杨华锋,丁 涵
(国际关系学院 公共管理系,北京 海淀 100091)
随着现代社会的发展,理性俨然已成为衡量一切社会存在的价值标尺。在社会科学领域,典型的理性假设,如“经济人假设”为经济学的创建与发展奠定了基础逻辑。无论是完全理性流派、还是有限理性流派,其理论皆基于理性假设、理性选择。每个进行经济活动的主体都是理性的,“经济人行为的准则不仅是追求一般的自身利益,而且是追求最大限度的自身利益”①张旭昆.经济人、理性人假设的辨析[J].浙江学刊,2001,(02):66-74.。
与之相似,行政学对理性的探讨也由来已久。自政治与行政二分伊始,早期凸显工具理性追求,意在建构中立性的事务官模式,其发展演变历经多重往复,有聚焦于工具理性、技术理性的科学管理、有限理性决策、政策科学、新公共管理、企业家政府等,也有凸显价值理性追求的行政国家、新公共行政、治理与善治、协同政府与整体性治理等理论范式。其均有对“行政理性”的不同理解与建构。不过,在整个公共行政学谱系中,“理性人”假设的讨论与论证并不多,不占主流。且对“行政人”的理解大多仍拘泥于“经济人”或“公共人”的论述。以布坎南为代表的公共选择理论流派认为“行政人”就是“经济人”,“当个人由市场中的买者或卖者转化为政治过程的投票者、受益人、政治家或官员时,他们的品行不会变化,他们都会按照成本—收益原则追求效益的最大化”①(美)詹姆斯·M·布坎南,唐寿宁,译.宪法经济学[J].经济学动态,1992(04):65-70.。“如果说‘经济人’是市场活动主体的特性的话,那么‘公共人’则是行政人员应当具有的特性”②张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京:中国人民大学出版社,2002:162.。“现实中,行政人把自己定位在‘经济人’的角色上已经成了一个普遍事实”③吴金群.行政人是“经济人”还是“公共人”:事实与价值之间[J].探索,2003(05):34-37.。但简单移植与套用其他学科的主体理性假设,恐难真正体现本学科所追求的价值灵魂,“如何体现学科的实质性内涵和特征,是主体假设的重中之重”④罗梁波.行政学的主体假设[J].行政论坛,2010(05):10-14.。
由此,“‘行政人’(的)人性设定是认识、解决其他行政管理或公共管理问题的基础或逻辑起点”⑤张震,邓朴.“行政人”人性设定:“经济人”还是“公共人”[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2008(04) :136-139.。“行政人”假设也应符合其在行政活动中的具体理性,这种理性既非单纯的经济性,也非浪漫的公共性,而是表现出强烈的权力性。诺顿·朗曾言“权力是行政管理的生命线”⑥(美)诺顿·E·朗.权力和行政管理.国外公共行政理论精选[M].彭和平,竹家立,等编译.北京:中央党校出版社,1997:167.,可以说,权力是“行政人”存在的第一要义和自然理性。由此,“行政人”的权力运作呈现以下特征:一是逐权与去权;二是基于权力收益的理性计算;三是追求权力效用最大化。在权力理性的役使之下,作为权力之载体的“组织”以及作为权力之履行的“行动”,渐次构成自然理性生长网络中的框架与纤维,继而勾绘出行政定律的三重面向:权力极化、组织周期与行动偏好。
权力是行政体系的核心,“行政的第一个目标就是获得并保持权力”⑦彭和平,竹立家等编译.国外公共行政理论精选[M].北京:中共中央党校出版社,1997:172.。在行政体系中,权力建构着行政主体的影响力与安全感。一方面,影响力是实现有效管理和领导的核心要素,体现在权力的强制性上,也“是把一个人的意志强加在其他人的行为之上的能力”⑧(德)马克斯·韦伯.论经济与社会中的法律[M].张乃根,译.北京:中国大百科全书出版社,1997:323.。另一方面,权力关涉个体安全感知。权责一致原则在赋权的同时也科以相应责任,当风险日益累积,问责压力与日俱增的时候,权力也会成为保障安全的手段。由此,权力一旦形成,它的维系与发展便始终围绕着“影响与安全”。任何一个个体都理性地具有扩张影响力,提高自身安全保障的需求,当权柄在手,其扩张性与侵蚀性的自然属性也使得其表现出极端化倾向,可将其称之为“权力极化”现象。权力极化现象是行政理性在权力实践中的自然结果。权力的构成离不开“影响与安全”“行政人”对权力的动态考量,权力收益来源于强制性的影响力,权力风险则需通过安全感知来体验。“行政人”在追逐权力的同时,亦不敢忘却与权力伴生的责任性要求及这种责任所喻示着的安全压力。由此,权力极化的努力存在两个方向维度:逐权与去权。
