将文物保护管理纳入国土空间规划编制和实施

张兵

党的十八大以来，随着生态文明体制改革的深入，我国文化遗产保护事业在管理领域也获得了新的发展契机。2018年3月党和国家机构改革，自然资源部组建，负责建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划[1]，实现“多规合一”。在“多规合一”国土空间规划改革背景下，文化遗产保护的规划管理增加了新的定位，工作格局和管理措施也有了不同寻常的拓展。本文就此主题做初步的分析。

1 认识保护规划工作的新定位

第一，努力实现中华民族伟大复兴。实现中华民族伟大复兴是近代中华民族最伟大的梦想。党的十九大对实现第二个百年奋斗目标作出两个阶段推进的战略安排，提出到2035年，社会文明程度达到新高度，国家文化软实力显著增强，中华文化影响更加广泛；从2035年到21世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。2019年7月，在中央深改委第九次会议上，习近平总书记指出，要结合国土空间规划，对各类文物本体及环境实施严格保护和管控。2020年9月在中央政治局第23次集体学习时，习近平总书记要求把文物保护管理纳入国土空间规划编制和实施。2022年5月，习近平总书记在中央政治局第39次集体学习时强调，要积极推进文物保护利用和文化遗产保护传承，挖掘文物和文化遗产的多重价值，传播更多承载中华文化、中国精神的价值符号和文化产品。

1 《福州宣言》部分内容

第二，统筹发展和安全。保护文化遗产就是保护传承中华民族的文化基因。确保文化遗产的安全是文化遗产保护工作的基本任务。长期以来，“抢救第一”一直作为排在首位的文物保护工作方针，而当前和今后，除缺乏维护和建设性破坏等问题外，文化遗产的安全面临许多新课题。例如，气候变化和极端天气对文化遗产的威胁日益加剧。2021年，受降雨影响，甘肃敦煌莫高窟部分窟段崖体碎石掉落；同年，受暴雨影响，山西省大量不可移动文物不同程度地出现了屋顶漏雨、墙体开裂坍塌、地基塌陷、建筑倒塌等险情。在文物本体自然老化、木构建筑防火等常规安全问题之外，提高文物本体及其环境的安全韧性需要更加系统地安排，需要通过多专业、多部门合作来综合治理。

第三，实现可持续发展。党的十八大提出全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，实现以人为本、全面协调可持续的科学发展，明确了中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，同时也为可持续发展提供了中国的行动框架。文化和生态的结合在文化遗产保护工作中尤为重要。2021年7月，第44届世界遗产大会通过《福州宣言》（图1），重申须秉持人类命运与共的理念，加强在环境、经济、促进公正、和平和建设包容性社会等可持续发展不同领域的全球合作，将其与文化和自然遗产保护有机融合；强调要关注由于生物多样性丧失、生态系统退化、气候变化导致的负面影响，采取综合性的方法保护自然遗产和文化遗产地，促进形成人与自然新型关系来保护文化和自然遗产。

第四，坚持以人民为中心的发展思想。2015年中央城市工作会议强调[2]，做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，是做好城市工作的出发点和落脚点。2019年11月，习近平总书记在上海杨浦滨江考察时特别强调，文化是城市的灵魂，城市历史文化遗存是前人智慧的积淀，是城市内涵、品质、特色的重要标志。城市是人民的城市，人民城市为人民。无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路线，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活[3]。由此更加清晰地明确了文化遗产保护和城市更新的价值取向。

以上4个方面意味着当前是研究讨论文化遗产保护工作方向的重要时点。重新思考文化遗产保护的工作定位，同时，积极实践保护规划发挥作用的路径，都是有长远意义的。历史文化遗产作为不可再生、不可替代的宝贵资源，是连接历史、当代、未来的纽带，是向全世界讲好中国历史故事的重要基础。新时代文物工作有了“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”的新要求[4]，因此，积极应对新旧挑战，特别是气候变化、生物多样性丧失、生态系统退化对历史文化遗存本体和环境的负面影响，从空间角度采取预防性的规划管理措施，增强历史文化遗存本体及其环境的安全韧性，同时积极推进历史文化遗产的创造性转化、创新性发展，结合民生改善，提供更多优质公共文化产品，推动历史文化遗产保护利用融入群众生产生活，成为保护规划实施管理的时代任务。“多规合一”规划改革所引发的空间治理方式的变革，必然会对与土地和空间利用紧密关联的文化遗产保护工作产生重要影响。

