出台的《行政协议司法解释》中存在多条关于行政协议、矿产资源等的定义和规定等。例如在《行政协议司法解释》第二条第三项中明确指出，关于矿业权等自然资源使用权的出让协议是“行政协议”，但是在《行政协议司法解释》的其他条款中关于矿业权作为自然资源使用权出让协议的其他内容仅使用了“等”字作为代替。这是因为长期以来我国的矿产资源作为典型的国有资源并未能形成较为灵活的使用权出让行为，自然资源使用权的出让协议制定经验略有不足。在具体的法律明文中没有对矿产资源使用权转让协议进行非常明确的概念解析和认定，有时在对矿产资源使用权进行出让时会采用招标、申请等形式而非采用更为简单的协议出让。因而就目前我国的相关法律环境来看，矿产资源使用权的出让协议往往存在较为模糊的范围界定，在案件审理、协议纠纷司法救济等环节容易出现行政诉讼、民事诉讼选择模糊等问题。

2.3.2 法律适用规则存在抵牾

我国的司法审判适用的通常都是大陆法系法律体系，这种大陆法系法律体系通常具有公私对立的法律体系和二分的审判格局。因而，在实际的矿产资源使用权转让协议司法救济过程中，通常表现出较为明显的民事审判与行政审判分离的现象。在实际的矿产资源使用权转让协议司法救济过程中，都需要先对案件的性质进行界定，之后根据案件的性质研判审理过程适用的法律规范，而后案件才能顺利进入审判程序。

在2019年《行政协议司法解释》出台以后，关于矿产资源使用权出让协议已经被纳入行政诉讼范围，即当矿产资源使用权出让协议出现纠纷时，协议中的双方主体理论上都可以向法院提起行政诉讼。不过即便在《行政协议司法解释》出台以后，关于矿产资源使用权协议的性质也没有得到一个非常科学、明确的解释，这也导致法院在处理类似案例时也并不能完全将所有待处理纠纷都纳入行政诉讼范围内。这样一种司法实践就意味着法院在进行实际的矿产资源使用权出让协议纠纷司法救济时，会采用不同类型的法律规范和不同的审判思路。

在如今的《民事案件案由规定》中关于矿权出让协议纠纷等的内容依然在列，在自然资源部门法中也依然还存在关于矿权出让纠纷可以适用民事诉讼等的说法。因此，目前关于矿产资源使用权出让协议纠纷司法救济方面，仍表现出法律与适用规则存在抵牾的问题。

2.3.3 司法审查机制不完善

如2.3.1、2.3.2所述，在实际的矿产资源使用权出让协议纠纷司法救济实践中，司法对协议的定性和审理本身便存在一定的模糊性，在实际的司法审查环节为了更加灵活、高效地实现司法审查目的，有时司法审查机构会采用较为不完善的机制开展矿产资源使用权出让协议纠纷处理。而这种审查机制在今后越来越宽松的矿产资源使用权出让行为中，有可能会导致出现巨大的经济代价或付出巨大的时间代价等。

2.3.4 违约救济方式单一

为了保障矿产资源能够得到合理分配的同时，最大程度利用我国现有的矿产资源，同时也是为了充分保护自然资源使用权出让协议双方主体的合法权益，我国将矿产资源使用权出让协议纳入行政诉讼范畴。这样一种改变对于协议双方主体而言尤其对于受让方而言，能够得到行政诉讼法律体系更为完善的保护。然而，以我国现行的司法救济实践来看，在实际的矿产资源转让协议纠纷司法救济过程中，违约救济的方式仍然较为单一，行政协议在法律规定中天然地对仲裁这一行为存在排斥，在实际的行政诉讼受案范围内的纠纷救济途径无法像民事合同纠纷一般进行仲裁、调节、诉讼等。因而，在未来的协议纠纷司法救济过程中，还应多寻求其他方法以解决现有行政机关救济方式单一的问题。