当权力收益大于安全风险时,权力极化朝向“逐权”,表现为权力的极大化。这种情境广布于行政体系中,以拥有一定权力,处于权力体系上层的行政人员最为典型。他们往往掌握着更大的公共权力、支配着更多的公共资源,自身的安全也因权力的存在而备受保障,继而不受抑制地追逐权力,或滥用权力来获取收益。“权力主体通过权力谋求自身利益的欲望也会不断扩张,权力的边界不复存在”①杨华锋,李云.十八大以来高官腐败治理的特点及其趋势[J].领导科学,2017(07):8-10.,于是不受抑制的权力,将不可避免地朝向极大化发展。
当安全风险大于权力收益时,应对之策是扩权以提升权力增益能力并有效抵御安全风险。倘若此举难以成行或即便成行也难奏效,此时,“行政人”将倾向于抑制追逐权力的欲望,以规避安全风险。权力极化将转向“去权”,表面看是权力的削减与推辞,本质上是责任的推诿与最小化努力。这种情境往往出现在地方及基层治理环节。处于权力体系底层或基层的行政人员,在问责高压持续推进的时候,其权力理性偏好安全,而非揽事增权,因为增权意味着事权、事责的增加,而去权、消极作为往往意味着“逃离”责任现场,继而保全自己。于是他们工作不积极、决策不表态、矛盾不触及、问题不解决等,一步步将权力朝着极小化方向努力。
理性驱使下的权力极化是一个动态的过程,权力的极大化和极小化是相对的、共生的。自行政国家理论问世以降,公共事务的多样性、复杂性从未缺席。特别是随着社会加速重叠发展的当下,行政权力的扩张可以说是职能扩张与公众目标扩容的倒影,不可避免地存有极化倾向。政府治权的扩张,也意味着社会治权的萎缩,一般情况下二者存在此消彼长的关系。在行政权力体系内部,高层的权力扩张,也就是基层的权力让渡,这就意味着极大化与极小化是相对的、共生的。权力极化的现象归根结底是由行政人员对权力的理性追逐造就的。如果逐权不受抑制,权力必然走向失控。而一味追逐权力或放任去权,都将滋生公共性迷失、权力结构失衡、社会道德失序等治理风险。
组织是权力得以存续的载体,是权力网络的框架结构。“当组织中具有了那些得到主要组织成员自觉遵循的一套独特的共识性或强制性的行动逻辑规则和经验惯例时,组织理性就此出现”②赵孟营.论组织理性[J].社会学研究,2002(04):77-87.。
一是创设之初的“等级偏好”。在行政体系中,上下级的等级差异代表着权力和影响力的差异,“等级秩序中的‘中心’是一个群体中位置最高的掌权者”③阎明.“差序格局”探源[J].社会学研究,2016(05):89-214+245.。等级是行政人员追求权力的外在表现,等级的出现意味着对权力的划分和差异化的实现。组织权力不可能均分至每一人,权力等级是科层制组织的基本特征之一,庞大的官僚体系需要等级实现权力的划分和垄断,“在组织体系中处于上层的人们就更容易获取某些重要资源,并因此将这些资源所蕴含的机会囤积起来”④张乾友.组织等级的政治学审视[J].江汉论坛,2021(03):52-58.。等级偏好往往发迹于组织的早期,行政人员通过等级固化自身权力,并实现对他人的命令与支配。诚如帕金森定律所揭示的那样,一个官员往往倾向于选择两个层级比自己低的人来当助手。因为只有这样,他才能既可以在上发号施令,展现权力,又不必担心助手发展成为对手,威胁自身权位。从这个意义来说,等级偏好的主观心理因素起源于行政人员的权力危机感。在组织创立之初,等级设置的深化,人员分工的明确与细化,很大程度上提升了组织效能,有利于组织目标的实现。不过,随着权力欲的膨胀、权力危机感的放大,行政人员的规模难以避免地随着组织对等级设置的偏爱而持续扩张,于是也就不断重复地陷入机构臃肿、人员膨胀的尴尬处境,组织运行成本持续居高不下,部门间、人员间的信息沟通、分享与协调障碍重重,可持续的信息反馈机制难以建立,等级设置的治理效能不断式微,组织开始进入自我证成与自我培育的发展阶段。
