新全球化环境下促进跨境供应链安全与效率的法律路径

林 俊

（吉林大学国家发展与安全研究院，吉林长春 130012）

一、问题的提出

跨境供应链是海关对供应链的一种监管模式，①要求货物自离开原产地开始至到达目的地为止的整个过程都接受海关监管②[1-2]。跨境供应链安全与跨境供应链的脆弱性存在着紧密的联系。国际标准化组织（International Organization for Standardization，ISO）在《供应链安全管理系统规范》（Specification for Security Management Systems for the Supply Chain）中将包括跨境供应链安全在内的供应链安全定义为“抵制对供应链造成损害或破坏的故意行为或未经授权的行为”[3]。有学者认为，供应链安全和供应链的脆弱性之间存在密不可分的关系，并将二者的关系描述为“供应链因受到内部风险和外部风险影响而产生功能性障碍”[4]。简言之，供应链面临着外部安全威胁和内部安全威胁③[5]，从而导致供应链的脆弱性。跨境供应链效率，即跨境供应链整个流程的运作效率。贸易便利化的实施构建起高效率、低成本、优服务的国际贸易通道，是提升跨境供应链效率的重要途径[6]。贸易便利化通过简化海关程序、提高通关效率、协调国际规范等改善跨境供应链环境，降低进出口商的供应链成本，推动形成更高效的跨境供应链[7]。无论是简化海关程序、提高通关透明度等要求，还是更精准协调国际规范等法制环境要求，抑或是完善基础设施等要求，贸易便利化都是为消除贸易障碍、避免跨境供应链的非效率而服务的。换言之，跨境供应链效率的提升主要通过贸易便利化实现。

发展与安全就如“一体之两翼、驱动之双轮”共同推进着国家的法治道路建设[8]。发展与安全并行，是新时代国家安全的必然要求[9]，对国家法治建设具有重要意义。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》提出新时代统筹发展与安全的法治道路，强调把安全发展贯穿于国家发展各领域、全过程[10]。这恰好对应了跨境供应链的核心内涵，即整个供应链的海关监管过程都应保证安全与效率。当前世界各国面临着严峻的国家安全形势，传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织[11]对供应链安全造成冲击，全球化分工背景下的供应链断裂风险阻断了全球范围内的利益分配，对参与供应链体系的世界各国经济造成不利影响。在此背景下，寻求跨境供应链的可持续和稳定性就成为国家发展的重要内容。

在采取合理、合法、可行的措施提升跨境供应链效率的同时保证跨境供应链的安全运行，是跨境供应链领域重要的研究课题。当前，突发公共卫生事件和中美贸易摩擦是新全球化环境的主要影响因素，是影响跨境供应链走向的重要力量。一方面，在资源过度集中导致的跨境供应链不平衡、不公平的现实背景下，占据全球大部分经济资源配置的中美两国贸易摩擦无疑对跨境供应链造成了严重的安全冲击，中美价值链的脱钩增加了跨国公司追求跨境供应链效率的风险；另一方面，2019年突发的新冠肺炎疫情使世界陷入“大封锁”状态，以跨国公司为主导的全球生产、全球投资、全球贸易，以及全球化资源配置形成的跨境供应链面临全面挑战，供应链中断、环节割裂、链路失控等安全风险[12]延缓了全球经济的增速。

综上所述，非常有必要从法制层面进行细致分析，通过制定合理有效的国际规范和国内制度为国际贸易供应链提供稳定和可持续的环境。然而对国际贸易供应链全链条各环节的法制建构是一个庞大且复杂的系统工程，本文仅对跨境供应链视角下安全与效率的统筹推进问题展开分析，并分析促进跨境供应链安全与效率的国际法与国内法路径。

二、促进跨境供应链安全与效率的国际法路径分析

国际法可以被视为一个完整的体系[13]，在构建健全和稳定的国际秩序方面发挥着重要作用[14]，必须坚持和维护以国际法为基础的国际秩序[15]。在经济全球化不断深入的背景下，跨境供应链将全球经济和经济主体连成一个整体网络，其安全与可持续发展对稳定国际经济秩序起着至关重要的作用。因此，以国际法为基础分析跨境供应链安全与效率的协调方案，并力争获得国际社会的普遍认可，有助于形成安全、可持续的跨境供应链体系，也有助于国际经济的繁荣与秩序稳定。

（一）世界海关组织框架下促进跨境供应链安全与效率的路径分析

1.世界海关组织与跨境供应链

世界海关组织（World Customs Organization，WCO）是当前国际上唯一具有处理海关事务能力的国际组织，国际社会称之为国际海关界的代言人，其前身是1952年成立的海关合作理事会（Customs Co-operation Council，CCC）。目前，世界海关组织有183 个成员，这些成员的海关处理着全球大约98%的跨境贸易[16]，它对整个跨境供应链体系的发展具有至关重要的作用。世界海关组织为各缔约方提供跨境贸易监管的谈判平台，旨在简化和协调海关程序和流程，促进贸易便利化④，同时加强供应链安全的识别和应对⑤。世界海关组织明确将跨境供应链安全与效率作为重点目标予以关注，其框架下的规则设置也体现了逐步修正完善的过程，为跨境供应链安全与效率的协调发展提供了指导和方向。

2.《京都公约》：跨境供应链效率→跨境供应链安全→效率与安全

《京都公约》是签订于日本京都的《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》（International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures）的简称。其修正和审议过程在一定程度上反映了跨境供应链的发展与变迁以及国际社会对跨境供应链关注点的转换：从1974年对跨境贸易效率的追求，到2006 年对跨境供应链安全的关注，再到2018 年跨境供应链安全与效率双向发展目标的确立。

