德国可再生能源发展加速提级

■文/吴妍（中国国际问题研究院欧洲所）

作为欧洲第一工业大国和全球第七大能源消费国（BP，2022），德国一直走在应对气候变化和能源转型的前列。2019年宣布“退煤”、2011年决定“弃核”，德国更是全球少数以立法形式明确2045“气候中和”目标的发达经济体。为顺利实现“气候中和”目标，同时摆脱对能源进口的依赖，德国在节能和提高能效的同时，大力推动可再生能源发展。2021年底，德国新一届联邦政府正式履新，将应对气候和环境变化视为核心关切的绿党入阁，为德加速推动可再生能源发展注入新动能。乌克兰危机的爆发进一步强化了德国以可再生能源取代化石能源的战略意义，德国新政府推动可再生能源发展加速提级的政策倾向愈发明晰。

一、德国新政府可再生能源发展新动向

（一）全面确立可再生能源在国家战略规划中的优先地位

在2021年12月签署的执政协议中，新一届联邦政府利用近四分之一的篇幅对其在保障人民福祉的同时，加速推进经济社会绿色低碳转型、打造“社会生态市场经济体”的设想和工作思路进行了论述。其中，联合政府明确提出其将可再生能源发展置于本届政府工作中的绝对优先地位，承诺将致力于协调本国、欧盟及国际气候、能源及经济政策，以顺利实现全球升温幅度不超过1.5摄氏度的目标。

乌克兰危机爆发后，德国深陷能源困境，可再生能源议题已不再仅局限于气候和经济范畴，而愈发向国家安全和地缘政治维度倾斜。在最新的《可再生能源法》修订案中，联邦政府首次将可再生能源定义为广义上的公共利益，并将其与国家安全挂钩，进一步明确了可再生能源在国家整体战略规划中的优先地位。联邦政府在此前研发支持、财政补贴等激励性政策的基础上，以立法形式强化了地方政府及企业等各层级加速推进可再生能源建设的义务属性。例如，草案强制规定所有新建商业建筑必须配备屋顶式光伏发电设备。针对陆上风电建设的要求则更为严苛，强制规定2%的德国土地用于陆上风电建设，并设置定期审查机制，确保各地风电建设进展。若在落地过程中，上述装机目标与各联邦州对风电设备选址要求产生冲突，则以确保达成风电装机面积为优先，废止相关用地限制。该规定的出台系近年来联邦政府首次将可再生能源发展的优先级置于环保法规之上，足见德国在未来一段时间以可再生能源为首要关切和优先发展的决心。

（二）全面升级可再生能源发展目标

德国可再生能源的发展最早可追溯至1991年的《可再生能源电力上网法》。联邦政府首次以立法形式强制要求电网运营商以高于普通电价的固定价格对可再生能源电力进行收购。此举充分激活了企业和私人家庭等多主体参与可再生能源建设的积极性，为此后德国可再生能源行业的规模化发展开创了良好开端。在此基础上，2000年德国首部《可再生能源法》出台，对国家可再生能源发展的路径作出了详细规划，并为其开发利用提供了政策保障。此后二十年间，《可再生能源法》历经六次重大改革，至今仍是德国推动能源转型的主要法律依据。2022年7月8日内阁批准的一揽子能源政策改革方案，即围绕《可再生能源法》的第七次立法改革，同时涉及《海上风能法》《建筑规范》《联邦自然保护法》《能源经济法》《电网加速扩建法》等十余部能源领域的法律文件及相关规定，被誉为21世纪以来德国最大规模的能源政策改革方案。

经济部长哈贝克在上任不久后即表示德国气候保护进程严重滞后，为保障顺利达成“2045气候中和”目标，必须推动德国可再生能源发展速度提高三倍。为此，新政府在最新的改革方案中全面升级德国可再生能源发展目标，将2030年可再生能源发电占比目标由原先的65%提升至80%，并进一步细化“2045气候中和”目标，提出到2035年基本实现100%可再生能源发电。此外，针对风电、光伏发电和生物质能发电等德国最重要的三大清洁电力来源，新一届联邦政府制定了更为详尽、更高标准的发展路径规划。风电被细分为陆上风电和海上风电两部分。其中，陆上风电年度新增装机目标将逐步提升至10GW（预计于2025年达成），以保障2030年115GW装机目标的实现；针对海上风电则分别设置了三阶段目标，第一阶段即于2030年前达成至少30GW的装机目标，第二阶段于2035年前达成至少40GW，第三阶段于2045年前达成至少70GW。此外，光伏发电年度装机增速将于2026年提升至22GW，以保障2030年215GW装机目标的实现。至于生物质能，因考虑其可存储的巨大优势将集中用于调峰电厂，同时自2023年开始逐步增加生物甲烷发电招标至600MW/每年。