二是生长与成长期的“职能扩张”。在经过初创期的科层化之后,组织的使命与任务变得愈加丰富多样,但其第一要务仍然是组织的生存与可持续发展,也即组织职能角色的自我证成和不断发展。如果人们赋予政府治理权力,并服从政府权威,此间“服从”逻辑链条的确认,主要是基于对政府职能的期待,是对政府服务于人民的角色的信任。同时,权力关系的存续也依赖于组织功能的实践,组织职能的规划、发展是权力自然秉性的呈现。随着权力极化现象的渗透,组织职能也就存在扩张趋势。源于组织生长与发展所需的职能扩张,本质上内生于权力的需要。组织中,“管理者存在强烈的动机获取权位和可以掌握的资金项目,扩大自己的属下规模”①高楠,梁平汉.为什么政府机构越来越膨胀——部门利益分化的视角[J].经济研究,2015(09):30-43.,以求用更大规模的职能来彰显组织权力。除此之外,组织的职能扩张也有外部因素,在面对日益复杂的社会环境时,需要专业化的机构去处理事务,客观上推动了新的权力和职能的形成。无论组织扩张的动力来自何方,行政理性都驱动着组织将对权力的追逐寄托于职能之中。20世纪中叶,行政国家现象的出现及其后续发展,本质就是行政权力不断向其他权力领域渗透,不断代行部分立法、司法仲裁职能,事实上形成行政权统摄下的组织治理体系。与组织职能扩张同时发生的是承担着职能的机构走上膨胀之路。“决策层内的利益分化和权力结构是政府机构膨胀的重要原因”②高楠,梁平汉.为什么政府机构越来越膨胀——部门利益分化的视角[J].经济研究,2015(09):30-43.,组织对权力的追逐无法保证其自身一直高效运作,职能扩张却能够在一定程度上延伸组织的生命周期,遮蔽组织低效运作的现实。但这种“续命”是暂时的,当其无力面对与之产生的人员冗杂、机构膨胀以及纷繁芜杂的治理事务时,不堪重负的组织也就达致其成长期的峰值,不可避免地跌入效率递减的下行阶段。
三是成熟期与衰减期的“效率递减”。效率递减是组织运行过程中必然出现的结果,“管理效率递减是一切组织,包括公共行政组织的共同规律”③齐明山.公共行政的熵值效应——管理效率递减规律初探[J].北京行政学院学报,1999(03):11-14.。组织在其创设和成长期就埋下了效率递减的种子。高效组织所依赖的机构精简,上下通达等特性,在众多等级和机构的衍生中日益消磨,行政组织内部的有效能量越来越少,管理效率越来越低。组织在发展的过程中形成了冗杂的层级式组织,行政人员规模随着机构的不断衍生,也日益膨胀,一味地追求权力和职能,官僚主义、形式主义等现象在这一阶段集中爆发,组织日益丧失追求效率的内生驱动力,呈现衰退迹象。同时,组织效率递减还受到各种外在因素的影响。社会问题层出不穷,但解决社会问题的行政手段却难以满足治理需求的变化,面对不断增加的外来压力,趋利避害的行政理性难以有效回应现实挑战,进而呈现被动、消极与低效。不过,组织效率的衰减并不是瞬时的,而是渐变、动态和持续发生的。究其本质而言,组织效率的递减是随着组织职能的蔓延而不断趋于下滑的,组织效率在短期或特定时间段或许也表现出强大的效能性、但就长期而言,效率的起伏是正常的波动,长期趋势是向下的。当组织效率衰减到临界点与特定阈值范围时,组织及其职能存在的合法性危机凸显。至此,组织也将步入下一环节,即调整期。
四是组织消亡与再生时的“周期变革”。变革是组织生命周期循环中的最后环节,如果一个组织能够顺利进行变革,那么它又可以再次焕发生命朝气,进入新一轮组织成长周期。因此,变革既是组织生命周期的末端,同时也是另一组织生命周期的开端。对组织来说,行政理性是其价值取向和追求,权责是其核心的内容,而效率则是其生命之源,组织生命周期就是一个在理性、权责和效率三者之间动态均衡的博弈过程。组织的变革亦不外于是,在实现组织生命周期循环中能表现出周期性变革的规律。在历次行政改革中,“以撤销合并部门、裁减公务员为主要内容的机构改革是行政改革的热门,但从其效果看,机构改革往往是最不成功的改革”①栗宁远,潘墨涛.