1974 年《京都公约》主要目标为“促进海关业务制度的高度简化和协调”⑥，安全并不是当时关注的主要问题。海关程序与制度的简化及协调有助于提高跨境贸易的效率，促进各国经济增长，促使各国积极参与跨境贸易。因此，代表更低成本、更高效益的效率成为当时各国参与国际贸易的重要追求目标。在这个时期，由于跨境供应链的安全风险问题尚不突出，跨境供应链安全被选择性地忽视了。

2006年《京都公约》在原有基础上，增设了“在不损害海关管制标准的情况下实现贸易便利化”的目标，贸易便利化一词第一次出现在国际规则中，同时对跨境供应链的安全问题予以关注。此次关注在很大程度上源于“9·11”事件对全球跨境供应链系统造成的严重破坏以及对全球经济持续性的不良影响。“9·11”事件导致跨境运输中断，引起全球零部件断供，对全球多个行业的跨境供应链系统造成破坏，⑦[17-19]世界海关组织因此认为有必要将跨境供应链安全内容纳入国际规则中。但这种关注并没有以专门章节或专项附约的形式进行细化，跨境供应链安全问题的范围仍旧不明，关于应对跨境供应链安全问题的程序和措施没有具体规定。2006 年《京都公约》总附约第六章“海关管制”规定了与跨境供应链安全相关的内容[1]：第一，接受海关监管的客体不仅包括货物，还包括运输工具②；第二，以风险管理和信息技术、电子商务作为海关监管的主要工具⑧；第三，加强各成员海关之间的相互合作以及海关与商界的合作，以增强海关监管的有效性⑨；第四，评估进出口贸易商的商业系统是否符合海关要求，简化海关监管程序⑩。在该时期，跨境供应链效率进一步得到重视，并以贸易便利化的方式得以实现。同时，“9·11”事件等非传统安全风险加深了国际社会对跨境供应链安全的认识。2006年《京都公约》设置了对应的海关监管客体、监管工具、监管程序等原则和规范，但由于对跨境供应链安全认识的不足，并未设置具体、可操作的规则⑪[20]。换言之，2006 年《京都公约》依旧侧重于跨境供应链效率，跨境供应链安全仅仅得到初步关注，并未被充分重视。

2018 年，世界海关组织全面审议工作组第一次会议在布鲁塞尔举行，开启对2006 年《京都公约》的全面审议工作[16]。截至2021 年12 月3 日，2006年《京都公约》全面审议管理委员会举行了27次会议。在2021 年11 月29 日至2021 年12 月3 日举行的第27次会议期间，各参会方开启磋商阶段，以期形成最新修正案文本。各参会方于会议期间提交了大约40 份修正案文本草案，涉及的内容包括数据问题、预付货物信息、电子支付和申报、易腐货物、经授权的经营者、安全、海关管制、公布、清关后审计和预裁定等[21]。拟修订的最新修正案文本加深了对跨境供应链安全的认识，并计划以专项附约的形式予以细化，在制度上逐步实现从原则和规范到具体、可操作规则的转变。在这一时期，国际社会对跨境供应链安全的重视达到空前高度，使之与跨境供应链效率共同成为跨境贸易的最终目标。

3.《一体化供应链管理指南》下促进跨境供应链安全与效率的细化措施

《一体化供应链管理指南》（Integrated Supply Chain Management Guidelines，ISCMG）是由世界海关组织各成员与商业领域专家组成的特别工作组在2006年《京都公约》及其实施“指南”⑫基础上制定的软法性工具⑬[22]，旨在构建一体化供应链新范式，实现贸易安全与便利。《一体化供应链管理指南》在跨境供应链领域为各成员海关提供了具有前瞻性的安全和便利化措施的指引规则，各成员可以根据其国内制度现状、基础设施条件等因素有选择性地引用相关措施。这种弹性化适用的国际规则在一定程度上体现了世界海关组织框架下国际规则体系的发展趋势，同时满足了不同发展条件下的成员在跨境供应链领域的法治需求。

《一体化供应链管理指南》规定了促进跨境供应链安全与效率的细化措施，满足了国际贸易市场对安全和便捷的需求。正如《一体化供应链管理指南》序言所言：“海关面临的最大挑战是为绝大多数国际货运和客运提供便利，同时识别和处理具有安全风险的国际货运和客运。”[2]《一体化供应链管理指南》是世界海关组织在充分认识到跨境供应链安全与效率两者重要性基础上制定的，并规定了具体、可实施的规则[20]，包括构建一体化供应链新范式（海关间的信息共享机制⑭、经营者认证（Authorized Economic Operator，AEO）制度⑮和可信任的贸易通道⑯）、实施风险管理制度⑰、实施进出口申报两步走（简易申报和补充申报）⑱和数据通道制度⑲。一体化供应链新范式为跨境供应链提供了便捷的安全保障工具，其项下的海关间信息共享机制、经营者互认制度和可信任的贸易通道制度与申报制度相结合，支撑着跨境供应链安全与效率的双向目标；风险管理制度确立各成员达成一致的风险管理标准（包括符合进出口成员海关法律的要求和运输工具、货物的安全标准等）和风险情报共享制度，结合可信任的贸易通道制度，为满足风险管理安全标准的经营者提供快速通关的程序，实现“满足安全标准+提供便利”的目标；进出口申报两步走制度有助于海关对货物信息的快速掌握与管理，使之有充足的时间初步认证货物的安全性，为进出口商提供更多的便利；数据通道为整个供应链参与者提供安全与便捷的信息渠道，其所显示的数据信息是海关之间互相交换和重复利用过的信息，其安全性和真实性经过海关认证，因数据不准确而造成的安全风险较低，可缓解跨境供应链天然脆弱性所带来的中断风险。总体而言，《一体化供应链管理指南》设置的一系列制度为各成员海关提供了可适用的标准，有利于跨境供应链安全与效率目标的实现。