（三）全面提高国家对可再生能源发展的支持力度

2022年7月，新一届联邦政府正式将原先的“能源与气候基金”升级为“气候和转型特别基金”。在今后四年（2023—2026年）时间内，特别基金将为德国应对能源转型以及气候变化提供总额高达1775亿欧元的资金支持。升级后，不仅政府资助的项目领域进一步扩大，工业低碳化、新能源汽车、能效提高等项目均被覆盖在基金支持范围内，而且政府的扶持力度也得到进一步强化。2023年政府资金支持将由2022年的280亿欧元增长至354亿欧元，增幅约26.4%。除推动建筑能效提高（计划额度为563亿欧元，占比31.7%）外，特别基金中的大部分将被用于推进德国可再生能源补贴政策改革（计划额度为355亿欧元，占比20%）。

自2000年《可再生能源法》生效以来，德国一直以附加税形式将可再生能源开发和利用的部分成本转嫁于消费者，以补贴和激励可再生能源行业的发展。自2014年突破6欧分大关以来，可再生能源附加税持续维持在高位，德国居民和工业用电价格持续上涨。实际上，默克尔政府亦持续关注电价高企问题，于最后任期推动附加税大幅削减近43%（具体数据见表1），但整体改革计划仍相对保守。根据时任德国经济部长阿尔特迈尔2021年公布的计划，可再生能源附加税将在未来五年时间内逐步取消。然而，新政府上台伊始，乌克兰危机旋即爆发进一步催化了欧洲能源危机。能源供应商电力成本飞涨，消费者电价水平亦随之飙升。德国联邦统计局公布的数据显示，截至2022年7月德国能源价格（家用能源及动力燃油）同比上涨35.7%，其中家用能源（电力、天然气及其他燃料）同比涨幅达42.9%。居民生活成本大幅上涨，经年累计对于清洁能源成本转嫁的不满激化。有鉴于此，新一届联邦政府加速推进附加税改革进程，将2021年12月商定的联合执政协议中全面取消可再生能源附加税的时间节点（2023年1月1日）进一步提前至2022年7月1日。值得注意的是，附加税的取消并不意味着德国政府削弱了对可再生能源发展的支持力度。恰恰相反，新政府承诺直至德国完全淘汰煤电，相关电力补贴将全部由联邦层面承担。此后政府将取代普通消费者成为补贴可再生能源发电成本的主力，向可再生能源市场全面释放政府强化扶持的积极信号。

表1 德国可再生能源附加税一览 单位：欧分/度

二、德国新政府加速推动可再生能源发展的主要动因

（一）可再生能源发展乏力，“2045气候中和”目标面临落空风险

应对气候变化一直是德国发展可再生能源的“初心”。作为《巴黎气候协定》缔约国，为尽可能将全球升温幅度控制在1.5摄氏度以内，德国设置了到2020年温室气体排放减少40%，到2030年减少65%等一系列阶段性目标（以1990年为基准）。联邦环境局统计数据显示，到2020年德国减排幅度为40.8%。虽顺利达成阶段性目标，但这其实主要归功于疫情期间生产经营活动和人员流动的减少。如果缺乏新冠疫情这一特殊变量，正常情况下，德国实际上无望实现既定目标。

德国弗劳恩霍夫研究所统计数据显示，2021年德国可再生能源发电占比为45.7%，其中风电占比23%，光伏发电占比9.9%，生物质能发电占比8.8%，水电占比4%。作为德国最重要的清洁电力来源，德国当前风电装机容量共计63 924 MW（其中陆上风电56 130 MW，海上风电7794 MW），仅次于中国和美国，位居世界第三（BWE，2022）。然而多家智库研究显示，近年来德国风电建设进展明显放缓。

