习近平法治思想中法治专门队伍建设问题研究

刘 翀，濮 艳

［中共芜湖市委党校（芜湖行政学院），安徽 芜湖 241002］

“实施依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，必须有一支高素质队伍”［1］55。法治工作队伍可以分为法治专门队伍、法律服务队伍和法学教育研究队伍等三大类别。在法治工作队伍中，法治专门队伍的地位特别重要。习近平总书记强调：“全面推进依法治国，首先要把专门队伍建设好。”［2］只有把法治专门队伍建设好，全面依法治国的各项工作才能够顺利推进，让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。习近平总书记就法治专门队伍建设作出一系列重要论述，内容十分丰富，既有专门集中的论述，又见于其他相关文献，是法治工作队伍建设的精华所在，主要内容包括基本立场、建设目标和具体举措等多个方面。本文将对习近平法治专门队伍建设的重要论述进行分析与阐释，以丰富对习近平法治思想的细分研究。

一、法治专门队伍建设的基本立场

习近平法治思想关于法治专门队伍建设有两个基本立场：一是人法兼资；二是德才兼备。人法兼资是指队伍建设和制度建设同样重要，二者只有同时具备、相互配合，法治建设才能顺利推进。2014年，习近平总书记在中央政法工作会议上指出：“得其人而不得其法，则事必不能行；得其法而不得其人，则法必不能济。人法兼资，而天下之治成。”［1］54正因为对法治队伍建设高度重视，所以在习近平法治思想中，人才保障占有重要位置。在习近平法治思想核心要义的十一个“坚持”中，除了第十个“坚持”专门强调法治工作队伍建设以外，第十一个“坚持”抓住领导干部这个“关键少数”强调的也是法治建设中人的因素。人法兼资的理论与法律史上的很多其他相关学说比较，明显更加科学理性。例如，在法律史上，有一种法律的“自动售货机”理论，认为法律制度能够被设计得像一部“自动售货机”一样，只要从上面投入案件的事实，就能从下面得出判决［3］。这种理论竭力夸大法律的自治性，否定人的因素在法治运作中的重要性，虽然以“科学”自居，但其把法治运作机理看得过于简单化，犯了法律浪漫主义的错误。与此相对应，法律现实主义理论则把法治中人的因素无限放大，强调法官的个性、直觉、偏好等主观因素对法治实践的影响，怀疑、贬低规则等制度性因素在法治运作实践中的作用。一些法律现实主义者的极端立场被称为“腹痛理论”，即认为被告人的命运取决于法官一顿早餐吃得好坏，法律也因此完全成为对法官实际如何行为的猜想和预测［4］。这两种理论都过于极端，与习近平法治思想中“人法兼资”的理论立场相比较，局限性十分明显，也不符合我国法治建设的实践需要。

德才兼备是党和国家关于队伍建设和人才工作的一贯要求。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》把“德才兼备”作为选拔任用党政领导干部必须坚持的原则之一。德才兼备同样是习近平法治思想中高素质法治专门队伍建设的基本立场。“才者，德之资也；德者，才之帅也”。习近平总书记指出，德和才缺一不可，无论是有才无德还是有德无才都会危及到党和人民的事业［1］56。德才兼备的立场对于法治专门队伍的建设具有重大意义，而德在才先对法治专门队伍建设尤其重要。首先，习近平法治思想认为中国特色社会主义法治建设必须始终坚持以人民为中心，而以人民为中心就要求法治专门队伍的全体工作人员应把人民利益、人民愿望、人民权益、人民福祉落实到全面依法治国的各个领域，这是一种政治道德的要求。其次，在我们国家，法安天下，德润人心，依法治国和以德治国是紧密结合的，道德融入立法、执法和司法等法治的各个环节。法律与道德的不可分割，实际上也对法治专门队伍提出了更高的道德要求。执法者、司法者都不能简单地照搬法律条文去解决问题，因为法律中充满着道德判断。执法者和司法者需要“秉持一颗正义之心，目光在事实与规范之间往返”，只有如此，才能在一个利益关系日益复杂化和价值标准日益多样化的社会背景下有效地定分止争。最后，我国法治专门队伍中还存在有悖职业道德操守的行为，必须通过强调从业人员的道德素质来予以解决。习近平总书记指出，政法机关的职业良知，最重要的就是执法为民，而职业良知来源于职业道德［1］47。