4.新全球化环境为跨境供应链带来的风险及世界海关组织的反应

世界海关组织为应对新全球化环境下出现的突发公共卫生事件，制定了一系列软法性应急规则，旨在缓解全球各行业跨境供应链中断导致的全球经济危机。随着新型冠状病毒在全球范围内的传播，各国为控制疫情采取了必要的隔离措施，导致全球多行业的跨境供应链中断。以海尔集团为例，在新冠肺炎疫情暴发初期（2020 年2 月左右），海尔集团员工到位率和门店开店率都不足30%，供应链的中断造成海尔集团物流和仓储仅能正常运转30%～50%[23]，劳动力短缺和物流中断导致生产成本与物流成本增加，同时交货时间延迟造成了跨境供应链的迟滞，海尔集团跨境供应链的完整性和连续性遭到严重破坏。跨境供应链中断已成为当前主要的全球经济危机[24]。

为应对新冠肺炎疫情对跨境供应链安全造成的挑战，世界海关组织与国际海事组织（International Maritime Organization，IMO）、国际道路运输联盟（The International Road Transport Union，IRTU）、国际铁路运输组织（The Intergovernmental Organization for International Carriage by Rail，OTIF）、铁路合作组织（The Organization for Co-operation between Railways，OSJD）等主要运输组织分别发布联合声明⑳，建议海关之间加强沟通、协调与合作，在有效实施防疫措施的同时，确保重要医疗用品与设备、关键农产品、其他货物与服务跨境流动的安全和便捷，保障跨境供应链的完整性和便利性[25]。可见，无论在可预期的制度层面，还是在紧急应对机制层面，世界海关组织都高度重视跨境供应链安全与效率并为此做出了重要贡献。

（二）世界贸易组织框架下促进跨境供应链安全与效率的路径分析

1.世界贸易组织与跨境供应链

世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）是处理成员间贸易规则的全球性国际组织，旨在减少国际贸易壁垒，构建全世界范围内的公平竞争环境，促进全球贸易和经济发展[26]。跨境供应链作为国际贸易的重要组成部分[5]，其注重的安全与效率价值充分体现于世界贸易组织的贸易规则中。此外，与世界海关组织框架下的国际规则软法性发展趋势不同，世界贸易组织规则在形式上仍然维持着其模范国际法的形象，对其成员具有普遍约束力㉑。世界贸易组织多边贸易体制对跨境供应链安全与效率的规定体现于《贸易便利化协定》（Trade Facilitation Agreement，TFA）的贸易便利化措施。

2.《贸易便利化协定》关于跨境供应链安全与效率的规则分析

《贸易便利化协定》的实施着眼于加快货物的流动、放行和结关，侧重于追求通关的效率㉒，这与跨境供应链效率的基本内涵是一致的。《贸易便利化协定》与世界海关组织框架下的《京都公约》都是重要的通关便利化公约，两者在便利化措施和水平、法律约束力、透明度要求、海关监管措施和程序、海关合作等方面存在许多共性和差异[27]。最大的差异在于，《京都公约》在不断修约过程中对跨境供应链安全的重视程度不断提高，并最终形成了促进跨境供应链安全与效率的目标，而《贸易便利化协定》虽然不乏安全保障措施，但仍以效率为优先级的价值追求。《贸易便利化协定》的相关措施与世界海关组织框架下的制度合作㉓[28]，可以更好地为各成员促进跨境供应链安全与效率提供指引性规则。

《贸易便利化协定》关于跨境供应链安全与效率的规定主要涉及抵达前业务办理㉔、后续稽查㉕、风险管理㉖、经营者认证㉗、海关间的信息交换㉘等。抵达前业务办理与后续稽查制度类似于《一体化供应链管理指南》的进出口申报两步走制度。与进出口申报两步走制度不同的是，抵达前业务办理制度以抵达后快速通关为目的，后续稽查制度再以适当的标准进行安全认证，进出口申报两步走制度则注重在安全认证基础上快速放行，这体现了两种制度对安全与效率价值优先级的不同追求。在这一层面，各成员可根据各自情况选择适合的制度。风险管理制度是为促进贸易便利化而服务的，明确了实施风险管理制度不得对贸易便利化造成阻碍，风险管理制度的实施方式表明《贸易便利化协定》的跨境供应链安全是建立在跨境供应链效率基础上的。此外，《贸易便利化协定》规定的风险评估标准可以与《一体化供应链管理指南》提出的风险管理措施相结合，以更好地协调并促进跨境供应链的安全与效率。经营者认证制度为实现贸易便利化提供了一系列标准，其中的“供应链安全”标准规定，经过供应链安全认证的经营者可以获得便捷通关程序的优待。经营者认证制度为《贸易便利化协定》与世界海关组织的合作提供了空间，经由世界海关组织对安全互认制度更细致的规定，提供《贸易便利化协定》中的贸易便利化措施，这极大促进了跨境供应链安全与效率目标的实现。海关间的信息互换与《一体化供应链管理指南》海关间的信息共享机制一致，都是对申报的货物信息进行交换，以便更迅速地识别高风险货物并采取处理措施。

总体而言，世界贸易组织跨境供应链规则主要表现出两个特征。第一，在安全与效率的价值优先级选择下，世界贸易组织更倾向于效率价值，几乎所有安全措施的实施都必须建立在不损害贸易便利化的基础上；第二，世界贸易组织和世界海关组织关于跨境供应链存在着巨大的合作潜力，世界贸易组织关于跨境供应链效率的措施相对于世界海关组织规定得更细致，而世界海关组织对跨境供应链安全的制度规定得更为完善，各成员可选择性地采纳相应规则，在不损害各自利益基础上促进本国跨境供应链的安全与效率。

三、我国促进跨境供应链安全与效率的法律路径探索

法律是定争止纷的重要手段[29]。以法律界定权利、义务和责任，从跨境供应链起始端到终止端都进行合理的法律监管，能够及时化解安全风险，促进跨境供应链的安全与效率，保障我国跨境贸易的稳定和繁荣。

