党的十八大以来我国科技创新政策的进展与成效

■文/陈志（中国科学技术发展战略研究院）

过去十年是我国守正创新、继往开来的伟大时代，也是科技创新在国家总体发展全局摆位与作用跨越提升的重要时期。党的十八大提出创新驱动发展战略，2016年颁布的《国家创新驱动发展战略纲要》明确提出跻身创新型国家前列、建成世界科技创新强国的宏伟目标，为我国科技事业和创新发展指明前进方向。习近平总书记在党的十九大报告中指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。十九届五中全会进一步明确，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。党的二十大报告强调，必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略。在国家科技战略与规划的指引下，科技创新政策围绕新时期国家创新体系建设这一主线，从科技资源投入布局、战略科技力量建设、强化企业创新主体地位等方面继续调整优化，覆盖全面、门类齐全、工具多样的中国特色科技创新政策体系已然形成，科技创新治理能力不断提升，对高质量发展和民生改善形成全面支撑态势。

一、持续加大科技投入

科技投入是科技创新最基础的保障。近十年来我国全社会研发投入保持年均10%以上增速。2021年，全国共投入研究与试验发展（R&D）经费27 956.3亿元，比2012年的10 298.4亿元名义增长了171.5%，年均增长11.38%。研究与试验发展经费投入强度2021年达到2.44%，比上年提高0.03个百分点，2012年为1.98%。

2006年以来，财政科技投入占当年国家财政支出的比重一直稳定在4%左右。2012年，国家财政科学技术支出为5600.1亿元，财政科学技术支出占当年国家财政支出的比重为4.45%。2021年，虽然受到疫情冲击，国家财政科学技术支出仍达到10 766.7亿元，比上年增长了6.7%，较2012年名义增长了92.3%；占当年国家财政支出的比重为4.4%，比上年增加了0.3个百分点。同时财政资金的杠杆作用更加明显，中央财政、地方财政和社会资本之间各有侧重、分工合作的投入新格局正在形成。其中，2021年中央财政科学技术支出3794.9亿元，占财政科学技术支出的比重为35.2%，比2002年下降了11.4个百分点；地方财政科学技术支出6336.8亿元，占比为64.8%。

二、基础研究政策重要性愈发凸显

为解决原创技术缺乏这一难题，近年来我国不断加强对基础研究的政策支持。新修订的《科学技术进步法》新增“基础研究”一章，研究制定《基础研究十年规划（2021—2030年）》，出台《关于全面加强基础科学研究的若干意见》等系列政策。我国基础研究投入不断加大，2012年我国基础研究投入为4 9 8 亿元，2021年达到了1817亿元，占全社会研发投入的比例已经达到6.5%。国家自然科学基金推进系统性改革，统筹基础研究、应用基础研究和技术创新，将9个科学部整合为基础科学、技术科学、生命与医学、交叉融合四个板块。强化对数学、物理等基础科学的长期稳定支持，支持北京、上海等13地建设首批国家应用数学中心。在政策与改革并举的促进下，我国基础研究整体水平和国际影响力大幅提升，进入从量的积累向质的飞跃、从点的突破向系统能力提升的重要时期。

三、建设创新人才高地

十八大以来，我国科技人才政策取得了重大突破，始终以激发人才创新活力为主线，在人才培养、使用、评价、激励、引进等方面形成系统性政策体系。一是改进人才培养机制。2015年5月，国务院办公厅印发《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，从完善人才培养质量标准、创新人才培养机制、强化创新创业实践等方面提出一整套任务措施。深入实施“卓越工程师教育培养计划”，目前我国工程教育规模居世界第一，整体实力已经进入世界第一方阵。继2009年实施基础学科拔尖人才培养计划后，2018年，启动基础学科拔尖人才培养2.0版，该计划已经培养出1万多名拔尖学生，96%的毕业生仍然在基础学科领域进行深造和研究。二是完善科技人才引进和流动机制。实施更加开放的科技人才引进政策，吸引海外人才来华工作，加强外国人永久居留服务管理，全面实施外国人来华工作许可制度。外籍高端人才签证、工作许可、永久居留等机制实现转换衔接。累计发放外国人来华工作许可118万。大力吸引留学人员回国创新创业，推动形成留学人员回国潮，2021年回国创新创业的留学人员首次超过100万。三是不断优化科技人才激励评价体制。将科技成果处置、收益、分配权下放给科技成果完成单位。进一步强化知识价值导向的分配政策。在科研人员薪酬结构中，加大科研项目绩效和成果转化奖励的力度，高层次人才收入分配更加灵活。

