成本效益分析在科技项目绩效评价中应用探讨

■文/张继昌 黄灿宏 欧阳进良 许诺 刘一儒（科技部科技评估中心）

科技创新是社会发展的基本动力，是经济可持续增长的关键。科研项目预期产出具备多类价值的特点，绩效评价工作需根据不同特点和评估目的，有针对性地评估科研项目预期成果的价值，结合评价指标性质，合理选择使用定性评价和定量评价。

绩效评价常用的定性分析包括专家评估、公众问卷及抽样调查等，一般受限于专家个人知识建树、问卷调查可信度等因素；常用的定量分析包括比较法、最低成本法等，一般计算项目执行周期之内成本，未拓展到项目全生命周期。同时受限于科研项目固有的成功率不确定、效益滞后等特点，项目经济价值评价涉及较少；因此，有必要探索建立一种符合科研规律，全方位、全过程、全覆盖评价项目经济价值的方法。

一、成本效益分析概述

成本效益分析法作为一类经济决策方法，适用于开发类或产业化类科研项目，该方法首先明确项目目标，然后列示若干实现目标的指标，分析项目的预期成本和预期收益，并转换为现期的货币价值，最后根据量化分析标准，选择净效益最大的项目。成本效益分析法一般用于有关投资性支出项目的效益分析，可以在项目生命周期的不同阶段使用：在项目立项阶段，以迭代的方式筛选和确定最佳项目选项；在中期阶段，对照预期的目标和指标的成本效益情况，可以作为中期监测的参考；验收评价和跟踪评价阶段，可用于指导今后的项目，特别是有助于分析偏离事前估计的原因。成本效益分析的核心是对项目社会经济效益和成本的评估，并进行货币量化表示，对社会的净影响最终通过一个量化的绩效指标计算（见图1）。

图1 科研项目绩效评价成本效益分析示意图

开展项目成本效益分析前，需对潜在的项目成本、产出进行调查了解，通常需要收集如下资料。一是背景信息资料。与项目相关的法律法规、规章制度及政策；宏观经济、产业发展基本情况及前景相关资料；银行利率、汇率、税收政策等。二是业务相关资料。项目开发运营计划、预期市场潜力分析等相关资料；项目相关批准文号、可研报告、实施方案、产出说明等；与项目研发、生产和运营相关的技术规范与标准；项目财务评价报告；项目管理机构和行政监管情况；可参照的同类项目的有关信息，如投资概算、流动资金占用、运营成本、收费价格及利润等数据资料，以便参考对照；其他相关资料。

二、科研项目成本评估

目前我国科研单位成本核算尚处于起步阶段，相关工作基础较为薄弱。《事业单位成本核算具体指引——科学事业单位（征求意见稿）》（财办会〔2022〕第16号）出台，可以有效规范科研单位成本核算，反映科研项目的经济成本，为加强科研单位和科研项目绩效评价、完善绩效管理体系提供成本信息支撑。

现阶段科研项目成本核算通过项目经费预算、项目决算来进行。科研项目经费的预算是为费用支出而做的成本使用计划；决算是整个项目执行周期结束，项目承担单位对完成的整个项目的实际花费所做的财务汇总。因此成本计算一般界定在项目执行周期之内。

（一）成本类型和边界

科研项目成本为科研项目直接或间接耗费的资源，全周期的成本分为上市前科研投入和上市后运营两个阶段，范围包括项目费用、单位管理费用中与开展项目活动相关的部分，一般包括科研经费、运营成本、项目实施期利息、占用流动资金等构成。根据项目性质和分析范围，项目分析侧重于评估单一项目的成本和效益；对于一系列相互关联的项目，则应注意划分项目边界，确定各项目组成部分之间的协同效应和功能关系，是否可划分为独立的分析单元。

（二）成本的测算

完全成本法下应当将业务活动费用、单位管理费用均归集、分配至成本核算对象。跨年度的科研项目全周期成本等于科研项目各年度成本之和。

一是研发阶段成本测算。在完全成本法下，科研单位应当先将行政及后勤管理部门归集的单位管理费用分配至科研活动。将科研项目直接计入的费用、行政及后勤管理部门和辅助部门归集和分配的费用加总，即为科研项目成本。项目研发阶段成本包括当前阶段已投入费用和预期至产品上市投入，包括直接研发费用和间接费用，如：设备费、业务费、劳务费、资金筹措费用、占用流动资金、增值税、基础投入等费用。需结合项目不同类型、不同技术就绪度阶段资金支出特点进行分类研究。