习近平总书记指出：“当今世界正经历百年未有之大变局，我国发展的外部环境日趋复杂。防范化解各类风险隐患，积极应对外部环境带来的冲击挑战，关键在于办好自己的事，提高发展质量，提高国际竞争力，增强国际综合实力和抵御风险能力，有效维护国家安全，实现行稳致远、社会和谐安定。”[30]当前国际社会环境复杂多变，各类可见与不可见的风险因素层出不穷，我国面临着传统安全问题和非传统安全问题的威胁。特别是新全球化环境下出现的突发公共卫生事件与中美贸易摩擦的交织，给我国跨境供应链的稳定和便利发展带来了严重威胁，作为非传统安全的供应链安全问题增加了我国经济发展的风险。同时，跨境供应链的便利发展能够为我国提供大量经济发展红利，为我国提高抵御风险能力提供源源不断的力量支持。因此，我国有必要加强跨境供应链安全风险防范能力，同时以法治手段为跨境供应链提供安全与便利的发展环境。

（一）我国目前关于跨境供应链安全与效率的制度

1.“一次申报，分步处置”向“两步申报”制度的转变

目前，我国海关普遍适用“一次申报，分步处置”的货物信息申报制度，同时推进“两步申报”制度的全面改革试点工作，基本上形成了从“一次申报，分步处置”向“两步申报”制度的转变。

“一次申报，分步处置”制度将安全监管与税收监管分离，促进严密监管与贸易便利的统一。“一次申报，分步处置”的通关制度旨在改变海关传统接受申报、审单、查验、征收、放行的串联式作业流程，基于舱单提前完成数据传输，通过风险防控中心、税收中心对舱单和报关单风险甄别与业务现场处置作业环节的前推后移，在企业完成报关和税款自报自缴手续之后，将安全准入风险和税收风险分别进行处置。安全准入风险主要在口岸通关现场处置，税收风险主要在货物放行后处置[31]。但“一次申报，分步处置”制度忽视了企业申报的容错机制，易出现企业一次出错即无回旋余地的情况。

2019 年，我国海关总署发布《关于全面推广“两步申报”改革的公告》和《关于开展“两步申报”改革试点的公告》，开始全面引进跨境供应链“两步申报”制度，加强对跨境供应链安全与效率的推进。适用“两步申报”制度的前提是申报企业必须符合至少一般信用等级的要求，将跨境供应链安全风险防范提前。“两步申报”制度包括概要申报和完整申报。概要申报要求企业向海关申报进口货物是否属于禁限管制、是否需要依法检验或检疫（是否属法检目录内商品和法律法规规定需检验或检疫的商品）、是否需要缴纳税款；另外，要求企业自运输工具申报进境之日起14日内完成完整申报，办理缴纳税款等其他通关手续[32]。概要申报和完整申报均可通过国际贸易“单一窗口”、“互联网+海关”一体化网上办事平台或“掌上海关”APP开展[33]，实现了数据化快速申报流程的构建，提高了跨境供应链的效率。海关对概要申报的内容进行初步的安全监测，满足条件的可以直接提离货物，在保障跨境供应链安全的同时也促进了跨境供应链的便利。但我国目前试点的“两步申报”制度仅适用于进口货物，不适用于出口货物，全面实施完整的“两步申报”制度需要实践的检验，促进跨境供应链安全与效率的法治工作有待继续加强。此外，相对于“一次申报，分步处置”制度来说，“两步申报”制度纳入了容错机制，如企业发现报关单申报内容有误需要更正报关单数据的，可向海关申请复核，不至于出现企业一次出错即无回旋余地的情况。

2.风险管理制度

我国目前在跨境供应链领域的风险管理制度分布于动物和动物产品、植物和植物产品、食品安全、非食用动物产品、进出口工业品、邮轮、饲料添加剂、特殊物品、药物等相关制度规定中，体现为多行业、多标准的风险管理架构。例如，《进出境非食用动物产品检验检疫监督管理办法》规定，我国海关对进出境非食用动物产品实行企业分类的风险管理措施，海关根据企业诚信程度、质量安全控制能力等标准，对不同企业采用不同的监管措施，与经营者认证制度相结合，确保跨境供应链的安全与效率；但是，《进境植物和植物产品风险分析管理规定》并未设置对植物和植物产品进行企业分类的风险管理制度。这表明我国尚未将促进跨境供应链安全与效率的理念运用于所有行业的风险管理制度，不同的风险管理标准与流程加大了海关的工作压力和海关安全监管的难度，也不利于跨境供应链效率的提高。

3.经营者认证制度

我国引入并实施经营者认证制度旨在促进跨境供应链的安全与效率。经营者认证制度是在世界海关组织《全球贸易安全与便利标准框架》（Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade，以下简称《标准框架》）下建立的国际贸易安全与便利制度体系㉙[34]。我国于2008年将该制度引入《中华人民共和国海关企业分类管理办法》，经过逐步发展完善，在2021年11月生效的《中华人民共和国海关注册登记和备案企业信用管理办法》中对该制度进行了专项且具体的阐释，注重与企业信用管理结合，细化安全认证标准和程序，明确不同等级的安全认证企业适用不同的便利化措施㉚[35]，确保跨境供应链主体及其货物的安全性，推进便利的通关流程。

《标准框架》倡导各成员经营者之间的标准互认㉛[36]，为跨境供应链提供安全与便利的国际贸易环境。目前，我国海关已经与新加坡、韩国、欧盟、中国香港特别行政区、瑞士、新西兰、以色列、澳大利亚、日本、白俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、乌拉圭、阿联酋、巴西、英国、塞尔维亚、伊朗、乌干达、智利20个经济体46个国家或地区签署了经营者互认协定，互认国家或地区数量居全球首位[37]。国际经营者认证制度为全球贸易提供高效、统一的跨境供应链标准与程序，降低查验率及核查频次，简化文件内容和格式要求，促进各经济体海关的信息共享，为跨境企业提供便利的通关措施，这有利于促使更多的经营者进行标准互认，保障了跨境贸易的安全。