四、不断强化对各类创新主体的激励

我国支持企业技术创新的政策持续优化完善，鼓励创新的力度不断加大，税收减免和研发加计扣除以及高新技术企业认定等政策获得企业的普遍认可。企业研发费用加计扣除比例从2012年的50%、2018年的75%，提升到目前科技型中小企业和制造业企业的100%。同时正在研究制定支持企业加强基础研究的政策措施。“十三五”期间研发费用加计扣除政策减免税额年均增幅高达49%。2020年兑现减免税额超过3500亿元，高企所得税减免超过2200亿元。随着研发加计扣除费用归集口径的不断拓宽以及加计扣除比例的不断提高，全国享受研发费用加计扣除政策的企业户数由2015年的5.3万户提升至2020年的32万户。全国高新技术企业数量从十多年前的4.9万家，增加到2021年的33万家，研发投入占全国企业投入的70%，上交税额由2012年的0.8万亿，增加到2021年的2.3万亿。同时积极支持企业参与国家重大科技项目，推进以企业为主体的产学研协同创新，依托企业组建174家国家重点实验室和189家国家工程技术研究中心。

近年来，围绕提升体系化能力，对科技创新主体格局进行了调整，以国家实验室为龙头强化国家战略科技力量，同时制定重组国家重点实验室体系方案。更加重要的是，继续以扩大自主权为抓手激活高校和科研院所科技创新活力。出台扩大高校和科研院所科研相关自主权的改革文件，科技、教育、财政等7部门联合推动44家高校和科研院所试点，取得积极成效。

五、促进科技成果转移转化

我国以科技成果放权为重点，不断完善科技成果转化“最先一公里”的法律制度框架和“最后一公里”的服务体系。2015年以来，开展科技成果转化制度体系的系统性改革和政策优化，形成了促进科技成果转化制度的“三部曲”。修订《促进科技成果转化法》，出台若干政策规定，实施转移转化行动，建设国家技术转移体系，开展职务科技成果赋权试点，完善资产评估、税收优惠等配套制度，极大激发了科技成果转移转化的活力。2021年全国技术合同成交额预计超过3.3万亿元，是2012年的5.1倍。加快完善技术转移体系，在全国布局建设11家国家技术转移区域中心、40余家技术交易市场、420家国家技术转移机构。

同时加强科技、金融、产业的深度融合。北京证券交易所成功开市。设立科创板并不断深化注册制改革，截至2022年7月22日，科创板开市三周年，上市公司数量从首批25家扩容至439家，总市值突破5.5万亿元，IPO融资额超6000亿元。截至2021年末，全国银行业金融机构设立科技支行、科技特色支行、科技金融专营机构共959家，科技型企业贷款余额6万亿元。出台国家科技成果转化引导基金管理暂行办法，探索“投资+孵化”支持模式，截至2021年底已设立36支子基金，总规模624.3亿元。

六、建设具有全球影响力的科技创新中心和创新高地

区域创新是国家创新体系和创新力量的重要组成部分。我国区域创新政策的重点是强化各类科技创新中心的支点作用，解决区域发展不平衡不充分的问题。一是建设具有国际影响力的科技创新中心。北京、上海、粤港澳三大科技创新中心建设进程加快，有效集聚全球创新资源，有力支撑区域经济社会高质量发展。二是国家自主创新示范区、高新区发展速度和质量双提升。21个国家自主创新示范区不断加大体制机制创新和政策先行先试力度，聚焦科技自立自强，探索创新驱动发展的新路径、新模式。2021年，169家国家高新区园区生产总值15.3万亿元，同比增长12.8%，占全国GDP的比重为13.4%。实现利润总额4.1万亿元，同比增长17.1%。三是加快发达地区和欠发达地区“东西结对”。推动东部发达地区的高新区与贵州、甘肃、青海、新疆、西藏等西部欠发达地区结对创新，实现跨区域优势互补、协同发展。例如北京和贵州结对，推动了贵州大数据产业发展；上海和甘肃结对子，兰白自创区推动了甘肃高新技术产业快速发展。