二、法治专门队伍建设的目标

习近平法治思想明确了法治专门队伍建设的目标是“革命化、正规化、专业化、职业化”。这些目标的提出和完善有一个过程，反映出对法治专门队伍建设内在规律的认识不断深化。早在2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确规定法治专门队伍建设的目标是“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化”。此后，习近平总书记在相关讲话中反复提及上述目标。在2019年的中央政法工作会议上，习近平总书记在谈及政法队伍建设的目标时，在原来“三化”的基础上增加了“革命化”［1］246的目标并将其放在首位，将原来的“三化目标”发展为“四化目标”。在2020年的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记再次重申了这一目标定位，这一目标定位也由此成为习近平法治思想核心要义第十个“坚持”中的重要内容。革命化、正规化、专业化、职业化等四个目标相互关联又各有侧重，是建设一支素质过硬的法治专门队伍的必然要求。

（一）革命化强调的是法治专门队伍的政治性和政法工作的斗争性

习近平总书记指出，坚定的理想信念是政法队伍的政治灵魂，必须把理想信念教育摆在政法队伍建设第一位，政法队伍要永葆政治本色［1］55。革命化除了强调政治性以外，还强调斗争性。政法队伍是和平年代面临斗争形势最严峻、斗争任务最多的一支队伍，习近平总书记要求政法队伍在面对“疾风”和“烈火”时，“尤其要敢于担当”［1］55，即面对重大政治考验必须旗帜鲜明，面对歪风邪气必须敢于亮剑，面对急难险重任务必须勇往直前，以此来迎接挑战、破解难题、实现人生价值、赢得人民群众的信任和支持。

（二）正规化强调的是法治专门队伍的组织体系建设和纪律监督方面的要求

当前，法治专门队伍的组织体系已经建立，组织形态也日趋正规，未来可继续改革完善，而纪律监督方面则需要重点加强。一是因为法治专门队伍人数众多、权力很大，有权力就容易滥用权力、产生腐败。就现状来看，法治专门队伍中违纪违法问题仍然比较突出。习近平总书记指出，在立法领域，存在争权诿责、“立法放水”等现象［5］；在执法司法领域，存在执法司法人员严重损害法治权威，办“金钱案”“权力案”“人情案”等贪赃枉法现象［6］。这些政法领域的不正之风和腐败现象不仅事关利益问题，更关系到人民群众的基本人权，关系到社会公平正义的底线，处理不好必将引起人民群众的强烈不满。习近平总书记指出，这些问题要通过严格纪律、强化制度，完善监督机制来解决［1］58。二是因为法治专门队伍中年轻人多，受到的严格锻炼不够，容易纪律松弛［1］56。在2014年和2019年中央政法工作会议上，习近平总书记提出了加强纪律教育的一系列要求，要求“以铁的纪律带出一支铁的政法队伍”［1］56。

（三）专业化强调的是法治专门队伍的专业技术特质

法治工作从来都是专业技术性很强的工作，那种认为可以将法律简化成简单的几何公式进行推导计算的观点［7］，显然并不符合现代法治建设的实际。法治建设在各个环节的重任都需要专业知识丰富、业务能力很强的法治专门人才来肩负。首先，科学民主立法需要高素质的专业法律人才。立法需要全面掌握相关的信息，充分了解人民群众的意愿。没有一支专业化的立法工作队伍，就没有能力把相关资料或数据都收集起来并有效地运用于立法之中。立法要深刻把握经济与社会关系的本质，但经济关系的要求与社会生活中的规律经常都极其隐蔽，没有高素质的专业立法人才，就难以真正地去伪存真。立法所要调整的利益关系通常都错综复杂，其正当性除了来自立法对人民群众意志和经济社会发展规律的反映程度以外，还来自民主商谈的程序。而无论是建制化的还是非建制化的程序性商谈都涉及许多技术性的、操作性的细节问题，需要专业立法人才来设计并组织实施。其次，执法司法等法律实施环节需要高素质的专业法律人才。一是执法者执行法律，要具备基本的法治理念，熟稔相关的法律规则，谙知法律运作的程序，这样执法行为才能真正做到严格规范公正文明。二是公正司法环节更需要高素质专业法治人才提供智力支持。习近平总书记指出：“司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权。”［8］司法裁判的过程并不只是简单地复述法律条文的过程，法官需要客观地查明事实，准确地适用法律，但事实经常纷繁复杂，特定的事实情境并不会贴上标签表明自己是某个一般规则的具体事例，而规则也不会站出来主动认领事实［9］。法律秩序中充满着价值判断，需要司法者根据情境作出恰当的选择，特别是在社会变迁不断加速的现代社会，司法过程尤为复杂，对专业化的要求也更为迫切。