尽管我国正逐步促进经营者认证国际制度向国内法的转变[38]，但在立法和执法层面仍然存在诸如企业认证意愿低、国家间海关互认有差异、适用范围窄、风险管理权力集中、部门间协同效应不明显[34]和跨境数据保护难等问题。经营者制度在促进跨境供应链安全与效率层面有其独特的优势，有必要结合我国发展实际情况对该制度进一步加以完善，为促进我国跨境供应链安全与效率提供稳定的法律环境。

（二）促进我国跨境供应链安全与效率的基本遵循

1.安全发展理念

安全发展理念是习近平法治思想的重要内容[29]，是统筹发展与安全的指引理念。实现我国跨境供应链的安全与效率需要把握安全与发展的动态平衡[39]，牢固树立“安全是发展的前提，发展是安全的保障”[30]的安全发展理念，营造有利于全球供应链发展的安全环境，在保障跨境供应链安全基础上推进跨境供应链的便利，最终实现效益最大化。我国拥有全球最丰富、最复杂的产业链，应按照产业链布局创新链，打造效率与韧性、利润与安全协同的产业链和供应链[39]。一体推进跨境供应链的安全与效率，应遵循安全发展理念，既重视跨境供应链效率，也重视跨境供应链安全。跨境供应链的便利化措施必须建立在安全基础上，以法律的形式确立各行业企业在跨境供应链中的安全标准，为不同安全风险层级的企业实施差别化的便利化措施。同时，我国海关也应提高风险管理能力，为企业获取更多的经济红利提供安全防控环境，以经济发展成果作为提高安全保障能力的物质基础，形成跨境供应链安全与效率协调推进的良性循环。

2.“端到端”监管

“端到端”监管要求海关对跨境供应链从起始端到终止端全过程各环节都进行安全与便利化监管。“端到端”监管并不意味着对跨境供应链的所有内容进行监管，仅仅对可能造成跨境供应链断裂、迟滞的风险进行监管。第一，对跨境供应链主体的监管。根据供应链参与方的可靠程度进行不同层级的认证，并提供差别化的便利化措施。第二，对跨境供应链货物的监管。对涉及侵犯知识产权、偷逃税、危害国家安全的货物特别是药品实施特殊监管。第三，对数据信息的监管。在跨境数据交换时对供应链参与方数据信息的获取、使用或存储等进行监管。确定“端到端”监管模式作为促进跨境供应链安全与效率的基本遵循，是合理配置资源、促进更安全和更高效监管的体现。

3.国际国内法则联动

国际国内法则联动是促进跨境供应链安全与效率在法则设置上的基本遵循，包括国际法则的国内适用、国内法则的国际适用、海关合作三方面的内容。

国际法则的国内适用，是对世界海关组织和世界贸易组织框架下涉及跨境供应链的国际法则在国内法中的适用，包括跨境供应链领域的风险管理制度和便利化措施的适用等。对世界海关组织和世界贸易组织框架下规则的适用涉及对国际软法和国际硬法的选择适用问题，以及对世界海关组织安全与效率并行理念和世界贸易组织效率优先、安全次之理念两者的选择适用问题。

国内法则的国际适用，要求将我国的安全发展理念向国际推广，在国际法中发出我国的声音。我国应积极宣扬安全发展理念的重要内容和意义，在世界海关组织对2006 年《京都公约》的全面审议和世界贸易组织制度改革中争取制度话语权，引领两大国际组织进行正确的价值选择，实现我国安全发展理念的国际法适用。

海关合作，即各经济体海关通过签署双多边贸易合作协定，对跨境供应链“端到端”全过程各环节在商业流程、数据信息和风险情报等方面进行紧密交流与合作，实现跨境供应链的安全与效率。

国际国内法则联动是对新全球化环境下单边主义与多边主义交织的国际法变革的指导性思想，有利于促进跨境供应链安全与效率法律标准的协调。

4.可视化

可视化是促进跨境供应链安全与效率在数据监管流程上的指导思想，是透明化原则在跨境供应链领域的适用。依托跨境贸易大数据平台，建立跨境供应链全流程公开数据链接，使跨境供应链参与企业可对海关通关系统中单据审核、企业信用层级信息、风险检测标准与检测结果及其对应的便利化措施等进行全流程可视化查询，为跨境供应链参与方提供可预见性。跨境供应链参与方通过数字化渠道提前了解各自在参与整个供应链流程中的安全性，不断增强自身在身份、产品等方面的安全性。海关可以据此确保供应链整体的低风险或无风险，并随着供应链参与方的不断升级，简化通关流程和手续，实现跨境供应链安全与效率的协同推进。

（三）促进我国跨境供应链安全与效率的法律路径

1.顶层规范工具——构建与整合法律制度体系

我国跨境供应链安全与效率的一体化推进，应统筹发展与安全，加强国家安全体系和能力建设，健全国家安全法治体系，完善重要领域国家安全立法、制度和政策[40]。随着从传统全球化向新全球化的变迁，跨境供应链逐渐成为集跨国界贸易与跨境监管于一身的跨境贸易体系。碎片化、边缘化的法律制度难以满足跨境贸易需求。因此，有必要构建以跨境供应链为核心、以安全与效率协同发展为价值引领，以“两步申报”制度、风险管理制度、经营者认证制度等为基本内容的法律制度体系。

（1）设计顶层立法，构建高位阶的跨境供应链监管法，化碎片化制度为体系化制度。明确促进跨境供应链安全与效率的法律目标，设置促进跨境供应链安全与效率的“两步申报”制度、风险管理制度、经营者认证制度等一体化制度，为实践操作提供原则、规范和规则的指引；整合碎片化的专门性制度（包括“两步申报”制度、风险管理制度、经营者认证制度等部门规章或规范性文件㉜），归类跨境供应链监管领域的文件，清理内容滞后于现实需求的条款或文件并作相应更新。对碎片化、专门性制度的整合包括对“两步申报”制度的全面试点与推广、在具体步骤和程序上的统一规范，对不同行业、不同产品类别的风险管理制度在同一部法律文件上的整合或不同法律文件的系统化归类，以及对经营者认证制度与企业信用管理制度、贸易便利化措施的系统性整合等。