在陆上风电建设领域。德国风能专业署研究显示，为达成当前联邦政府设定的目标，即到2030年可再生能源发电占比80%，德国每年新增风电设备数量至少需要达到1500台。然而自2019年以来，德国风电年度新增数量从未超过500（具体数据见图1）。其中，德国南部陆上风电发展尤为令人担忧。2022年上半年德国南部地区（根据《可再生能源法》，这里所指的南部地区包括巴登符腾堡州、萨尔州、巴伐利亚州和莱茵普法耳茨州的大部分地区以及黑森州南部）新增陆上风电设备数量仅为18台，在全德新增风电装机中的占比不足8%。截至目前，德国南部地区陆上风电装机数量已连续三年下滑，创2009年以来新低。巴伐利亚州和巴登符腾堡州的进展尤其缓慢，截至2022年6月两州共计仅新增5台风电设备，较2021年同期（24台）大幅减少。除噪声、鸟类尸体等环境因素外，严格的用地限制以及烦琐的行政审批手续被视为德国陆上风电发展的最大阻力。以巴伐利亚州为例，该州规定风电设备之间的距离不得少于风机高度的10倍，大幅提高了陆上风电选址门槛，限制了该地区风电建设发展。

图1 德国陆上风电年度新增设备数量（2010—2021年）

在海上风电建设领域，情况则更为严峻。2021年德国海上风电新增装机数量为零，2022年上半年亦未登记新的建设项目（BWE，2022）。本国政策规划的不确定性，加之欧盟内部行业竞争日趋激烈导致大量专业技术人才流失，被视为当前德国海上风电建设面临的主要困境。据统计，德国累计海上风电装机容量为7794 MW，若无法妥善应对当前几近停滞的建设进展问题，联邦政府显然无法实现到2030年海上风电30GW的装机目标（北极星风力发电网，2021）。

因此，在可再生能源发展进程放缓，“2045气候中和”目标面临落空风险的大背景下，联邦政府升级发展目标、强化政府扶持、释放政策利好信号成为一种“必要”。

（二）化石能源供给缺口助推德国可再生能源发展提速

自2021年底俄乌紧张局势升级以来，俄欧关系不断恶化，德国联合法国、意大利等多番外交斡旋均以失败告终。随着2022年2月乌克兰危机的爆发，欧盟不断加码对俄制裁，俄欧能源合作亦未能幸免。作为欧盟核心成员国，尽管顾虑重重，但德方最终决定支持对俄能源制裁，宣布将于2022年底前停止进口俄煤和俄油（其中煤炭禁运已于2022年8月正式生效），于2024年底前全面停止进口俄气。乌克兰危机爆发前，德国近一半的硬煤、三分之一的石油以及逾二分之一的天然气均来自俄罗斯（DIW，2022）。长期以来对俄能源的深度依赖导致相关决定对德国造成的负面反噬亦不容小觑。为尽快摆脱对俄化石能源的依赖，同时保障经济社会平稳运行，德国推动能源供应多元化，尤其是能源结构加速向可再生能源转型的紧迫性和必要性显著提升。

自推行能源转型以来，尽管德国在可再生能源领域取得了长足的进步，但化石能源依然是德国最重要的能源来源。尤其在工业及交通领域，脱碳发展仍然是一个核心难题。以工业领域为例，2020年德国工业依然严重依赖化石能源，天然气在德国工业总体能源消耗中的占比高达31.2%，矿物油及其相关产品和煤炭则各占16%（德国联邦统计局，2022）。其中，天然气一直以来被德国视为其由化石能源向可再生能源转型过程中最重要的过渡性能源，且德国95%的天然气依赖进口，而其中绝大部分来自俄罗斯。当前，俄罗斯全面停止对德天然气输送，由此产生的巨大能源缺口以及对德国经济产生的负面影响不言而喻。在此背景下，德国已于2022年6月宣布启动第二级天然气应急方案（警报级），重启煤电站，着手研拟延长核电的可行性，并出台了一系列节能措施（见表2）。不仅如此，2022年以来德国通胀率屡创新高，截至2022年10月已连续8个月持续保持在7%以上的高位（德国联邦统计局，2022）。伊福经济研究所显著下调德国2022年经济预期至1.6%，并预计2023年德国经济将出现萎缩（-0.3%）。更有德国经济研究所（DIW）专家预计，全面实施对俄能源制裁将导致德国经济2023年萎缩2.2%，损失或超2000亿欧元。加之疫情、难民等多重危机，不利影响或持续十年之久。因此，在德俄能源合作陷入停滞，德国疫后经济复苏承压的大背景下，德国政府在某种程度上可以说是别无他法，“被迫”加速推进可再生能源发展，以填补化石能源供给缺口。