二是未来上市后成本测算。产品上市后至生命周期结束成本主要包括：预期项目的建设、运营、维护等成本；预测项目是对照可类比的、采用最有效最经济可行方式运营实施的方式，与项目产出类型、质量、生命周期相似的项目。预期项目产出的各项假设和取值在其全周期成本计算过程中应保持不变，计算模型中的数据口径应保持一致。

三、剖析项目科研效益及影响

科研项目预期成果的效益是指从科研项目预期成果的转化和应用中获得的经济利益的货币衡量。科研项目预期成果的效益评价应从项目完成情况、实施进度等角度考察，综合计算项目研究成果的数量、质量及获奖情况、创新程度和示范作用。分析科研项目效益和影响的所有不同方面，描绘每个方面之间的因果关系和相互依存关系。

（一）项目潜在的效益类型

一是高质量的研究成果。包括科学技术突破，新的或显著改进的示范活动、原型或测试活动、仪器设备、技术规范或标准、方法、设计等；发表的论文、专利、专著等。

二是受益研究团队规模及构成。新聘国内/国际研究人员，在技能资格、专业知识等方面增加研究团队的多样性和互补性，增加研究团队的年龄和经验多样性等。

三是受益研究人员的知识和技能。共同出版文章、共同撰写专利等分布式合作研究的能力，新培养硕士生、博士生、博士后等合格人员，增加项目团队研究相关专业知识技能，增加现有员工的横向技能和知识（语言能力、组织技能、领导力、项目管理等）。

四是更好的跨部门知识和技术转让。包括新的或显著改进的产品，创建衍生产品或初创企业，新的或显著改进的商业服务、商业模式、工业流程，授权专利转让或新的许可协议，学术界和私营营利部门之间的新合作伙伴关系等。

（二）潜在的影响类型

一是在项目执行周期内和结束初期。主要影响包括降低研究和成果转化的风险，在领域或部门层面增加研究竞争，引导撬动自筹资金参与科研活动，增加研究人员跨部门流动性，以及促进研究政策协调等。

二是短期和中期效益。包括提高研究能力水平、增强部门和/或领域产出和经济水平、更好地协调国家研究政策和实践，以及更广泛地获得和传播知识。

三是长期效益。包括对宏观经济和就业的影响，以及对更好地应对重大社会挑战等的影响。

四、成本效益分析法在各国科研项目效益评估中的研究进展

成本效益分析法在交通、能源、建筑等传统基础设施中的应用已非常广泛，然而，由于科研项目收益的滞后性、转化成功率不明确等问题，在科研项目预期成果经济效益分析方面受到限制。笔者通过检索梳理国内外指南、指导原则等文件，便于进一步分析研究。

（一）国内研究进展

科研项目经济效益评估属于全新的领域，国内科技领域相关成本效益分析多采用成本法或市场法开展，收益法仍处于理论研究阶段，政府指导文件和应用案例较少。2020年7月，国家标准化管理委员会发布《科研项目经济成果效益评估指南》，为科研项目预期成果效益评估时涉及的术语和定义、评估方法、评估机构以及评估程序方面提供了的指导。

（二）国外研究进展

美国、欧盟、加拿大、澳大利亚、英国等国家均出台了以成本效益分析为主要框架的经济学评估指导文件或行业指南，本文结合科技领域相关文件展开介绍。

美国：美国的财政项目评审以Guidelines And Discount Rates For Benefit-Cost Analysis Of Federal Programs（联邦项目成本效益分析指南和贴现率）为依据，为成本效益分析和成本效用分析提供了概括性指导，目标是通过联邦政府的知情决策促进资源的有效分配。该指南适用于联邦计划或政策的成本效益分析、监管影响分析、租赁或购买决策分析、资产评估和销售分析等；并由白宫管理和预算办公室持续更新社会贴现率，但未针对科技类项目成本效益分析进行具体说明。美国商务部2019年12月发布Economic Guide for Identifying and Evaluating Industry Research Investments（识别和评估工业研究投资的经济学指南），该指南旨在帮助管理机构评估制造业领域的潜在研发投资效益。