（2）推进“一次申报，分步处置”向“两步申报”的全面转变。各地海关应快速对“两步申报”制度作出反应，落实制度的有效实施，充分理解“两步申报”制度的具体要求、具体操作模式等。“两步申报”制度的具体要求[41]包括时限要求㉝、资质要求㉞、进出境要求㉟和监管证件要求㊱。时限要求满足企业简化通关流程、缩小通关时限的愿望；资质要求和监管证件要求在确保主体和客体安全基础上促进通关便利；进出境要求仅限于进口货物，表明我国高度重视对海外安全风险的防范，在“安全准入”环节设置了高检查标准，以更好地维护我国国门安全。“两步申报”制度包括概要申报与完整申报，主要包括登录国际贸易单一窗口、进入“两步申报”模块、进行是否涉证涉税涉检的选择㊲[42]和按照系统界面要求录入信息等详细步骤；为企业提供“一次录入”的申报方式，为跨境供应链参与方提供便捷渠道。“两步申报”制度的安全认证分为两个步骤：概要申报由风险防控部门一次完成货物的安全准入风险甄别；完整申报由税收征管部门对货物税收风险进行甄别，统筹下达报关单修撤、退补税、验估、核查等指令，并进行税收征管要素风险排查处置（参见图1）[43]。我国“两步申报”制度通过实施要求、具体步骤和安全认证进一步推进了跨境供应链安全与效率的实现。

图1 我国“两步申报”制度流程[42]

（3）整合与简化我国风险管理制度的标准和流程，促进跨境供应链安全与效率。整合与完善我国跨境供应链风险管理制度是健全国家安全体系的重要内容。我国可以有选择地适用世界海关组织《一体化供应链管理指南》第1 条关于风险管理制度的规定，对企业及其货物进行风险防控，确定统领性的风险管理内容，包括获取风险信息和情报、获得必要的风险管理时间、出于安全目的的海关监管和风险评估等。此外，我国还可以设置事前和事后的管理环节。通过事前初步风险评估确认供应链企业及其货物的安全性，给予该类企业的货物在放行和清关时较少被海关干预的待遇，与经营者认证制度相结合，在保障安全的同时提高了效率。在事后环节进一步加大对重点失信企业的核查力度，加强风险防控部门与缉私部门等的合作，做好联防联控[43]。

（4）我国经营者认证制度虽较为成熟，但仍存在着可改进的方面。应加强海关与企业之间的联系，深化企业对认证制度的认识，降低认证制度的适用成本，提高认证企业的通关效率，让企业充分认识该制度的优势，提高企业的认证意愿。为吸引投资，我国经营者认证制度适用的范围不应局限于国内企业，还应该包括海外企业，但这对不同国家海关互认标准的协同提出了挑战。我国应继续加强同其他国家海关的合作，签订经营者互认双多边协定，实现互认标准的协调。经营者认证制度与风险管理制度深度融合，可强化跨境供应链安全与效率的核心理念，促进贸易数据的无缝传输和国际国内风险情报的交换[44]。数据情报交换涉及数据安全的问题，要求在签订经营者互认双多边协定时必须确定保密条款，以维护国家和企业的基本安全利益。

2.制度与科技的融合——构建跨境供应链数据通道制度

数据通道的概念源于世界海关组织框架下的ISCMG，构建数据通道的目的在于运用科技手段更好地实现对跨境供应链安全与效率的双向促进。依托跨境贸易大数据平台，数据通道覆盖整个跨境供应链，将货物信息、物流信息、海关监管信息和金融运营信息等纳入海关监管平台，为所有跨境供应链参与方提供共享信息，便于各参与方的数据比对，这是可视化的具体适用。我国构建的跨境供应链数据通道制度应具备以下效能。第一，注重数据信息的源头管理，提高数据信息的真实性和精准性，保障跨境供应链的安全；第二，提供程序性技术，各跨境供应链参与方可将比对后呈现于数据通道中的货物信息直接转化为提供给海关的提前货物申报，有利于海关实时掌控整体跨境供应链轨迹信息及其变更，实现海关在货物通关前对数据信息的提前掌控，简化通关手续，缩短通关时间，提高通关效率。跨境供应链数据通道制度是顺应大数据发展潮流的科技与制度的融合，整体优化了跨境供应链监管制度和程序，为促进跨境供应链安全与效率提供了有效的科技型制度工具。

数据通道制度为各经济体海关数据交换与合作提供了有效载体，可实现货物信息的共享，并结合经营者认证制度，使高级认证企业仅需提交一次性数据信息即可，形成了促进跨境供应链安全与效率的海关协同监管新模式。

3.新全球化环境下促进跨境供应链安全与效率的利器——构建弹性化制度

弹性化制度的构建为应对新全球化环境下出现的诸如中美贸易摩擦、突发公共卫生事件等威胁跨境供应链安全与效率的突发性、不可预见性因素提供了可操作空间。新全球化环境给国际贸易带来的危机具有突发性与不可预见性的特征，给跨境供应链安全与效率带来了严重的威胁。原有的国内制度无法适应不断变化的外部环境威胁，具有可调整特征的弹性化制度可以弥补我国既往应对突发事件能力不足的缺陷。国家风险监测预警体系和风险应急管理体系可以作为弹性化制度的重要内容，应对突发事件对我国跨境供应链的冲击。应建立风险预警和风险应急管理部门，同时加强与海关的密切合作，在不破坏跨境供应链基本遵循的基础上，保障跨境供应链的安全与效率。

