依法治校视域下“校闹”的治理路径探析

龚梦玲

(重庆工业职业技术学院，重庆 401120)

近年来“校闹”事件频发，屡禁不止，严重影响了学校的办学秩序和正常的家校关系，给社会和谐稳定带来了不良的影响。2015年8月，我国《刑法修正案(九)》中“聚众扰乱社会秩序罪”的情节认定包括：“致使工作、生产、营业和教学、科研、医疗无法进行，造成严重损失”，这标志着“校闹”正式入刑。2019年8月，教育部等五部门联合出台了《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》(以下简称《意见》)，这些为依法打击“校闹”提供了法律依据。新时期，还需要深入分析“校闹”生成机理，提高依法治校水平，维护校园教学秩序，有效预防和规制“校闹”行为，还校园一个健康的育人环境。

一、“校闹”行为及负面影响

1．何为“校闹”

清晰定义“校闹”的行为，要把握好“校闹”行为涉及的六要素，即行为人、行为对象、行为方式、行为原因、行为目的、行为结果。行为人不限于学生家长，还包括学生亲属等利益相关者。行为对象是事件的“受害者”，包括教育行政部门、学校、学校职工中的一方或多方。行为方式既包括围堵校门、停放尸体、殴打教师、聚众游行等线下“硬性”手段，也包括利用网络媒体夸大实情、传播谣言等线上“软暴力”行为。“校闹”诱因多产生于学校安全事故引发的校园纠纷，近年来教师惩戒事件也成为“校闹”的直接导火索。行为目的可概括为谋利型、宣泄型和维权型。谋利型“校闹”是指以获取非法利益为目的，向学校索取高额赔偿的行为；宣泄型“校闹”是为表达对学校及教师行为的不满，采取极端的方式进行情感宣泄的行为；维权型“校闹”是家长在寻求合法救济无果的情况下，希望以“闹”引起社会舆论的关注，维护其合法权利。行为结果则表现在扰乱教学秩序、侵犯师生权益、破坏学校形象、助长不良风气等多个方面。

基于以上分析，对“校闹”行为界定如下：“校闹”是由家长、亲属等利益相关者因学生伤亡事故、教师惩戒学生等原因与学校产生纠纷后，在线下或线上采取不正当、不合法的手段，迫使相关部门满足其诉求，并造成教学秩序混乱、他人权益受损的非法行为。

2．“校闹”带来的负面影响

“校闹”事件造成的危害是长期性、全面性的。于学生而言，“校闹”得不到有效治理，学校可能为减少意外事件发生，而取消课外实践教育活动，把学生“圈养”起来，影响学生的全面发展；于学校及教师而言，闹事者的首要矛头是教师，通过谩骂、殴打等手段损害教师尊严，影响教学秩序，破坏学校声誉；于社会而言，影响社会稳定，助长社会不正之风。“校闹”本质上是一种非法行为，是对法律法规的藐视，同时会影响事件的解决进程，家长等行为人从“受害者”转化为“加害者”，还可能面临法律的惩戒。

二、“校闹”的生成与演变机制

“校闹”的诱因主要是由学生伤亡事故、教师惩戒、食品安全等事件引发的校园纠纷，其背后折射出的是纠纷处理机制的缺失。要弄清为什么在校园纠纷发生后，家长首先以“校闹”的方式解决问题？为什么近年“职业校闹”群体会频繁出现？为什么“校闹”一经发生就会迅速遍布网络媒体成为热议等问题，就需要深入研究“校闹”的生成与演变机制。学校纠纷处理机制的缺乏、社会公众法治观念淡薄、相关校园安全法律规范缺位、媒体舆情的扩散渲染等因素都助长了“校闹”的频发。

1．“校闹”的起因

学校纠纷处理机制的缺位和传统治理方式的刺激是诱发“校闹”的直接原因。目前，高校在纠纷预警、协商、救助等方面还处于初步探索阶段，普遍没有建立完善的校园纠纷化解机制。由于缺乏完善的纠纷化解机制，学校无法及时解决家长及其利益相关者提出的要求，容易采取消极、错误的态度来规避和推卸责任。当家长陷入“求告无门、救济无力”的困境时，往往通过“闹”的手段进行“自我救济”，家长和学校陷入角力博弈，矛盾持续激化升级。

在校园纠纷事件发生后，家长之所以不愿通过法律手段解决问题，重要原因在于传统“一闹就赔”处理方式的不当示范作用。在不少校园纠纷案例中，家长通过动员利益相关者，采取聚众闹事方式干扰学校正常教学秩序，迫使政府和学校以“花钱买平安”来息事宁人。学校的退步妥协，表面上平息了“校闹”风波，实则陷入“越买越不安”的局面。学校“花钱买平安”的处理方式不断向公众传递“闹而获利”的信息，在事故发生后，当事人不分青红皂白，抱着按“闹”分配，“大闹多得、小闹少得、不闹不得”的心态，向学校索取巨额赔偿，严重破坏了学校教学秩序，助长了社会不良风气。