表2 德国自2022年9月1日实施的节能措施一览

（三）绿党入阁，气候议程主导德国新政府施政重点

视应对气候和环境变化为其核心关切的绿党无疑是德国2021年联邦大选的最大赢家。该党不仅凭借14.8%的支持率跃升为德国第三大党，两位时任联合主席还分别获得经济部长（哈贝克）以及外长（贝尔伯克）的要职，进一步提升了绿党在新一届联合政府中的话语权和影响力，并固化了气候及绿色等相关议程在德国新政府施政纲领中的优先地位。

在绿党领导人哈贝克的主导下，原先的经济与能源部更名为经济和气候保护部，部门职能以及人员规模均得到进一步拓展。原先环境部主管的气候保护以及欧盟和国际气候政策划归经济部负责，进一步明确了联邦能源政策服务于气候变化的政策导向，提升了加速可再生能源开发和利用的重要性。经济部人员数量也增至近2000人，规模超过欧盟委员会能源司、环境司和气候司总和，并在政府组阁谈判中获得提名下一任德国欧盟委员的权利，确保了德国绿党对欧盟气候政策制定的影响。

绿党入阁为德国积极应对气候变化注入了新动力，进一步提升了能源转型在新一届联邦政府事务中的优先级。相比于默克尔执政时期，“红绿灯”政府加速推进可再生能源发展的决心和主动性明显提升。不仅如此，绿党支持率自新政府执政以来持续保持在高位，两位绿党领导人亦得到广泛认可。此外，作为德国青年人（30岁以下）最青睐的政党，绿党支持率或随代际更替进一步提升。持续走高的民意支持不仅将在今后一段时间进一步巩固绿党在德国政府中的“一席之地，更将助推其在气候及绿色等相关议题领域持续发力。

三、中德绿色合作的机遇与挑战

党的十八大以来，党中央全面贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，坚定不移走生态优先、绿色低碳的发展道路。2020年9月，习近平主席在第七十五届联大会议上向世界人民庄严承诺我国将力争于2030年前实现碳达峰，于2060年前实现碳中和。我国“双碳”目标的宣布进一步扩大了中德携手应对气候变化的合作空间。德国作为传统发达工业国，且自20世纪以来逐步推行能源转型战略，其丰富的政策经验对我国经济社会发展全面绿色转型具有较大的借鉴和学习意义。

首先，加强对温室气体综合影响及治理的科学研究。德国能源转型战略以实现“气候中和”为最终目标。根据政府间气候变化专门委员会的定义，“气候中和”指的是人类活动对气候系统不产生任何净影响，包括所有温室气体排放及辐射等地球物理效应。而我国的“碳中和”目标当前仍主要聚焦二氧化碳的净零排放，相较于德、欧标准仍有一定差距。鉴于此，我国在稳步推进二氧化碳减排工作的同时，亦应着手开展针对甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化合物、全氟碳化合物、六氟化硫等其他温室气体的追踪研究，助力我国及全球气候治理体系和治理能力的进一步提升。

其次，深挖合作潜力，共克技术难关。中德两国作为各自地区具有影响力的重要国家，在积极应对全球性气候挑战方面存在广泛共识。两国在稳步推进能源结构向可再生能源转型的过程中都观察到由于电气化改造成本和技术难度较高，可再生能源在工业和交通运输领域依然难以直接替代传统化石燃料。此外，可再生能源不可控、不稳定以及产能和用能匹配不均的问题依然突出。在清洁电力制氢、电力存储和运输等议题领域，中德两国依然具有广泛的科研和创新合作潜力。

最后，加强沟通交流，避免政治分歧向务实合作领域负面外溢。在德最新的《可再生能源法》修订案中，可再生能源与国家安全挂钩。欧盟委员会主席冯德莱恩宣布欧盟计划就维护关键原材料加强立法，并特别指出欧洲国家在锡、钴等原材料领域对华高度依赖或对欧绿色转型产生影响。在此背景下，德、欧以国家安全为由限制对华在可再生能源及相关领域合作的可能性进一步上升。鉴于此，我国应充分利用中德政府磋商、中德气候与可持续发展对话、中欧环境与气候高层对话、G20等双多边平台及沟通机制加强双方绿色低碳发展对话，合理管控分歧，避免形势误判对双方务实合作产生不利影响。