四、结语

供应链安全是国家安全体系的重要内容，供应链效率是获取经济发展红利的重要指标。不存在只重视安全不重视效率的跨境供应链发展，也不存在只重视效率不重视安全的跨境供应链发展。法治的作用在于为促进跨境供应链安全与效率提供可遵循的工具和可采取的措施，进而为跨境供应链提供安全与便利的发展环境。对跨境供应链领域国际制度的需求推动着世界海关组织对跨境供应链发展价值追求的不断更新与进步，推动着其框架内制度的不断变革与完善，也推动着世界贸易组织多边体制改革的与时俱进和推陈出新。

我国经济迈向更高质量、更有效率、更公平、更可持续、更安全的发展之路离不开跨境供应链安全与效率的统筹推进。统筹推进跨境供应链安全与效率两个方面，需要国内法律制度的保障，将威胁跨境供应链安全的风险和促进跨境供应链便利的措施纳入法治轨道。应明确促进跨境供应链安全与效率的基本遵循，加强跨境供应链领域的顶层制度设计，与时俱进实现科技与制度的深度融合，构建弹性化制度应对新全球化环境下的安全威胁。

注释：

①海关监管/管制，指海关运用国家赋予的权力依法对进出口运输工具、货物、物品的进出口活动所实施的一种行政管理。海关监管是一项国家职能，目的在于保证一切进出口活动符合国家政策和法律，维护国家主权和利益。

②2006 年《京都公约》第6.1 条规定：“所有进出关境的货物，包括运输工具，无论是否应缴纳关税，均应接受海关监管。”2018年最新版的世界海关组织《一体化供应链管理指南》第1.3条规定：“为了有充足的时间获得高质量的信息资料并实施风险管理，各国政府和海关机构应将全球性供应链视为一个整体来对待。要求整个供应链的海关管理部门制定和商定一个从原产地到目的地的综合海关控制链，并处理供应链安全的关键要素，即文件和实物控制、运输、人员和信息安全。”

③供应链外部安全威胁包括自然灾害、公共卫生事件、恐怖事件、事故灾难等，内部安全威胁为供应链内部出现的不协调问题。

④2006 年《京都公约》序言规定：“在海关合作理事会主持下成立的本公约缔约方，努力消除可能妨碍国际贸易和其他国际交流的缔约方海关程序和做法之间的分歧，希望通过简化和协调海关程序和做法以及促进国际合作，为此类贸易和交流的发展作出有效贡献，注意到在不损害适当的海关管制标准的情况下，可以实现国际贸易便利化的重大好处。”

⑤《一体化供应链管理指南》序言规定：“海关面临的最大挑战是为绝大多数国际货运和客运提供便利，同时识别和处理具有安全风险的国际货运和客运。”

⑥1974年《京都公约》第2条规定：“每一缔约方保证促进海关业务制度的简化和协调，海关为此目的，保证按照本公约的规定，遵守本公约附约内各项标准条款和建议条款。这绝不应妨碍缔约一方提供较上述条款更大的便利，而且还向每一缔约方提议，尽可能广泛地给予上述更大便利。”

⑦因“9·11”事件对供应链的破坏，美国海关制定了一系列海关监管制度，供应链安全是其中的重点内容。

⑧2006年《京都公约》第6.4条规定：“海关应当通过风险分析，确定应当对哪些人员、哪些货物（包括运输工具）进行检查，并确定检查范围。”第6.9条规定：“海关应当最大限度地利用信息技术和电子商务加强海关监管。”

⑨2006年《京都公约》第6.7条规定：“海关应当与其他海关合作，签订行政互助协议，加强海关监管。”第6.8条规定：“海关应寻求与业界合作，并寻求缔结谅解备忘录以加强海关监管。”

⑩2006 年《京都公约》第6.10 条规定：“海关应当对影响海关业务的商业系统进行评估，以确保其符合海关要求。”

⑪国际制度中的原则、规范和规则略有区别，原则和规范用以框定国际制度的基本特征，而规则是体现国际制度基本特征的具体设计。

⑫2006 年《京都公约》第1.7 条将“指南”定义为对总附约、专项附约和相关章节条款的解释，表明在应用标准条款、过渡标准条款和建议措施时应遵循的一些可行的行动方案，特别是描述最佳实践做法并推荐更多便利的实例。“指南”是国际软法性工具的表现形式之一，没有法律上的强制约束力。

⑬对国际软法概念的界定需要与国际硬法相对应。国际软法是不具有约束力的国际法规范，且不构成对国家和其他行为体的硬性控制，没有执行机构，没有监督机制，不具有可诉性，但其内在理性符合行为体稳定社会秩序、正常跨国交往、生产交易安全、公共伦理行为等方面的需求，从而为国际法主体所广泛遵循。

⑭《一体化供应链管理指南》第3.6.1 条规定：“作为综合海关监管链和授权供应链的一部分，按照国际行政互助文书的规定，处于同一供应链上的不同国家海关可以考虑海关间的数据交换，尤其是针对高风险货物的数据交换……”

⑮根据《一体化供应链管理指南》第5.1、第5.2、第5.3 条的相关规定可知，经营者认证（AEO）项目是世界海关组织标准框架中一个广泛概念，两国据此可以达成一项协议或安排，以相互承认对方海关给予的经营者认证项目。此外，世界海关组织标准框架呼吁各国海关共同制定经营者认证和授权、海关安全控制标准和控制结果互认流程的制度，以消除或减少重复工作。

⑯《一体化供应链管理指南》第3.1.5 条规定：“从原产地转运到目的地的货物将受益于一个综合的跨界简化程序，在这种程序中，出口和进口都只需要一份含有最少信息的简化报关单。如果被授权的经营者同意在进出口和运输途中向海关提供可在线访问的其商业范围内的信息，且进出口海关在可接受的基础上相互承认授权安排，简化申报可以减化到仅提供跨境货物独特编码（UCR）的程度。”