2．“校闹”的文化根源

公众淡薄的法治观念和“情大于法”的传统思想是诱发“校闹”的文化根源。在校园纠纷发生后，当事人往往认为学校具有“无限责任”，希望学校具有同情心，当学校的处理结果不符合家长的心理预期，也即感到学校“没良心”时，就容易触发“校闹”行为。除了闹事人员，不少学校管理者和教师仍然存在法治意识不强的问题。学校管理人员对国家出台的法律法规、政策文件缺乏了解，当“校闹”发生时，不少校方管理人员首先想到的是同家长协商“私了”，当协商未果时，往往感到束手无策。教师队伍虽然具备较高的科学文化素养，但缺少法律知识的学习，教师惩戒也成了诱发“校闹”事件的直接导火索。同时，教师依法执教能力不足导致法治教育缺乏实效性，学生的法治素养得不到有效提高，从而引发校园霸凌、暴力冲突等校园安全事故，极易诱发“校闹”。此外，在“情大于法”传统文化的影响下，司法人员、执法人员倾向于将家长视为受害者，对“校闹”行为的处理显得十分柔性，对聚众闹事、殴打教师、破坏教学秩序的家长很少采取强制性干预措施，往往选择网开一面，对其进行疏导和劝离。

3．“校闹”的法治根源

校园安全法律规范和现行政策文件缺乏可操作性是诱发“校闹”的法治根源。校园安全立法的缺失，以及对违法闹事行为惩治力度不够，导致相关部门在处理“校闹”时“无法可依”。虽然“校闹”在2015年已入刑法，但在具体操作层面，尚缺乏具有强制性的法治基础保障。我国现行的是《学生伤害事故处理办法》《中华人民共和国侵权责任法》等关于安全事故和责任归属的法律，但这些法律具备较强的普适性，具体在校园纠纷问题的处理上，责任认定尚不明确，赔付数额较为模糊，缺乏针对性和可操作性，成为引发“校闹”的法治根源。

对我国校园安全领域发挥作用的规范主要以政策性文件为主。现行文件政策对校园安全、机制建设、校园治理等方面提出了要求，但缺乏强制力，且对有关治理主体的权责划分尚不清晰，成为引发“校闹”的又一隐患。以《意见》为例，《意见》在学校安全事故的预防处置、纠纷化解，以及“校闹”行为界定等方面做出了明确规定，为“校闹”治理提供了政策依据。但在相关部门的责权划分中，虽提出了形成“部门协作”的工作布局，但具体到治理主体上却没有形成明确的分工，在“校闹”治理中难以形成强大合力；在“校闹”的具体处理办法、惩戒实施标准等方面也未作出详细说明。《意见》规定“校闹”的犯罪行为包括“聚众扰乱社会秩序罪”，但未对罪行涉及的具体人数、采取的手段、造成的后果等问题予以说明，容易在罪行认定和惩处中出现标准不明的问题。

4．“校闹”发酵升级的手段

网络媒体在信息传播上更为快捷，传播内容更加多元，也更容易滋生网络谣言，加速错误信息的传播。近年来一些“校闹”事件的持续发酵、久不平息，很大原因就在于网络媒体的不当宣传。网络媒体的不当宣传和“职业校闹”的出现为“校闹”的发酵升级提供了空间。

三、预防与规制“校闹”的法治路径

推动社会治理创新，在于“运用法治方式，实行多元主体共同治理”。[1]依法治校是全面依法治国的重要内容，“校闹”治理是依法治校的必然要求。规制“校闹”是一项具备综合性、系统性的治理工程，需要实现多个主体协同发力，从顶层设计下落到实践治理层面，坚持预防与规制相呼应，治标与治本相结合。

1．提高依法治校水平，构建科学完备的纠纷化解机制

依法治校是法治思维在学校管理的综合体现，更是依法治国方略在教育领域的具体应用。[2]在校园纠纷产生后，家长以“校闹”扩大事态，倒逼学校必须提高依法治校水平，构建科学完备的纠纷化解机制。其一，加强风险预警机制建设。学校和相关教育行政部门应构建起行之有效的纠纷排查机制，做好安全教育宣传工作，对于倾向性、苗头性问题做到早发现、早报告、早解决，建立起全方位的安全工作管理档案。其二，加强矛盾调解机制建设。纠纷化解重点在于保证协商结果的公平公正性，这就需要建立起由家长代表、学校代表、第三方中立代表组成的“校园纠纷调解委员会”。例如，甘肃省出台的《兰州市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》就明确规定建立学生人身伤害事故纠纷人民调解制度，负责事故纠纷调解工作，[3]在减少家校直接矛盾冲突，化解校园纠纷中起到了先行作用。其三，加强多元救济机制建设。“校闹”大多数是人身伤亡事故引发的索赔型纠纷，为此，可以建立起由政府专项资金、校方责任险和学生意外伤亡险三维一体的多元救济模式，在事故发生后最大程度减少家校两方的损失。