改革开放四十年我国政府机构改革:基于耦合视角[J].重庆社会科学,2018(12):35-46.。这种精简机构、裁汰冗员的变革回应着组织生命周期前三个阶段的内容,虽然在形式上表现最为激烈,但其实际意义却最为温和。因为在变革之后,新一轮的等级生成和机构衍生浪潮将很快卷土重来,在变革中消失的组织形式将很快被新的实体重新采用,组织将不可避免地再次陷入膨胀周期。在改革的周期律中,影响最为深远的还是权力问题,如果权力的实质不被改变的话,问题只是被暂时性地压制并处于静默状态,而不是得以解决。值得一提的是,组织理性不会轻言放弃权力和职能,但每一次的变革就像重新升起的新星,给予大众诸多希望,变革之初的大刀阔斧、雷厉风行和改革成果,极大程度地满足了公众对改革的诸多想象与期待,由此改革可以实现周而复始的循回往复,且不遭人唾弃。
综上,行政组织作为人们开展公共生活的基本形式,是行政权力的载体,勾绘着行政系统的静态结构。在行政理性的深刻塑造下,行政组织表现出的生命周期现象,既反映了权力在组织运行中的核心地位,也展现了组织架构对权力运行的理性偏好。在此基础上,组织体系的纤维——人员,作为权力的执行者、组织行为的实践者,其行为偏好将决定着组织目标与治理绩效的最终结果。
承上所述,行政人员是组织权力的追逐者、践行者,在管理过程与治理实践中有其理性选择与行为偏好,体现在行政过程的决策、财政、执行和监督等各个环节。
首先,决策环节的“垄断决策”与“惯性否定”。决策是行政过程的行动起点。决策环节存在两种倾向:一是自下而上地收敛决策权力,偏好垄断决策;二是自上而下地习惯性否定下层提议,偏好惯性否定。其一,垄断决策。决策环节中拥有决策权的人员倾向于扩大并垄断决策行为,并将整个组织的决策权力聚拢,排斥由外及内、自下而上的参与行为,运用行政权力塑造等级化权威。一方面,排斥其他因素对决策的可能性干扰,以满足其对权力的垄断和控制;另一方面,通过垄断性决策来扩大自身权力以拓展新的垄断空间。其二,惯性否定。行政人假设在决策环节里,表现为决策者出于对自身权力的尊严和对安全的估量,倾向并习惯于做出否定性决策。这种否定既能够凸显权力的影响力,又能够避免行使决策权所带来的责任风险,是一种简单安全的履权避责办法。否决权的运用,既彰显了权力,又规避了责任,在长期的决策实践中,否定也就逐渐成为一种惯性思维。
其次,财政环节的“财收稳增”与“公帑虚耗”。财政是对公共行政部门资源的一种配置,是行政过程中必不可少的基础和保障。财政不仅体现在行政的计划上,更展现在社会资源如何运用和配置上。其一,财收稳增。如,新中国成立70年间,财政收入从62亿元增至约26万亿元,增长了4100多倍。财政收入占GDP的比重在1995年触及历史最低点10.3%后,2013年上升至最高点22.7%①陈益刊.中国财政70年:收入从60亿到26万亿,高增长背后有哪些经济密码[EB/OL].(2019-06-27)[2022-01-21].https://www.yicai.com/news/100240379.html.。正如瓦格纳在论述政府规模与财政时所说的那样,“随着经济发展,政府的支出规模会不断扩大,通过衡量一国的财政支出规模和结构,可以反映经济发展中政府职能的变化”②戚昌厚,岳希明.财政支出与经济发展关系——对瓦格纳法则的新解释[J].经济理论与经济管理,2020(07):43-57.。究其原因,一方面,经济社会的发展与繁荣一定程度上也刺激着行政职能的扩张。就治理而言,管理和服务新兴的产业往往没有先例可循,需要政府投入更大的成本进行摸索,由此经济发展与财收增长呈现出正相关性。另一方面,财政收入本身也是一种行政权力。在行政人假设的理性体系中,财政权力也具有极化动力,任何政府及其人员都倾向于认为增加收入是其履行权力、实现行政目标最为直接与有效的途径。其二,公帑虚耗。在财政支出方面,在行政人理性假设的谱系中,行政实践不可避免地存在公共财政资源的浪费与损耗。回顾我国在2010-2015年间的三公消费支出③历年中央本级三公决算数字[EB/OL].