2 “多规合一”为文化遗产保护相关的空间治理营造新格局

2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确国土空间规划体系的顶层设计。统一的国土空间规划体系有5个层级，对应我国的5个行政层级。从全国国土空间规划、省级国土空间规划、市和县的国土空间规划一直到乡镇国土空间规划，空间尺度由宏观到微观，对国土不同尺度的空间要素形成整体把控。基于数字化、信息化技术，在1:10000的精度上将耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界划定落图，确保在全国、省、市县、镇乡总体层面有明确而统一的国土空间开发保护利用的空间框架（图2）。市县国土空间规划除了城市总体规划外，还有覆盖城市和乡村的详细规划，精度为1:1000或1:2000，根据需要，甚至可以为1:500，细化有关空间保护利用的管控要求和引导措施。而专项规划是针对专业领域的工作需要，在全国、省、市县空间层级上开展的规划，在专业领域体现国土空间总体规划的空间要求。从根本上说，统一的国土空间规划至少在空间上打破了长期以来城市和乡村、城市与区域、陆地与海洋、地上地下空间规划管理权的分割，也填补了规划管理领域的一些空白，无疑是国家治理的进步所在。

2 国土空间规划“五级三类四体系”

通过区域统筹、城乡统筹、陆海（水）统筹、地上空间地下空间统筹，实现空间布局的系统优化。各种专业领域只要涉及空间利用，便可以在国土空间规划“一张图”实施监督信息系统上加以协同，由此提升国土空间领域的管理效能。2020年9月，习近平总书记在中央政治局第23次集体学习时强调，要健全不可移动文物保护机制，把文物保护管理纳入国土空间规划编制和实施。因此，文化遗产保护管理中与土地和空间利用紧密关联的那部分工作，必然会在一个整体的、多层次的空间格局下迎来新的调整、适应和进展。

第一，区域统筹的加强。在国家、省、市县域层面，发挥国土空间规划全域全要素统筹的积极作用，打破行政界限，统筹制定跨区域的文化遗产及其环境，明确文化遗产区域整体保护，实现与周边景观风貌、自然生态环境等协同保护。例如，广西在“兴边富民”的总体工作要求下，自治区的国土空间规划在省域范围内，将除文化遗存以外的风景名胜区、其他类型的自然保护地以及世界遗产加以梳理，考虑了生态保护修复、生物多样性保护等内容，综合考虑边海一体区域的国土安全、城镇发展、历史文化保护、民俗风情、自然生态保护、景观资源保护展示等情况，制定针对性地国土空间保护开发策略，全面提高空间保障力度，突出了广西的地域特色，推动历史文化保护传承与区域性社会经济发展实现密切结合。

第二，城乡统筹的加强。统筹城镇与村庄布局，尊重乡村文化遗产分布规律及保护发展需求，引导文物保护单位、历史文化街区、历史城区等，由“点”上保护转向城乡一体整体性、关联性、区域性的“面”上保护。例如，在福州市国土空间总体规划，即“多规合一”的福州城市总体规划的草案中，围绕新型城镇化与乡村振兴，引导文化旅游、公共服务、文化产业、交通道路等要素一体化配置，促进城乡历史文化保护传承的联系与互动，在市域空间层面上勾画了海防文化遗产带和沿闽江文化遗产带，明确了各具文化特性的6片文化遗产集聚区，规划整理出4条古驿道，从市域整体上联结文化遗产集聚区和各类历史文化遗存，把改革前在学术研究中主张的整体保护理念，转化为有实施主体、可操作的空间规划管理实施方案。

第三，陆海统筹的加强。海洋空间管理是“多规合一”国土空间规划中非常重要的组成部分。通过国土空间规划编制和实施管理，使航道、锚地等海洋基础设施布局合理避让水下文物保护区，切实保障水下文物安全，同时，强化遗产分布密集的岸线区域、传统海洋生产活动区域、水下文物保护区及具有重大历史价值或纪念意义的海域整体性保护。对于许多沿海的城市来说，在本轮城市总体规划的编制中，都明确了海岸线自然状态的保护措施以及围绕文化遗产环境的海域空间保护管控要求，实现了由规划与自然资源管理部门统一协调实施。