（四）职业化强调的是职业保障

法治专门工作对从业者能力素质方面的要求比对一般公职人员的要求高，其工作负担重，从业的限制也多。维持相对较高水准的薪酬，并建立晋升、履职等方面的保障体系，是吸引优秀人才从事法治专门工作的重要条件和防止人员流失的必要前提。我国的法治专门队伍长期以来是与公务员队伍同样管理的，导致弊端不少［1］61。习近平总书记指出，在实践中有不少司法人员为了晋升行政职级热衷于行政管理等非业务部门的岗位，行政人员与一线办案人员的比例存在失衡的情况，法院系统一线办案人员数量仅占总人数的一半左右，还有法检队伍存在流失和断层现象并且比较突出［1］61-62。这些现象的出现都与法治专门队伍职业保障方面的制度和机制匮乏直接相关。因此，应以职业化为目标，在工资晋升、职责履行、优待措施与职业荣誉等诸多方面同时发力，建立并完善法治专门队伍的职业保障体系。

三、法治专门队伍建设的具体举措

习近平法治思想不仅明确了法治专门队伍建设的基本立场和建设目标，还提出许多具体举措。在习近平法治思想指导下，这些举措已经逐步落实到法治专门队伍建设的相关文件和工作实践中，取得了显著效果，而这些实践成果又成为习近平法治思想在理论上进一步发展、完善和升华的实践源泉。习近平法治思想对法治专门队伍建设所提出的具体举措涉及思想政治、职业准入、分类管理、责任与监督、职业保障、教育培训等多个方面，可以分门别类地归入上述四个目标之下。

（一）革命化建设方面

习近平法治思想坚持以加强思想政治建设来推进法治专门队伍的革命化建设。习近平总书记指出：“法治工作是政治性很强的业务工作，也是业务性很强的政治工作。”［1］235法治工作队伍需要业务能力和政治素养兼备，业务能力确保在技术层面顺利完成工作，而政治素养则保证工作的立场和方向，离开正确的政治立场和方向，业务层面的努力都可能无济于事。因此，对于法治专门队伍建设，“要旗帜鲜明把政治建设放在首位”［1］249。

首先，要加强理想信念教育。习近平总书记强调，“必须把理想信念教育摆在政法队伍建设第一位”，以培养忠于党、国家、人民、法律的社会主义法治专门队伍。其次，要加强社会主义法治理念教育。社会主义法治理念内容丰富，主要包括坚持党的领导、坚持以人民为中心、坚持中国特色社会主义制度、坚持法律面前人人平等、坚持从国情和实际出发、坚持中西有别和传承借鉴等。法治理念指导法治实践工作，加强社会主义法治理念教育是加强法治专门队伍思想政治建设的重要内容之一。最后，要加强社会主义核心价值观教育。近年来，执法司法领域出现了一些与社会主义核心价值观要求背道而驰的案例，习近平总书记高度关注。他指出，在实践中有许多案件的处理违背了常识和良知，最终导致简单案件弄得是非界限很不清楚［1］47。这些案例的发生充分说明法治专门队伍的核心价值观教育有待加强。2016年10月、2018年5月，中共中央分别印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，要求把社会主义核心价值观全面融入法治建设。社会主义核心价值观入法很重要的方面是对法治专门队伍进行社会主义核心价值观教育，使之内化于心、外化于法治工作的实践。

