我国生态环境保护综合行政执法规范化建设路径探析

佟文卓

（内蒙古自治区生态环境综合行政执法东部直属队，内蒙古呼和浩特010090）

我国生态环境保护综合行政执法改革的全面铺开是对习近平生态文明思想和习近平法治思想高位贯彻的一大重要举措。但长期以来，生态环境执法领域职责交叉、权力碎片化、权责脱节等体制性障碍突出，不同程度存在法律法规规定分散、执法事项不明确、执法机构人员配置不科学等问题[1]，为全面深化生态环境综合行政执法、巩固现阶段生态文明建设成果、加强美丽中国建设带来挑战。李乔博士在《关于加强和改进生态环境建设领域行政执法工作实践与思考》中提出，目前我国生态环境建设领域行政执法工作自身存在五方面问题：1.畏难情绪严重，执法力量薄弱；2.取证难度较大，执法成本偏高；3.措施手段有限，执法效果不佳；4.干扰阻力较多，执法保障不力；5.部门衔接不畅，执法合力不强。韩敏霞在《探索生态环境保护行政执法的前行之路》中以贵州省为例，总结出在生态环境保护行政执法方面可复制推广的举措经验，如逐步建立权威统一的环境执法体制，有序推进跨区域、跨流域环境联合执法、交叉执法等。由于作者从事生态环境保护综合行政执法工作，基于此，本文通过资料分析、案例分析，对目前我国生态环境保护综合行政执法实践中存在的问题进行梳理，并对规范化建设路径进行探析。

1 生态环境保护综合行政执法概述

在实践中，生态环境保护综合行政执法是指生态环境部门中的行政执法部门，依照环境保护相关法律、法规，对环境主体的具体生态环境问题进行处理，并产生对环境主体权利与义务的直接影响和间接影响，包括行政处罚、行政强制、行政监督检查等行政行为。除此之外，结合生态环境部的职责划分，生态环境保护综合行政执法主体有权依法行使环境督察的职权。自2016 年开始的中央生态环境保护督察，既是对各级生态环境部门履职尽责情况的监督检查，也是习近平生态文明思想在行政执法与政治监督方面的充分体现。故此，生态环境保护综合行政执法是以行政处罚权为架构，运用行政强制权和监督检查权作为基础手段，结合环境督察形成的一项综合执法权。

2 我国生态环境保护综合行政执法面临的问题

2.1 生态环境保护综合行政执法力量不足

根据生态环境部行政体制与人事司的具体数据，全国生态环境综合行政执法人员约8万，但大部分县区平均执法人员不足5 人。尤其像内蒙古自治区，幅员辽阔、毗邻省份多、边境线绵长，更需要强大的执法队伍才能保证执法效能，但全区登记在册、具有行政执法资格的执法人员只有1600余名，人均执法面积接近750 平方公里，执法成本高、难度大。同时，近几年从国家层面开展的扫黑除恶专项斗争、煤炭领域专项整治、扶贫攻坚等任务规格高、任务重、时间长，很多时候会从生态环境综合行政执法队伍中抽调人员参加，从一定程度上会分散生态环境综合行政执法人员的日常执法精力。有学者将我国目前的环境保护执法状况与各地执法能力称为“倒金字塔形”模式[2]，这较为形象地表达出基层的环境违法问题往往比较严重，因此需要更雄厚的执法力量与基础建设倾斜才能有效解决基层存在的环境问题，但现实往往是大部分基层地区执法力量与频发的严重环境污染问题不成正比。

另一方面，生态环境保护综合行政执法队伍人员构成复杂，编制不统一现象严重，以公务员、参照公务员法管理人员、事业编制人员、合同制聘用人员等构成的执法队伍很难满足专业性极强的生态环境保护综合行政执法工作，很多不具备专业背景的执法人员在执法过程中难以熟练掌握排污技术标准、进而正确适用法律法规、最终合理认定违法事实，执法人

员素质的参差不齐会带来行政执法程序瑕疵和行政法律适用错误等严重后果。尤其是当执法人员在面临身份差异、待遇差别等事关切身利益的问题时，晋升通道狭窄、奖励机制缺失、履职尽责制度薄弱都会产生阻碍工作积极性的负面情绪。由此可见，人员力量薄弱、队伍素质不强已成为阻碍我国生态环境保护综合行政执法工作稳步推进的首要问题。

2.2 生态环境保护综合行政执法行刑衔接不畅

目前，我国《刑法》对环境资源犯罪采取统一立法模式，仅在第338条规定了污染环境罪、第339 条规定了非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、走私固体废物罪，并没有根据环境犯罪构成的不同设置不同的罪名。现阶段，由于环境刑事犯罪的行为类型与环境行政违法的行为类型基本相同，生态环境保护综合行政执法部门需要根据行政违法行为的情节严重程度和法益侵害程度来判断是否需要对该案进行刑事移送，判断标准较为单一。在执法实践中，受到环境保护行政法未予明确的行为类型不宜直接规定为刑事犯罪的行为类型影响，生态环境综合行政执法部门并不将主观要素作为环境行政违法行为认定的必备要素[3]，尤其是在2021 年新修订的《行政处罚法》中明确规定，当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。而这和《刑法》将罪过作为认定犯罪最主要的犯罪构成是相悖的。法律原则和法益价值的不同，导致了我国生态环境保护综合行政执法存在较为突出的行刑衔接不畅问题。以2018年上半年为例，按日连续处罚、涉嫌环境污染犯罪移送刑事司法机关处理等5类案件共有19303起，其中，按日连续处罚的案件占2.18%（420 件），移送刑事司法机关处理的案件占7.16%（1383 件）[4]，案件移送司法率偏低。

