供给侧结构性改革与土地管理制度创新思考

张 荣

（湖北省潜江市自然资源和规划局，湖北潜江 433199）

从目前土地管理制度内容上可以看出，土地整体上的管理力度有了加大，其管理的具体方式、范畴目标、管理手段都发生了深刻的改革，使土地管理制度体系愈加健全。但是在具体的实践中，也出现了一些问题，如长期稳定的家庭联产承包责任制，在“增人不增地，减人不减地”的原则下，出现了有人无地可耕，有人有地不耕的现象。同时，因为缺乏对土地的统筹管理，土地供需之间的不匹配，已经无法满足供给侧结构性改革的新要求。为此，需要从土地管理制度的体制机制、方式方法、践行标准和工作路径等方面进行调整，因此以供给侧结构性改革为基准，可以为我国土地管理制度提供思考的方向，有所参照、有所依据、有所重点地在新时期做好土地管理工作，更好地找准土地管理制度的方法，落实好土地平衡性指标和新增建设用地指标的构建，从而助力我国土地管理制度健康、稳定、有序的发展。

1 供给侧结构性改革在土地管理制度中的内容

供给侧结构性改革就是从补短板、去库存、增效益3 个方面进行经济管理和实践，从而激活市场在资源配置中的决定性作用。根据供给侧结构性改革的原则和内容，可以探析出其在土地管理制度中的相关实践因素，分别表现如下。1）需要从宏观入手做好土地供应、用途管制等方面的工作，顺应产业结构的转型和全生产率提升的目标和要求，盘活土地利用量，提升土地利用率。这就需要切实地利用国土空间体系，做好对土地资源的整体性把握和科学性规划，从而真正避免城市用地成本过高、结构异化、风险过大的问题，避免农村土地权能缺失、产权模糊、闲置浪费、定位不清和管理不当等问题，因此需要做到综合性的开发。2）供给侧结构视域下的土地管理应该打破城乡二元结构的限制，建立健全土地管理机制，链接最新的土地管理政策，推进土地的多元化利用，要坚持“土地要素市场一体化”为主要实践路径和基准，弱化政府的主体地位，强化市场的调配作用。3）在供给侧结构性改革视域下，需要优化乡村土地空间，促进城乡要素流动，做好土地转让、配置等方面的工作，从而强化杠杆管理，建立好土地管理制度体系，保证从全局性、战略性的高度上促进城乡协调、可持续发展［1］。

2 我国土地管理制度中存在的问题

2.1 供需错配

我国土地主要集中在农村地区，因此对土地管理的分析侧重于对农村地区的分析。目前农村地区的土地已经出现了新的调整和变化，但是相关的土地产品供给并没有发生变化，这导致土地的潜力和价值没有充分地发挥出来。同时对于土地管理方面内容科普的不到位，使得部分土地失去了生态涵养的功能。另外，关于土地的整体化管理，缺少了战略性的布局、系统性的规划、指标性的构建，从而让土地的经营性效益降低，导致很多从业者不想继续从事农业生产，造成了土地综合效益的降低、多元化利用不足的现象。在广大农村地区，还存在着土地闲置和荒废的问题。随着工业化和城市化的持续深入发展，大部分农村的劳动力离开乡村到城市发展，一项调查显示，我国农村进城人口有3 亿多，导致离乡农民的土地出现了闲置和荒废的问题。这使得增加耕地用量与耕地抛荒之间出现了显著矛盾，深究其原因，还是在土地制度的制定和管理中没有抓住主要问题，找准基本方向，践行核心原则，因而在后期的管理和实践中应该针对闲置和荒废的土地提出针对性的解决策略，从而提升整体土地管理的水平和质量［2］。

2.2 土地管理机构及职能设置不完善

目前我国土地管理的重任主要由多个机构承担，但是这些机构在土地的管理中出现了职能重复、定位不清、分工不明确等问题，导致工作配合度不高，彼此出现推诿、扯皮的问题。另外，土地管理工作量过大，导致部分机构或者工作人员无法全力开展土地的管理工作，因此出现“一刀切”的现象。在土地管理实践中对于相关岗位职能职责的不明晰，也让相应的岗位没有及时增设，造成职能设置上的不完善，进而导致土地在整合和利用上面临很大困难和挑战。

2.3 土地管理缺乏系统性的、具体性的法律法规

从我国目前已有的土地法律法规来看，大多数是宏观的规定，而缺少具体化、指标性、可操作性的细化规定。这就导致土地在管理中没有充分的依据，尤其体现在土地征用的补偿上，没有形成一体化的补偿体系，导致大众不满度的上升。另外，我国各地区实施的土地整治管理内容不一，这使得在具体的实践中没有可遵循的基本标准，国家方面缺少了统一的、系统的、强有力的土地管理法，导致土地在管理中缺少了法律保障。

3 推进策略和路径探析

3.1 建立指标，改变土地管理中存在的供需错配问题

目前中央颁发的土地政策与地方政策之间出现了一些出入，导致中央与地方土地管理中的动力不同。这就需要中央整合地方土地管理的实际需求，从长远的、公共的利益出发，切实减少中央与地方在土地管理上的矛盾问题。因此可以建立指标性土地管理机制和多维度职能体系机制。在指标性土地管理机制的建立过程中，应充分思考用地指标，拓宽用地维度，实现灵活流转，建立指标收益。对于完成指标的地方政府，则进行奖励，以期促进高效政府的建设和提升。在多维度职能体系建立过程中，应该综合性地考量土地的生态、经济、风貌保护等方面的因素，真正意义上将土地资源科学、合理地配置起来，从而激发广大工作人员能够从土地保护的长远性、综合效益提升最优化的角度出发，找到合适的土地管理制度方式与方法，进而助力我国土地资源的长效化发展和整体性进步［3］。