制度的灵魂在于执行。坚持依法治校，做到立场分明，学校应严格做到“闹”也不赔。在原因不明、责任不清的情况下选择私下调解很可能刺激闹事者以“闹”取利的私心，进一步扩大“校闹”事态。必须限制私下和解的适用空间，切断“校闹”背后的黑色利益链条。

2．加快形成教育合力，提高公民法治意识和法治能力

思想是行动的先导，提高社会公众的法治素养，培育社会法治文化是减少“校闹”事件发生的根本所在。当前法治教育的主要渠道在学校，主体是学生，而对于社会大众的法治教育有待提高。要让法治教育入脑入心，必须改革当前法治教育模式，加快形成教育合力。

一方面，协同法治教育主体，形成法治教育集合影响力。集合影响力最大的特点就是联结各参与方，建立跨部门合作。[4](P324-330)制定提升全民法治素养和法治能力的法治教育实施方案，大力宣传全面依法治国精神，将和谐文化渗入法治建设，为学校教学工作提供和谐有序的环境。为此，可以在政府部门的牵头下，协同各学校、法院、公安、社区等机构，对在校师生、司法人员、执法人员、社会公众进行普法教育，使教育行政管理人员减少“花钱买平安”的错误示范行为；使在校师生严守法律边界，减少校园不良惩戒、霸凌等导火索的出现；使司法人员、执法人员在“校闹”事件处理中能够做到情法分开，对严重扰乱教学秩序的闹事人员绝不姑息；使社会成员真正知法、懂法、用法，当遇到校园纠纷和权益受到侵害时能够及时通过法律渠道维护权利。

另一方面，学校作为普法工作的主体，应积极利用多元化渠道开展法治宣传教育活动。法治教育对象不限于在校师生，可以聘请专业律师、法官或法学教师兼任法务导师，利用家长会、开学典礼等契机为家长宣讲法律知识。此外，学校还可以利用网络媒体建立线上法律讲堂，向在校师生、学生家长推送法律知识，尤其是“校闹”案例分享及其涉及的法律问题解析，帮助家长自觉转变“情大于法”“按闹分配”错误观念，在遇到校园纠纷时自觉运用法治思维和法律手段捍卫合法权利。

3．加强顶层设计，建立行之有效的校园安全法律规范

校园稳定不是息事宁人炮制的一时假象，而是法律和制度筑起的钢铁长城。有效预防和规制“校闹”应当借鉴“医闹”治理经验，加强顶层设计，推进校园安全法立法进程，为和谐稳定的校园教学环境织密织牢法律安全网。

建立科学有效的校园安全法律规范要准确把握三个维度：其一，校园安全法的建立需要首先明晰“校闹”范围。可以借鉴各地区政府出台的规范性文件，从既有案例中概括“校闹”的行为方式，在扩大“校闹”行为外延的同时不断提高对其判断的精准化，为科学界定和规制“校闹”奠定法理基础。其二，校园安全法的建立需要廓清学校的责任边界。严格明确学校在校园安全方面的具体职责、需要承担法律责任的事故类型、学校不具备主要责任时的人道主义补偿标准、学校具备主要过错责任时的具体补偿金额等问题。这样的严格规定能够让学校在事故发生的第一时间作出责任归属判断，同时可以从法律层面让社会公众改变学校应负“无限责任”的错误观点。其三，校园安全法的建立需要合理划分各部门、各主体职责权限，在学校、教育行政部门、公安机关等相关主体间形成联防、联动、联控的有效格局，合力化解家校矛盾，减少“校闹”事件的发生。

4．做好舆情应对工作，营造风清气正的网络舆论环境

学生是整个社会的关注焦点，一旦发生安全事故和校园纠纷，很快会产生遍布网络媒体的公共舆情，这些信息真假难辨，不明真相的网民容易推波助澜，使事件迅速发酵，逐渐突破法律边界，演变为舆情危机。

网络并非法外之地，做好网络舆情应对工作是有效控制“校闹”的必要手段。一方面，做好网络舆情的正面引导工作。在事故发生后，相关部门应及时开展调查工作，公安部门、政府部门、学校要充分发挥官媒的引导作用，迅速占领网络舆论高地。及时发布权威信息，对事件的发生原因和解决动态进行公布，提高工作透明度，让公众始终“心中有数”，避免不实言论引起的恐慌和担忧。同时，搭建起有效的网络沟通平台，及时回应社会关切。各大新闻媒体、法律工作者应严格遵守职业道德，尊重客观事实，对事故进行公正中立的判断和评价，积极支持学校做好安全工作。另一方面，严厉打击网络中的黑色地带。对于“职业校闹”“营销号”等群体发布的助长“校闹”歪风舆论信息，相关监察部门应及时做好拦截工作；对引起巨大社会风波、涉及违法犯罪的不实言论，公安部门应做好安保工作，依法追究法律责任，为有效规制“校闹”，打造安全校园、法治校园，营造健康良好的舆论环境。