第四，地上地下空间的统筹。结合地下文物的分布范围、保护利用要求等，整合地下文物埋藏区的地上土地利用、空间布局与地下空间的保护利用，实现地上地下空间的协调。地下空间开发布局涉及历史文化遗产的，要和文化遗产保护政策衔接起来。在开发建设活动中哪些地区应开展可行性研究和工程施工论证，可以尽可能避让古建筑、古遗址、古墓葬等本体较脆弱的遗产类型，在规划“一张图”上一目了然。例如，本轮广州的城市总体规划草案中明确了广州划定16片地下文物埋藏区，明确在地下文物埋藏区进行工程建设或者在地下文物埋藏区以外进行大型工程建设前，应当进行考古调查、勘探、发掘。对开发建设主体的投资决策而言，这样做一定程度上减少了不确定性；对市场活动而言，政府规划管理更加友好。

第五，自然遗产与文化遗产整体保护的加强。在上述“四个统筹”基础上，进一步树立自然遗产和文化遗产整体保护的意识。在发布的《省级国土空间规划编制指南》中明确，在省域范围内构建历史文化与自然景观一体化网络，统一纳入省级国土空间规划。《自然资源部、国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》中也明确，对历史文化遗产及其整体环境实施严格保护和管控。针对历史文化资源富集、空间分布集中的地域，以及非物质文化遗产高度依存的自然环境和历史文化空间，明确区域整体保护和活化利用的空间管控要求。与此同时，国土空间规划所涉及的整体保护工作需要多部门、多专业的合作。譬如，基于不同气候条件、不同地理环境、不同灾害类型对文化遗产本体及其环境潜在风险的认知，探索通过布局安全缓冲空间和管控重点区域等措施，增强遗产环境的安全韧性。新的规划管理思路和方法有赖于规划工作者和保护工作者不断了解、学习前沿理论，与研究气候变化、生态系统退化、生物多样性丧失问题的相关领域开展跨专业合作研究。

总之，在“多规合一”国土空间规划改革后，规划对象拓展到全域全要素，规划目标更加注重整体性和综合性，治理手段更有条件加强多领域协同配合。因此，要充分发挥改革优势，提升历史文化遗产保护利用的管理水平，强化多部门、多领域之间的合作，创造文化遗产保护工作的新格局。

3 将文物保护管理纳入国土空间规划编制和实施的新措施

对规划工作而言，保护文化遗产的重点和难点往往是遗产环境的保护管理问题。2005年国际古迹遗址理事会（ICOMOS）科学委员会大会发表的《西安宣言》强调了“环境”（setting）的综合涵义，对我国文化遗产保护实践起到了积极推动作用。当我们关注遗产环境时，也会发现因部门间管理职能的分割，有些整体保护的理念难以落地。2021年世界遗产大会发表的《福州宣言》倡导遗产保护关注生物多样性丧失、生态系统退化、气候变化带来的一些负面影响，强调要采取综合性的方法保护自然遗产和文化遗产地，促进实现人与自然的新型关系。在实际中，恐怕也有许多操作层面的空白点。在推进“多规合一”国土空间规划改革过程中，全民所有自然资源所有者职责和所有国土空间用途管制的“两个统一行使”，使得自然资源和生态功能的保护不再停留于科研工作者的论文里，而是进展到国土空间规划、用途管制和规划许可、以及生态保护修复的行政管理层面，有希望有能力来深入到生物多样性、生态系统功能、气候变化等论题上，并且通过多专业合作，与文化遗产保护结合起来，探索采取新措施来推进我国文化遗产保护管理的进步，这种进步哪怕是一小步，也是可喜的。

首先，建立国土空间规划“一张图”实施监督信息系统（图3）。 当前，自然资源主管部门正按照习近平总书记关于“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”重要指示精神，抓紧建设国土空间规划 “一张图”实施监督系统。2020年11月，自然资源部办公厅印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，明确将具有保护价值的古遗址、古建筑、古墓葬、石窟寺、近现代史迹及纪念建筑等“文物古迹用地”作为特殊用地，并与第三次全国国土调查工作的用地分类衔接。在完成全国统一的用地用海分类标准、海岸线修测工作，以及全国耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界划定工作的基础上，多层次推进省级和市县级国土空间规划编制，并发布《省级国土空间规划成果数据汇交要求（试行）》（2021）、《市级国土空间总体规划数据库规范（试行）》（2021），其中均规定了历史文化保护相关的数据标准。在《“三区三线”划定成果数据汇交要求》（2022）中，明确汇交的历史文化保护数据标准。随着历史文化遗产保护管理的空间数据与更多其他专业领域的专项规划数据整合到国土空间规划“一张图”上，规划协调的作用会进一步加强，结果会更有利于保护管理目标的落实。