2.3 生态环境保护综合行政执法程序有待加强

目前，受生态环境执法职权不明晰、执法人员专业能力参差不齐等原因影响，行政执法重实体处罚结果，轻执法程序的现象依然普遍存在。在中国裁判文书网上进行生态环境领域行政执法案件检索，以《平罗县华祺建材有限公司与平罗县环境保护局行政处罚一审行政判决书》一案为例，本案中，根据被告平罗县环境保护局提交的现场检查（勘察）笔录，原告平罗县华祺建材有限公司的生产区域存在部分硬化、堆场部分覆盖防尘网、厂区地面有积落的细浮土的行为，该行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第（五）项的规定。根据该规定，被告应先给予原告一定时间责令其整改，并处以罚款。如果原告在限期内拒不自行整改的，可责令原告停产整治。但被告对原告的违法行为，没有给予一定的自行整改时间，一次性作出责令改正、处以罚款、停产整治的处罚决定。因此，被告对原告作出“立即停止年产3000万标块煤矸石烧结砖项目生产”的处罚，违反法定程序，依法应予撤销①。由此可见，行政执法程序的不规范，会给生态环境综合行政执法部门带来不必要的法律风险。

2.4 生态环境保护综合行政执法效能亟需提升

生态环境综合行政执法工作以其专业性和广延性与优化营商环境、扫黑除恶专项斗争、疫情防控、服务“六稳”工作、落实“六保”任务、助力脱贫攻坚等工作任务息息相关，与现阶段社会主要矛盾环环相扣。2021年是“十四五”开局之年，如何坚持方向不变、力度不减，不断提升生态环境保护综合行政执法水平，服务保障深入打好污染防治攻坚战，就成为了当前提升生态环境保护综合行政执法效能的重中之重。生态环境保护综合行政执法的日常巡查、调查取证、污染源定位和突发环境事件应急处置等工作利用无人机、执法APP等技术的往往还是省市一级执法部门，尤其是在县区及以下执法部门，环保大数据的运用还处于起步阶段，更遑论卫星遥感、可视化远程监管等技术应用，智慧化、精准化监管水平亟待提升。

3 生态环境保护综合行政执法规范化建设的路径

新时期要求新目标，新思路带来新技术。在大数据时代，在规范机构设置、整合执法力量、理顺事权划分的基础上，利用好非现场监管等执法方式，不断建立健全监督执法正面清单管理制度、生态环境违法行为举报奖励制度等执法机制，盘活执法工作思路，丰富执法工作手段，才能稳步迈向生态环境保护综合行政执法规范化建设的新台阶。

3.1 强化队伍管理，补齐执法力量

在实践中，一是严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，例如湖南省，在修改省政府61号令的基础上，制定省政府令第280号《湖南省行政执法人员和行政执法辅助人员管理办法》，同时结合集中换证的工作需要，改革全省行政执法人员资格考试方式，建立全省行政执法人员信息管理系统，实现全省行政执法人员资格信息互联网和移动终端查询，引入社会监督，向社会公开行政执法人员资格信息，进一步落实行政执法人员持证上岗和亮证执法制度。二是可以尝试外部编制调剂补充基层执法队伍，与自然资源、林业和草原等其他执法部门探索建立人才流动机制。目前全国共有环境执法机构共3653 个，其中，省级机构32 个，地市级机构495 个，区县级机构3126个，形成了省级总队、地市支队和县级大队的三级格局，省级、地市级、区县级在岗人数分别为1500 人、14000 人和65000 人[5]。对于基层执法队伍不足的地区，以国家和各省公务员考试、事业单位招考等方式作为主要的人才补充渠道，再通过选调、遴选、绿色通道人才引进等方式不断充实生态环境保护综合行政执法力量，逐步优化执法人员结构和层次。

3.2 理顺事权设置，加强行刑衔接

首先，要合理配置生态环境保护综合行政执法权力，将监督检查权、行政处罚权、行政许可权、行政强制权在省、市、县（区）、乡（镇）之间进行合理配置，按照权责一致、属地管理的原则，明确各级生态环境保护综合行政执法机构的权力清单。如温州市生态环境局发布了《依法不予行政处罚的轻微环境违法行为目录清单》，致力于打通执法的“最后一公里”，更加有利于破解自身事多人少的矛盾。