（二）正规化建设方面

习近平法治思想坚持以完善的职业准入制度和严格的监督管理制度来推进法治专门队伍的正规化建设。完善职业准入制度是全面加强法治专业队伍建设的重要保障。

首先要把好法治专门队伍入口关，对于法治专门队伍的正规化建设十分必要。职业准入中的关键举措之一是健全国家统一法律职业资格考试制度。习近平总书记在2014年中央政法工作会议上强调，要“改革和完善司法考试制度”［1］56；2014年，党的十八届四中全会《决定》提出完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度；2015年，中央全面深化改革领导小组第十三次会议审议通过《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》；2017年，《中华人民共和国法官法》等八部法律修改，明确了法律职业资格的取得条件等内容；2018年，司法部发布《国家统一法律职业资格考试实施办法》，国家统一法律职业资格考试制度开始实施。习近平总书记要求通过考试这根指挥棒的作用来把好法律职业的入口关［1］235。法律职业准入方面的统一考试与培训制度对法律职业从业人员的准入条件提出了一致的衡量标准，对形成法律职业共同体、提升法治专门队伍的能力和水平具有重大意义。

严格责任和加强监督管理是推进法治专门队伍正规化建设的重中之重。法治专门队伍所从事的工作涉及立法、执法、司法等多方面，手中掌握着很大权力，当前法治专门队伍中还存在不少问题。对此，一是要严格责任，做到权责统一。例如，对司法权而言，要“让审理者裁判、由裁判者负责”，建立健全办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，这既是司法体制改革要牵住的“牛鼻子”，也是加强法治专门队伍建设的重要举措之一。2017年，最高人民法院印发《最高人民法院司法责任制实施意见（试行）》，结合各地经验，对司法责任制的相关内容作出规定。2020年，中共中央通过《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》，最高人民法院发布《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》，围绕中央要求，提出了28项配套举措。二是要加强对权力的监督制约，旗帜鲜明地反对腐败。通过加强对执法权、司法权的监督制约，最大限度地减少权力寻租的机会。2020年7月，政法系统开展教育整顿试点工作，教育整顿刀刃向内、刮骨疗毒，重要内容之一就是坚决肃清政法队伍中的腐败现象和不正之风。2021年2月，全国政法系统教育整顿全面启动，不断巩固和扩大试点工作成果。政法系统教育整顿对法治专门队伍建设将产生深远影响。

（三）专业化建设方面

习近平法治思想坚持以优化人才结构和改进教育培训来推进法治专门队伍的专业化建设。优化人才结构是提升法治专门队伍专业化水平的有效途径。为此，一是要建立开放的人才吸纳机制。习近平总书记指出，法学教育研究人员与法律实务工作人员要“相互交流、取长补短”，法学理论和司法实践要有机结合、相互促进［1］177。2016年，中共中央印发《关于从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官的意见》，着眼于建立开放的法治高端专门人才选拔的常态化机制。除此以外，党的十八届四中全会的《决定》和《法治中国建设规划（2020－2025年）》等文件还提出要畅通部门之间的法治干部和人才交流渠道以及建立人才招录方面的规范便捷机制，这些举措将有力地推动法治专门队伍结构的优化调整。二是要规范分类遴选标准和程序。习近平总书记指出：“立法、执法、司法三支队伍既有共性，又有个性，都十分重要。”［1］115共性在于三支队伍都要信仰法律、忠于法律、捍卫法律。个性则在于立法人员还要具备民主精神、有协调能力、能凝聚共识；执法人员既要能严格执法，又要能文明服务；司法人员则必须中立公正、端稳天平、不偏不倚。这些职业特点决定了在人才遴选时应有所区别。《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出要加强立法工作队伍建设，规范法官、检察官遴选标准、程序，规范其他法治工作人员的遴选标准、程序。