3.2 完善土地管理机构和职能

当前土地管理实践中，存在土地管理各自为政、独立工作的问题，这样不利于实现全域化土地管理模式的改进。因此需要切实地转变土地管理理念，由局部转向全局，在供给侧结构性改革的指导下，重整各类土地要素和资源，充分实现全域化的管理，落实好城乡发展之间的互补，充分实现“以城市发展带动农村”的发展路径。与此同时，需要做好多个部门之间的协调，使其井然有序地参与到土地制度的制定和管理中，而不是在具体的管理中相互推诿，导致工作效率不高，影响土地管理水平。在此基础上，将管理主体拓展化、延伸化、多元化，使除了专门的管理机构的工作人员外，社会大众也能参与到土地制度的制定中［4］。这就需要政府广开言路，提供专业的平台，让大众积极的建言献策，参与其中，这样才会在结合实际、听取民意的基础上，更好地制定出符合我国新时期土地管理的制度与规划，以便可以更好地保证土地被最大化的利用。

3.3 以供给侧结构性改革的内涵为土地管理提供思路

供给侧结构性改革就是用改革的办法推进结构调整、要素合理分配，真正意义上提升生产效率，从而更好地实现供需的良好促进和发展。根据“三去一降一补”的任务指示，可以从去库存、降成本、补短板的视角出发，提升土地管理的质量和水平。在去库存方面，解决农村空心化问题，盘活闲置、荒废土地，按照在村人数，利用租赁等形式促进其对土地要素的充分利用。在降成本方面，可以让在村人员去使用闲置的集体土地，并且给予一些肥料和投入上的补偿，从而吸引更多的人愿意投入到耕种的队列之中。在补短板方面，要切实地将资金、生态、技术、制度等短板补起来，以生态短板为例，需要落实生态环境可持续发展策略，做好耕地的水土保护、营养元素涵养等，从而真正提升土地的肥力和质量，确保在具体的耕种中能够促进粮食的高产、高丰收［5］。

3.4 建立完善的体系，实现土地多目标的综合规划

在我国的土地供给侧结构性改革中，土地的综合规划应该始终以国土整体空间规划作为发展的方向，对基本农田加以高标准的建设。在规划前确立规划主线，防止出现效率低下的土地管理。在此过程中，应将生态的规划作为基础，逐步提高对土地生态建设的重视，让土地实现多目标的规划和管理。通过设定不同的发展规划目标，实现多个目标综合规划的发展模式，只有这样才可以不断优化我国的土地建设用地管理方式和方法，并逐渐提升农业土地的使用效率，进而让我国的新农业社会化这一服务体系得到长效的发展。例如，在土地规划过程中难免会遇到土地开发和使用效率不高的问题，应对其发展短板以高度重视，在综合治理过程中实现城乡发展的有效结合。只有这样才可以让综合规划方面的难点得以有效突破，实现节约高效的平台建立，通过这种平台的建立，让每一项土地政策能惠及所有人，只有政策真正落地，才能让每一个人真切地获得政策红利，使我国城乡建设的用地逐渐得到全面优化，进而实现我国土地管理的制度创新。同时，对土地的规划体系进行多目标的综合构建，可以打破生态治理条块分割的弊病，让土体治理与生态环境相结合。在供给侧结构性改革背景下，应对权益保障的相关体系进行多层次的建立，实现我国土地的有效管理。

3.5 完善相关制度，推动土地管理制度朝着更加公平的方向发展

中央进行土地改革是为了更加充分地利用土地资源。当下社会，农村中的部分人员选择外出打工以维持自身的发展需要，而这些人员的土地大多由家中的老人和妇女负责耕种，而老人和妇女对土地的利用是有限的，其大部分仅能维持已有的水平，无法实现更进一步的发展，这在一定程度上不利于对于土地潜力的进一步挖掘。同样，农村中有一部分人员，其为了抚育子女、照顾老人，无法离开家乡，但为了满足自身的发展需要，其选择租借土地，在农业上寻求更多的发展，此种方法不仅有利于该部分人更好地履行自身的赡养义务，还有利于带动农村本身经济的发展。然而，租借土地并非易事，大规模的种植面积的形成是非常困难的，并且其本身存在的不公平也逐渐显现出来。农民是指依靠土地生存的人，其生存的大部分收入来自土地，对于土地有着极大的依赖，由于从事农业的人们收入有限，国家为农民提供了一系列政策，并且为农村中的人口划分土地，可当“农民”远离农村，远离土地，选择其他的方式谋求生存后，其是否还是农民，其是否还能够拥有土地成为新的问题。随着社会的不断发展，国家需要进一步完善农民的概念，完善土地划分的依据，进一步满足不同人群对于土地的需要，推动土地管理制度朝着更加公平的方向发展。

4 结语

根据最新的经济纲领性文件指示，在经济发展中，需要以供给侧结构性改革为主线推进经济发展。因而土地管理制度也需要根据最新的指示，深入分析供给侧结构性改革的内容，合理地引入与土地管理制度有关的内容，从而做好土地管理制度的创新工作，助力我国土地资源能够得到最优化管理。通过不断创新土地规划方式，对土地的使用进行高效管理，使我国的土地管理水平取得极大的提升。