第二，实施全流程动态监管。通过国土空间规划“一张图”系统与调查、审批、土地供应、执法督察、不动产登记等信息系统的互联互通，以数字化、网络化、智能化方式推动国土空间规划治理方式变革。在国土空间规划调查和编制环节，自然资源、文物等主管部门将各类历史文化遗存保护范围和空间管控要求在国土空间规划“一张图”上进行空间落位，实施数字化的精准监管；在评估环节，针对文化遗产保护，设置“历史文化保护线面积”“自然和文化遗产数量”以及“破坏历史文化遗存本体及其环境事件数量”等指标，对城市文化遗产的保护状况建立基本的总体监控（图4）；在监测环节，设置“历史文化保护监测”和“自然和文化遗产监测”2类30余项指标，全面监测预警历史文化遗产情况；在不动产登记环节，督促指导各地不动产登记机构依据权利人申请，依法依规办理涉及国有文物不动产登记，提高文物保护管理水平和效率。同时，将文物不动产的产权信息作为开展保护规划的标准数据基础，努力解决过去依靠调查人员入户调查工作量巨大、信息不准等问题。

3 国土空间规划“一张图”管理体系

4 国土空间规划实施评估中涉及文化遗产保护管理的内容

第三，统筹划定和整合历史文化保护线。作为文化遗产本体及其环境空间的管控和引导的范围边界，历史文化保护线实际上是一个统称。随着各部门、各领域对文化遗产保护的重视，传统的文化遗产保护部门以外，宣传、文旅、农业、工信、交通、水利等部门就分管领域的历史文化遗存提出管理要求。这些管理要求之间有些是重叠的，有些是交叉的。在国家级和省级国土空间规划提出相关要求基础上，市县级国土空间总体规划编制指南明确要求，挖掘本地历史文化资源，梳理市域历史文化遗产保护名录，明确和整合各级文物保护单位、历史文化名城、名镇名村、历史城区、历史文化街区、传统村落、历史建筑、水下文物保护区、地下文物埋藏区等历史文化遗存的保护范围，统筹划定包括城市紫线在内的各类历史文化保护线。保护历史性城市景观和文化景观，针对历史文化和自然景观资源富集、空间分布集中的地域和廊道，明确整体保护和促进活化利用的空间要求，并将经协调的历史文化保护管控要求纳入国土空间规划“一张图”，逐级传导至详细规划层面，通过用途管制和规划许可在规划实施管理中落地落实。

第四，探索更为灵活的土地支持政策。文化遗产保护和活化利用离不开土地政策的支持。首先，在协调保护和土地开发利用方面，2018年自然资源部印发《土地储备管理办法》，明确“对存在文物遗存情况的土地，在由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备”。2021年进一步明确对各类历史文化保护线内的文物资源密集区，以及其他经文物主管部门核定可能存在历史文化遗存的土地，要实行“先考古、后出让”制度，在依法完成考古调查、勘探、发掘前，原则上不予收储入库或出让。其次，在存量空间的更新利用方面，有关政策强调国土空间规划管理更加注重资源资产关系，与包括土地使用性质和开发强度调节在内的土地利用方式、产权置换、价格机制等用地政策有机融合，探索容积率奖励、用地性质调整、地区整体统筹等空间政策，加强土地利用全生命周期管理，有效推动存量空间资源资产的盘活利用，这无疑有利于文化遗产的活化利用。

4 结语

以上是“多规合一”改革几年来的相关工作情况。今年正值我国历史文化名城保护制度设立40周年，清华大学回顾参与和支持保护事业的历程很有意义。事实上，这个历程何止过去40年？梁思成先生、吴良镛先生、朱自煊先生、陈志华先生等前辈学者做出许多开创性的贡献，为我们开辟了从学术研究到保护实践的宽广视界，他们保护文化遗产的执着精神是值得我们继承发扬的宝贵精神财富，同时，他们在保护工作中所经历的坎坷艰难，也应当成为我们努力改善保护管理制度的动力。在文化遗产保护事业开启新征程的时刻，“多规合一”国土空间规划改革推动了我国国土空间治理体系和治理能力现代化进程，我们应充分利用规划改革的优势，从根本上不断健全保护管理制度，突破性地解决文化遗产保护传承工作中面临的问题，夯实我国文化遗产保护事业的基础。□（本文为笔者受邀在“传承与创新·清华与名城四十年”学术论坛上所作报告基础上撰写。对广西壮族自治区自然资源厅、福州市自然资源和规划局、广州市规划和自然资源局提供规划素材，谨致谢意。）