其次，要加快“两法衔接”的步伐，降低刑事移送的门槛，让更多符合移送条件的行政违法案件进入刑事司法程序，由生态环境综合行政执法部门在环境违法证据收集、污染现场固定、污染源监测、行政违法事实的认定上发挥专业能力，淡化生态环境综合行政执法部门对行为人主观要素在刑事移送前的判断程度，简言之，只要行为人不能证明自己对污染环境、破坏资源的行为确实不知情，且其行为符合环境资源犯罪的犯罪构成，就可以将案件移送刑事机关处理。

最后，在执法人员队伍建设上，可以参考北京市，利用公安部门执法手段多、执法网点密、执法队伍庞大的优势，设立环境食品药品和旅游安全保卫总队，相当于一支专业的“环保警察”，致力于打击生态环境违法犯罪，有效构建公安和生态环境保护综合行政执法部门的协调联动机制。同时，生态环境保护综合行政执法部门和司法部门之间定期开展案件线索和信息通报，定期总结分析区域环境违法形势，定期组织培训学习和庭审观摩，适时启动重大案件专题会商，合力打击环境违法行为[6]，形成良性互动和双赢共赢局面。

3.3 规范执法程序，约束执法行为

《指导意见》明确要求全面推行综合执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法治审核制度。在日常执法过程中，首先生态环境综合行政执法部门在执法前需向社会常态化公开本部门职能职责、行政执法依据等内容，执法中需向社会公开执法人员执法资格、执法文书等，事后需公开监督途径和问责机制，真正实现权力和责任在群众视角规范化运行。

同时要加强执法全过程留痕记录，更好地将维护行政相对人合法权益和打击环境违法相结合，客观、全面、公正记录证据文件、现场原状，进一步规范执法程序。

最后，探索建立重大执法决定法治审核制度，以弥补现阶段根据涉案金额、案件性质、敏感程度等进行划分的纵向行政执法管辖体制带来的职责不清、推诿扯皮的缺点[7]，对于案情复杂、影响较广的案件，可以由专业素质突出的执法人员组成的生态环境执法专家库作为法治审核组，对执法过程、执法依据、证明证据、执法文书等进行全方位审核。这是从执法全过程进行的程序规范化探索。

除此之外，近年来，随着各地执法大练兵活动的深入开展，全国各地在执法程序规范化建设上正逐步取得新进展。以内蒙古为例，根据内蒙古自治区生态环境厅网站数据显示，自2021年执法大练兵活动开展以来，内蒙古将执法大练兵活动和案卷评审工作相结合，采取对12 个盟市全覆盖的方式，每个盟市随机抽取5个以上行政处罚结案案卷进行交叉评查，共计评查行政处罚案卷97 宗，发现案件存在问题285个，其中程序方面问题238个，实体内容方面问题47个。针对发现的问题，内蒙古自治区生态环境厅及时向相关盟市下达《生态环境执法稽查意见书》，纠正其存在的问题，严把行政处罚的法律适用和程序规范关。这是从堵塞执法程序漏洞的角度进行的规范化建设举措。

3.4 优化执法方式，提升执法效能

一是根据法律、行政法规、部门规章的立改废释和各省自治区直辖市立法情况，完善履职尽责、履职免责制度，探索形成以履职效能为中心，将落实“一岗双责”水平、执法能力展示程度和执法过程企业满意度作为评价指标，通过试点积累经验，制定《履职评估办法》，提高执法人员工作积极性，保障执法人员合理合法权益，提升执法效能。

二是结合优化营商环境部署要求，建立实施监督执法正面清单制度，结合非现场监管方式，依托无人机、走航车、卫星遥感等科技手段对企业等环境主体实施非现场监管，优先将治污水平高、环境管理规范的企业纳入正面清单，对清单内的企业原则上只开展非现场监管，加大正向激励力度，真正减轻企业负担。

三是充分激发社会公众与生态环境综合行政执法的良性互动。引导公众积极参与到生态环境保护综合行政执法过程中，以主人翁的意识和全民参与的责任感，及时发现身边的环境违法行为向生态环境主管部门提供线索，而不仅仅是涉及到自身利益时才举报投诉。同时大力推进阳光执法，积极邀请社会各界人士从不同视角为生态环境综合行政执法建言献策，还可以邀请邀请环境公益组织和环保志愿者作为第三方监督主体，主动接受他们对生态环境保护综合行政执法的监督，更好架构起良性执法的平台。

4 结语

生态文明建设是全方位、立体化、多角度的新时代基础工程。生态环境保护综合行政执法工作犹如车之轮、机之翼，除牵引作用和动力作用外，更具有打击违法犯罪、弘扬法治精神、彰显法治文明的内在价值。在规范化执法的今天，推进生态环境保护综合执法体系不断完善依然任重而道远，下一步，在强化队伍管理的基础上，逐步理顺事权设置，加强部门联动，才能在规范执法程序、优化执法方式、提升执法效能的路上迈向更远。

注释

①详见宁夏回族自治区平罗县人民法院行政判决书.（2018）宁0221行初31号.https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=a2dfdf2964284adb8798aa5f009868a4.