(2015-06-29)[2022-08-01].https://datanews.caixin.com/2013/2080/100612707/.,我们发现,2010年高达94.70亿元,2011年为93.64亿元,但2013年8月,财政部发文要求中央各部门对一般性支出按照5%的比例进行压减,至2014年这一数字已经压缩至最低的50.63亿元。由三公消费支出前后40亿元的差值,可见行政体系对财政资源耗费之一斑。诚然,“这种行政经费恶性膨胀的主要原因是行政事业单位支出中非合理性因素的存在”④周国祥,朱敏.刍议“行政浪费”的现象与“小金库”的形成[J].财政监督,2010(01):50-51.。但从资源性质来看,公帑具有公共性,当公共性的资源被私人使用时,其本身就有被侵占的风险,如果中饱私囊的行为未被严格控制,行政人员自然会在合理使用的范围内进行大量浪费。正如弗里德曼所说的,花别人的钱办自己的事,只讲效果,不讲节约。如若花别人的钱办别人的事,那就既不讲效果,也不讲节约,浪费与虚耗也就成为自然。同时,公帑虚耗也有可能催生装点政绩的面子工程。一种以浪费为能力,以浪费为政绩,以浪费为权力的不良风气一旦在行政人员中蔓延开来,那么极有可能诱致“少数政策执行者与部分企业、中介机构形成利益链条”⑤张毅.别让扶持资金成了“唐僧肉”[N].经济日报,2013-06-17(02).,继而使公共资源沦为他们牟取不当利益的工具。
再次,执行环节的“渐趋保守”与“选择性执行”。现代行政学首倡者威尔逊曾言,执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多。行政目标的实现需要行政人员来具体落实,执行是承上启下的环节,行政人假设其既要面对来自上下的要求与诉求,又要保全自我,在执行中完成目标,其行为可能出现两种倾向。其一,渐趋保守。在执行的主观态度上,行政人员的行为存在逐渐趋于保守的倾向,亦如渐进保守所描述的那样,不论是基于沉淀成本的存在,抑或是对潜在风险的评估评价的强化,在行政行为的履职过程中,随着时间与空间的推移,行政人员都会普遍具有保守性倾向。这种保守体现在两个维度上。一是时间。行政公务常常存在极大的重复性与机械性,漫长的职业生涯往往会蚕食掉行政人员的激情、热忱与活力,朝气蓬勃的工作状态是无法一以贯之的。随着时间的推移,行政人员往往会塑造与养成温和的、一劳永逸的方式方法来处置工作问题,同时,公共部门天然的“非竞争性”,也为其选择传统的、经验性的、以往的方式方法来应对工作需求提供了现实性条件。二是利益。行政人员始终是遵循行政理性去利己强权的,变革与保守的成本对比不言而喻,其风险和收益的对比也很好地体现了行政人员选择渐趋保守的原因。大多数行政人员总要先确保好自己的利益与权力不会受到折损,这也是他们形成行为偏好最基本的考量,选择保守是保护自身的最好方式。行政人员往往容易遵循少做少错的原则行事,而整个行政体系的内在驱动力会因此趋于停滞,然后行政组织也逐渐老化,难以继续承担应有职能,从而导致行政人员所偏好的保守行为与组织替代一起消亡。其二,选择性执行。在执行的客观行为上,行政人员展现出的是一种选择性执行的偏好。当行政人员面对行政任务时,在没有强大的约束力情况下,他们倾向于选择执行对自己或对组织有利的事项。如前些年发生的秦岭违建别墅整治问题,习近平总书记先后六次作出重要批示指示,但“西安市委市政府敷衍了事,形式主义走过场,官僚主义不作为,表态调门高,执行效果差”①秦岭违建别墅整治始末[EB/OL].(2019-01-10)[2022-06-21].http://politics.people.com.cn/n1/2019/0110/c1001-30514008.html.。可见在政策执行环节,选择性执行问题之严重。选择性执行广泛存在于各个层级的行政人员当中,有利则多做,利少则少做,无利则不做。行政人员追求什么,自然地就会选择做什么。行政人员的选择性执行会把行政体系拉入自私利己的黑洞,从而使具有公共性追求、利他主义情结的公共行动难以被执行,久而久之,上命不为、下意投好,最终丧失掉公共行政存在的使命与意义,继而迈向消亡。