⑰根据《一体化供应链管理指南》第1 条的相关规定可知，2006年《京都公约》、实施指南和安全标准框架中规定的风险管理已成为高效海关监管并更好地利用可用资源的宝贵实践。通过实施风险管理，海关可以确定哪些货物和哪些贸易商符合海关法律规定，将风险控制在低水平。《一体化供应链管理指南》第1条“管理总结”有12项条款，具体规定了风险管理制度的细节性操作，包括获取信息和情报、获得必要的风险管理时间、出于安全目的的海关监管和风险评估。

⑱根据《一体化供应链管理指南》第3.1.3 条的相关规定可知，进出口申报两步走包括：第一步申报为简易申报，要求进出口商或承运人对即将进出口的跨境供应链产品或跨境供应链部分原材料的电子信息通过电子数据传输方式提前传送至该成员海关，然后在商定的后期阶段根据需要进行补充申报；第二步申报为补充申报，根据各成员海关制度要求，进出口商在指定时间内根据需要向海关补充申报。

⑲根据《一体化供应链管理指南》第6.1、第6.2、第6.3 条的相关规定可知，数据通道是一种前瞻性的新型供应链信息交换机制，跨境供应链上所有链条参与者均可以共享和重复利用数据通道上显示的数据信息，这些数据信息是经过海关之间互相交换和重复利用的信息。

⑳包括《世界海关组织与国际海事组织关于新冠肺炎疫情期间全球供应链完整性的联合声明》《世界海关组织与国际道路运输联盟关于新冠肺炎疫情期间全球供应链完整性的联合声明》和《世界海关组织、国际铁路运输组织和铁路合作组织关于新冠肺炎疫情期间全球供应链完整性的联合声明》。

㉑过去，世界贸易组织规则因其普遍的法律约束力和强力的争端解决机制而被国际社会誉为模范国际法。然而，随着单边主义的抬头，世界贸易组织多边贸易体制的效力受到挑战。尽管如此，世界贸易组织多边规则和诸边规则依然存在，世界贸易组织仍然是国际贸易谈判的主要平台，未来世界贸易组织多边贸易体制改革与发展的前景仍值得期待。

㉒《贸易便利化协定》序言规定：“期望澄清和改善1994 年关贸总协定第5、第8和第10条的相关方面，以期进一步加快货物包括过境货物的流动、放行和结关。”

㉓世界海关组织于2013 年通过《都柏林决议》，提出《贸易便利化协定》与世界海关组织合作的方案。

㉔《贸易便利化协定》第7.1条规定：“每一成员都应采用或设立程序，允许提交包括舱单在内的进口单证和其他必要信息，以便在货物抵达前开始办理业务，在货物抵达后加快放行。每一成员应酌情规定以电子格式提交单证，以便在货物抵达前处理此类单证。”

㉕《贸易便利化协定》第7.5条规定：“为加快货物放行，每一成员应采用或设立后续稽查以保证海关规定及其他相关法律法规得以遵守。每一成员应以风险为基础选择一当事人或货物进行后续稽查，可包括适当的选择标准。各成员在可行的情况下，应在实施风险管理时使用后续稽查结论。”

㉖《贸易便利化协定》第7.4条规定：“每一成员应尽可能采用或制定为海关监管目的的风险管理制度。每一成员在设计和运用风险管理时应以避免任意或不合理的歧视或形成对国际贸易变相限制的方式进行。每一成员应将海关监管及在可能的限度内将其他相关边境监管集中在高风险货物上，对低风险货物加快放行。每一成员应将通过选择性标准进行的风险评估作为风险管理的依据。此类选择性标准可特别包括协调制度编码、货物性质与描述、原产国、货物装运国、货值、贸易商守法记录以及运输工具类型。”

㉗《贸易便利化协定》第7.7条规定：“每一成员应向满足特定标准的经营者提供与进口、出口或过境手续相关的额外的贸易便利化措施。此类标准应予以公布，可包括：……（iv）供应链安全。”

㉘《贸易便利化协定》第12.2条规定：“在符合本条规定的前提下，各成员应请求交换第6.1（b）项和/或（c）项所列信息，以便在有合理理由怀疑一进口或出口申报的真实性或准确性时，对该项申报进行核实。每一成员应将其用于信息交换的联络点的详细信息通知委员会。”

㉙经认证的经营者是指以任何一种方式参与货物国际流通，并被海关当局认定符合世界海关组织或相应供应链安全标准的一方，包括生产商、进口商、出口商、报关行、承运商、理货人、中间商、口岸和机场、货站经营者、综合经营者、仓储业经营者和分销商。

㉚安全认证标准和程序细化为高级认证企业的认证标准和程序，以及失信企业的认证标准和程序；不同等级的安全认证企业适用不同的便利化措施，如为高级认证企业设置低于20%的货物查验率，为失信企业设置高于80%的货物查验率。

㉛互认，指某一海关作出的行动、决定或经其批准的授权被另一个海关认可并接受。

㉜目前我国有关“两步申报”制度、风险管理制度、经营者认证制度等均为部门规章或规范性文件，包括《关于全面推广“两步申报”改革的公告》《进出境非食用动物产品检验检疫监督管理办法》《中华人民共和国海关注册登记和备案企业信用管理办法》等。

㉝概要申报和完整申报均需在自运输工具申报进境之日起14日内完成。概要申报可以提前申报。

㉞境内收货人信用等级为一般信用及以上的，其货物的实际进境可采用“两步申报”。

㉟前期设置的“两步申报”只限于进口货物，不包括出口货物。

㊱所涉及监管证件已实现联网核查的货物才能使用“两步申报”。

㊲对于不涉及进口禁限管制、检验或检疫的货物，企业只需申报9个项目，确认2个物流项目；对于涉及进口禁限管制检验或检疫的货物，分别增加申报2个和5个项目。货物不涉税，不需查验即可提离；涉税货物已经提交税款担保且需查验、海关已完成查验的，也可以提离。这在一定程度上保障了跨境供应链的安全与效率。