教育培训是推进法治专门队伍专业化建设的常规手段。习近平总书记指出：“法治专门队伍不仅需要有亮剑的勇气，更需要有亮剑的本事和克敌制胜的能力。”［1］56能力建设是法治专门队伍专业化建设的主要内容。能力既来自实践探索，也来自教育培训。从总体上来看，应建立法治专门人才教育培训统筹协作机制，分类分层做好教育培训。要注意以法治工作实际需求为导向的分类培训，重视因专业分工方面的差别而细分出的不同学习需求，着力提升法治专门工作者从事相关法治实践活动的能力。法治专门队伍的教育培训内容主要包括四个方面：一是进行职业理念、职业伦理、职业道德方面的教育培训。习近平总书记指出，要教育和引导法治专门队伍的工作人员牢固树立社会主义法治理念，恪守职业道德。法治专门队伍要以自己的思想、行动和良好形象发挥榜样示范作用，将职业理念、职业伦理和职业道德自觉贯彻和体现于法治工作的具体实践之中。二是要不断进行专业知识方面的教育培训。法律会随着实践发展而不断变化，法治工作者需要与时俱进地更新法律知识，特别是与自身工作密切相关的法律知识。三是要进行职业技能方面的教育培训。立法目标是制定良法，但良法的制定需要立法者具备“遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识”等工作技能。“执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节”，执法者的执法水平和执法艺术直接关系到法律能否得到有效的实施。“司法是社会公平正义的最后一道防线”，司法工作要求司法者恰当地建构事实，准确地适用法律，需要目光往返于事实与规范之间，使案件结果体现社会公平正义。这些技能都是要经过长期学习培训才能确立起来的一种“技艺理性”。四是要进行综合素质方面的教育培训。法治专门队伍在现代社会面临的形势日益复杂，需要通过不断提高综合素质予以应对，因此在学习与培训中还要全面提升法治专门队伍的法律政策运用能力、防控风险能力、群众工作能力、科技应用能力、舆论引导能力。

（四）职业化建设方面

习近平法治思想强调以完善的分类管理制度和职业保障体系来加强法治专门队伍的职业化建设。对法治专门队伍进行分类管理，是提高职业化水平的前提条件。习近平总书记指出，把司法人员基本等同于公务员来进行管理的模式“带来不少弊端”［1］61。这种管理模式不能充分体现法律职业的特点，不利于把优秀的法律专业人才留在业务工作的一线，当然也不利于建设职业化的高素质法治专门队伍。习近平总书记指出，要改革司法人员管理制度。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、党的十八届四中全会《决定》、中央全面深化改革领导小组第三次会议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》和《法治中国建设规划（2020－2025年）》等都提出“建立符合职业特点的法治工作人员管理制度”和“完善司法人员分类管理制度”。司法人员管理体制改革至关重要的一个方面是建立和完善法官、检察官员额制。对此，习近平总书记也有过许多重要指示，并且特别强调遴选员额法官、检察官“要在司法一线办案，对案件质量终身负责”［1］147。自员额制实施以来，司法资源配置得到优化，职业化程度显著提高。

职业化建设的重点是建立并完善与法治专门队伍分类管理改革相配套的职业保障体系。法治专门队伍的职业保障体系大致包括工资晋升、职责履行、优待措施与职业荣誉等方面。在工资晋升方面，习近平总书记要求“建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度”［1］62。在职责履行方面，一是关于人财物的管理和保障。习近平总书记明确指出司法权是中央事权［1］62。作为中央事权，其人财物的管理和保障理应由中央统一负责，但由于现阶段做到此点难度较大，因而在2014年以后，实事求是地推动了法院和检察院系统在省级层面进行人财物统一管理的制度和机制。二是关于防止干预司法。习近平总书记指出，实践中存在“打招呼、批条子、递材料”［1］49等各种干预司法的乱象并明确表示要建立防范司法受权力、金钱、人情、关系干扰的制度保障［1］23。2015年，防止干预司法的“三项规定”相继出台，从内部和外部同时构筑起了防止干预司法的屏障，这既是加强权力监督的重要举措，也是司法机关依法独立公正行使职权的有力保障。三是关于履职保护。习近平总书记要求建立健全履职保护机制［1］99。2016年中共中央印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》，最高人民法院发布《保障司法人员依法履行法定职责规定》的实施办法，2018年公安部制定《公安机关维护民警执法权威工作规定》，2020年《刑法修正案（十一）》单设袭警罪。此外，《法治中国建设规划（2020－2025年）》还提出了要健全司法人员履职容错制度、履职受侵害保障救济制度、不实举报澄清制度等。在优待措施方面，习近平总书记要求各级党委和政府要从优待警，解除干警们的后顾之忧［1］54。在职业荣誉方面，习近平总书记要求完善职业荣誉制度，大力培育和宣传先进典型，以此来增强从业人员的职业荣誉感和使命感。这一系列要求和规定极大地健全、完善了职业保障体系。