3 司法救济优化对策

3.1 明确出让协议的范畴

《行政协议司法解释》是矿产资源使用权出让协议纠纷司法救济过程中，需要参考的重要行政法律法规，但是《行政协议司法解释》中，关于矿产资源使用权出让范围的规定等略显笼统。这主要是之前我国环境法与自然资源法领域中，关于矿产资源使用权出让协议纠纷实践和立法对立的历史问题。因此，在今后关于矿产资源使用权转让协议司法救济的法律法规制定环节，应格外注重和明确矿产资源使用权出让协议的范畴，明确协议的种类等，避免因矿产资源使用权转让协议种类规定不明，而出现相关争议影响到最终的矿产资源使用权出让协议纠纷司法救济。

3.2 规范出让协议案件的法律适用

规范矿产资源使用权出让协议案件的法律适用，主要从两方面进行。一方面，应对矿产资源使用权的出让协议纠纷案件进行分流，从而对这类纠纷进行定性，从而明确矿产资源使用权出让协议适用何种诉讼范围，明确在对矿产资源使用权出让协议进行司法救济时，应该选择民庭还是行政庭等。规范矿产资源使用权出让协议案件的法律适用，是保证矿产资源使用权出让协议纠纷司法救济过程中不会出现各种理由、学说对司法进行解释说明的现象，从而避免因为学说分歧而导致相同类型的矿产资源使用权出让协议纠纷司法救济在不同性质的诉讼体系开展救济的现象。规范矿产资源使用权出让协议案件的法律适用是提升相关案件司法救济效率和裁判公信力的重要基础。

另一方面，相关部门需要围绕矿产资源使用权出让协议等充分完善有关立法流程等。由于当前我国的法律环境下，矿产资源使用权出让协议既能够按照民事诉讼法进行判决也可以按照行政诉讼法进行判决，两者的冲突是新法实施的必然结果。对于这种在不同范畴内存在对同一纠纷均存在判决依据的法律体系而言，应通过立法等行为进行修改和完善，避免出现这类问题。

3.3 完善相关协议案件的审查逻辑

一方面在矿产资源使用权出让协议纠纷司法救济环节应以合法性审查为主，以合约性审查为辅。形成这种审查逻辑的根本原因，是因为在我国的法律环境下矿产资源使用权出让协议是一种包含着行政权力、义务的行政协议。这种协议的行政大多数情况下并不是签订协议双方主体在合意的情况下形成的，其中还包含了矿产管理有关行政部门必须承担的法定责任。因而，在对这类协议纠纷进行司法救济时，应充分考量协议的合法性，从合法性视角对协议双主体的履约情况、违约行为等进行明确，而将合约性内容的审查作为辅助和补充说明等。

另一方面，在进行矿产资源使用权出让协议纠纷司法救济时，应开展比例原则审查。在对矿产资源使用权出让协议双方主体开展审查时，根据目的正当性原则、适当性原则、必要性原则和狭义比例原则等进行，不能完全将行政诉讼和民事诉讼进行分离，而应将两者进行融合开展灵活的审查等。

3.4 拓宽协议违约救济途径

协议违约救济途径的拓宽是维护协议双方主体尤其是矿产资源使用权受让主体权益的重要举措。该类协议违约救济途径应逐渐从传统单一的行政判罚转变为协商、行政复议相结合的复合型救济体系。通过适当调整救济途径和方法能够建立起矿产资源使用权出让协议的双向救济。

4 结 语

作为稀缺的战略性资源，矿产资源在我国具有较为特殊的地位，我国的自然人通常只能享有矿产资源的使用权，而矿产资源使用权的转让在我国尚没有较为灵活的法律环境。本文认为，通过完善矿产资源使用权出让协议纠纷司法救济范畴、规范矿产资源使用权出让协议案件的法律适用等，能够保护矿产资源使用权出让协议双方主体合法权益，提升我国矿产资源使用权流动的科学性、规范性等。