欧盟：欧盟委员会2021年9月20日发布了Economic AppraisalVademecum 2021-2027-GeneralPrinciples and Sector Applications（效益评价手册2021—2027——通用原则和行业应用），该指南的目标是在2021—2027年规划期间进一步促进和简化经济学评估用于欧盟共同投资的自愿使用。评估内容主要是指项目是否有助于整体社会福利和经济增长，它考虑了项目收益和成本，及为所有利益相关者创造的价值，以确定社会是否会从投资中受益。成本效益分析法是推荐使用的主要评估工具，但根据行业、项目类型和规模在不同情况下使用不同的分析方法。如：医疗卫生领域，可采用成本效益分析法或成本效用分析法；交通运输领域，小型项目可采用成本效益分析法或多标准分析法，大型项目也可采用成本效用分析法；科研和创新领域、水资源领域、可再生能源和能源利用领域等，可采用成本效益分析法。同时，该指南对科研项目经济效益计算方法进行了示例说明，详见表1。

表1 按类型列示的经济效益计算方法和数据来源摘要（部分）

五、不确定性及难点

由于科研项目预期成果的经济效益需要应用于工业生产领域才能体现出来，同时科研项目预期成果转化存在风险等因素，因此科研项目经济效益具有滞后性、不确定性、量化复杂性等特点。

（一）不确定性判断

在评估科研项目预期成果效益时需遵循系统性、分类处理等原则，科研项目的效益可分为显性效益和隐形效益，结合科研项目产出内容和量化难易，一般针对显性效益进行定量评价，对隐性效益进行定性描述。

技术成熟度不高常导致项目费用超支、进度拖延等问题，当预期科技成果技术就绪度较低时，如何量化目标产品上市成功率、上市后市场占有率等，存在较大的不确定性。如何量化分析不确定性，是科研项目成本效益分析的重点内容之一。

确定了与研发项目有关的社会经济效益和成本，以货币量化和使用社会贴现率进行贴现，对社会的经济影响最终通过一个定量的关键绩效指标（净现值或内部收益率或效益/成本比率）计算出来。社会贴现率受全社会无风险收益率影响，目标产品效益受销售价格、市场占有率等因素影响，因此，每个进入模型的变量数值应该附加可能出现概率来考虑。

（二）难点分析

成本效益分析法在运用的过程中，存在很多类型的困难和限制。

一是在项目预期目标的选择方面，面对众多可能实现的目标，需要综合研判并找到其中最核心的目标，在此基础上，平衡核心目标与其他目标之间的分析数据选取，量化分析以科研项目显性效益分析为主，促进绩效评价过程的经济性、效率性，提高财政资金的使用效益。

二是在数据的搜集方面，存在全成本数据采集困难，项目成本的数据资料不够全面、准确。测算项目成本和收入需要关于研发、生产和商业化的已发生和预期数据信息，许多项目离商业化还有较长时间；项目承担单位预期将许可转让这些技术，而不是生产、运营和销售项目，同时项目单位存在担心产品价格和生产成本等数据的保密性，项目团队可能仅提供有限的成本估算；计算过程中虽然可以利用行业资产负债表和其他数据来对这些成本作出假设，但这些假设可能具有误导性；另外，随着产业的成熟和盈利能力的提高，销售额和成本之间的比率可能会发生变化。

六、应用探讨及建议

从政府财政项目评审的角度看，科研项目预期成果的成本效益分析需结合行业特点，以各行业预期成果的效益评价为基础，科研项目不同于已上市的成熟产品，一般处于早期培育阶段，失败率高，更需要“宽容失败”的文化。

一是创新本身就是创造新事物，专业人才和知识是重要因素，政策和标准是重要引领，让优秀科研项目得到更多资金支持，国家有关部门应尽快出台成本效益分析相关的经济学评估政策文件或评估标准。

二是统计学与概率分析是成本效益分析的重要基础，选择合适的方法与工具，获取合格的数据样本，保障数据质量是重要前提。建议科学分类收集整理科研项目成本和效益历史数据，建立具有独立性和代表性的基础信息数据库，在严谨的实证研究数据基础上，剖析数据变量之间的关系和内在规律。

三是建议技术就绪度较低的基础研究类项目，采取量化科研项目预期成果的数量并定性描述其影响，不将效益进行货币量化；技术就绪度较高面向市场的技术和产品开发类项目，选取适宜项目在绩效评价过程中开展成本效益分析试点，通过迭代数据逐步完善评价模型。

目前广东、山东、湖北等地已开始试点科技领域专项资金由以往以无偿、直接投入为主，向股权投资、基金运作等多种方式转变。采取尽职调查、投资谈判等操作模式组织实施财政资金股权投资，变无偿拨款为资本金注入，变“奖补”为股权，成本效益分析作为核心环节，亟须系统、规范、深入研究，完善并促进形成活跃的科研项目评价、预期成果转化和交易市场。