最后,控制环节的“规避监管”与“责任转嫁”。控制是对整个行政过程进行监督,保证行政体系有效和规范性运行的重要方式。控制意在抑制行政人员的非公共性、非正当性、非法性等机会主义行为,维系公共行政的治理秩序。行政人假设既希望通过自身权力禀赋来影响监督、摆脱监督,又尽其所能规避风险,将职责剥离,以保全权力。其一,规避监管。该偏好是行政人假设对权力风险排斥的本能。监管是对权力运行的有效控制,为行政理性的自由发挥带上有力的枷锁。但正所谓“你有张良计,我有过墙梯”,规避监管是行政人理性假设的自然反应,而且在具体行政人那里花样百出。中央电视台反腐纪录片《零容忍》披露,被控敛财超4.5亿元的贵州省政协原党组书记、主席王富玉在贪腐过程中,手段层出以隐藏腐败事实,绞尽脑汁来规避监管,甚至用“期权式腐败”的方式,以达到其对权力的追逐和滥用。可见,对监管的规避是一些进入腐败状态的权力主体对外界抑制的本能反应。权责如同并行的两线,监管规范着权力使其合法合理运行在其应有的轨迹之上,但是权力秉性却始终具有冲破牢笼、肆意发展、免于监管的原始动力。其二,责任转嫁。当监督与控制难以避免时,行政人理性假设又会使行政人出于自身安全考量,倾向于将责任转嫁于其他主体,减少自身的责任风险。就权力与责任关系而言,“权责一致原则不仅强调权力和责任相匹配,也强调权力和责任的强度相对等”②刘永泽,张亮.我国政府部门内部控制框架体系的构建研究[J].会计研究,2012(01):10-19.,行政人理性假设偏好更大权力的同时,自然也就需要承担更多的责任风险。然而,趋权避责是行政人的理性偏好,他们希望通过责任转嫁,在享有权力的同时,不承担责任后果。责任转嫁的行为主体,一个是行使权力逃避责任的转嫁方,另一个是责任的承担者,即被转嫁方。双方犹如大江大河之上下两端,上游享有了养分的营养,而下游则要面对洪峰冲击的压力。责任转嫁大多是在等级和权力不对等的主体关系中实现的,拥有更大权力的行为主体总是更容易享受权力带来的收益,而权力相对小的行为主体则经常被视作承担责任的角色。这种情况是普遍的,中国共产党领导的中国地方政府官员也存在下级向上级反向避责的特殊现象。“下位决策者出于规避责任、期待高位者推动、扩大改革相关者范围以及收益耗散有限的考虑,放弃在本层级实施的权力选择反向避责”①邓大才,反向避责:上位转嫁与逐层移责——以地方政府改革创新过程为分析对象[J].理论探讨,2020(02):157-162.,这与权力的极小化发展是相呼应的。但是无论责任转嫁的方向是什么样的,显然这一问题的关键仍然是权力与责任的归属问题。责任转嫁现象的涌现与蔓延,与组织体系内部的职能交叉、角色冲突以及权力责任关系不清紧密相关。由于这种情况的存在,行政人员在行政理性的左右之下,容易形成在权力上的竞逐、在责任上的推诿的偏好。基于此,中央政府明确要求“厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界,按照权责一致要求……防止层层向基层转嫁责任”②中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》[EB/OL].(2020-04-14)[2022-07-21].http://www.gov.cn/zhengce/2020-04/14/content_5502349.htm.。倘若没有有效的监管,行政过程中的责任转嫁将持续造成行政人员之间的互不信任,组织凝聚力丧失、战斗力减弱、行政管理绩效难以彰显。
综合而言,在国家治理体系与治理能力现代化的进程中,行政管理的现代化是题中应有之义,行政人员的现代化固然有着多维的视角与管道,但其理性的讨论不应回避。行政人理性假设的探讨有助于在治理变革与发展中明晰行政人的理性角色、更好地理解诸多行政乱象与行为倾向背后的原因。特别是在权力、组织与行动的三维框架下,有助于我们更好地理解权力极化现象、组织生命周期律以及行政人员在策略选择上的理性偏好,进而正视其理性偏好、中和组织期待、调整其行为偏差,最终实现情与理的互动融合、权与责的合理配置、公与私的动态均衡。