七、推进更高水平的开放创新

我国坚持开放创新，实施开放包容、互惠共享的国际科技合作战略，形成了全方位、多层次、广领域的国际科技合作新格局。我国采取了实施国际大科学项目、共建科技研发平台、科技人员交流等多种政策工具，不断扩大开放创新的范围、领域、规模。一是“双”“多”边相结合扩大政府间国际科技合作“朋友圈”。与世界主要国家和地区开启了十大创新对话机制，与非洲、东盟、南亚等建立了七大科技伙伴计划。不断拓展科技合作范围，与161个国家建立了科技合作关系。二是健全以主动开放为导向的科技创新合作机制。国家科技计划加大对外开放力度，财政科研经费过境港澳使用、外籍科学家深度参与项目已形成制度保障。三是构建形成“一带一路”科技创新深度合作格局。深入实施“一带一路”科技创新合作行动计划，开展科技人文交流、共建联合实验室、科技园区合作、技术转移四项行动。目前已经分三批共启动53家“一带一路”联合实验室筹建工作。四是积极主动参与全球科技治理。深度参与国际热核聚变实验堆、平方公里阵列射电望远镜（SKA）等国际大科学工程，务实推进全球疫情防控和公共卫生等领域国际科技合作。科技创新的国际化程度不断提升，中国的大科学基础设施如500米口径球面射电望远镜（FAST）、上海同步辐射光源（SSRF）等都已经向世界开放。

八、应对新的社会和环境挑战

新的科技革命不断推进，技术体系向智能化、绿色化演进，也催生诸多的政策需求。一是推动构建覆盖全面、导向明确、规范有序、协调一致的科技伦理治理体系。2019年10月，我国国家科技伦理委员会正式成立，并设立人工智能、生命科学、医学三个分委员会。在国家科技伦理委员会的指导和统筹协调下，各部门既有分工又有协同，形成了“1+N”全覆盖的科技伦理管理体制。二是形成科技支撑引领碳达峰碳中和的蓝图和“四梁八柱”。科技部、国家发展改革委等九部门共同编制印发了《科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030年）》。从低碳科技创新系统整体出发，根据不同技术的发展阶段和适用场景，分门别类有序推进能源、工业、交通、建筑等领域低碳科技创新。同时设立绿色技术银行，为绿色、节能科技成果转化应用提供“技术+金融”支持。

九、提升科技创新治理能力

十年来，我国围绕政府、科学共同体等主体的功能定位、治理机制等重大问题，推动了科技创新治理的基础性制度改革。一是建立并完善“基本法+专门法”的科技法律制度体系。修订《科学技术进步法》，在《专利法》《证券法》《外商投资法》等法律修订中充分体现科技发展需求，制修订《生物安全法》《生物技术研究开发安全管理条例》《人类遗传资源管理条例》等。各地方围绕科技创新发展、科技成果转化等也制定了一系列地方性法规。成立知识产权专门法院，实施知识产权惩罚性赔偿制度。二是推进科技计划和经费管理改革。2014年颁布《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，重构科技计划体系，解决科技资源配置封闭分散的问题，建立健全“让经费为人的创造性活动服务”的资金管理机制。三是建立国家重大科技决策咨询制度。成立国家科技咨询委员会，围绕科技创新重大议题，提供系列咨询建议。四是弘扬科学家精神，构建科技大监督格局。特别是2017年以来，中央政府及各地方政府密集推出弘扬科学家精神加强作风学风建设、加强科研诚信建设等重要文件和违规行为处理规定等配套措施。43个部门建立了联合惩戒机制，建成覆盖全国的科研诚信信息系统。