当代发达国家警务模式实践的经验、教训与启示

翁孙哲，何 悦

(浙江警察学院 法律系，浙江 杭州 310053)

稳定的秩序与安定的环境是人们从事生产生活的前提，警察机关是维护秩序稳定与安定环境的主要力量，其工作绩效的优劣、形象的好坏，也关乎着社会公众对政府的印象。长期以来，警民关系、警务模式等问题，是媒体所关注的热点，也是学术研究的议题。我国公安机关肩负着行政执法与刑事司法的双重职能，在打击犯罪、维护平安以及为人民群众提供服务方面取得了令党委政府和人民满意的成效，践行着全心全意为人民服务的宗旨。近年来，公安部提出构建现代警务体系，既是对我国已经取得的警务工作成效的认可，也是对警务工作更高的追求。现代警务体系构建将是一个不断完善的过程，在这个过程中，需要了解发达国家警务实践一些积极有效的做法，同时避免发达国家警务实践的教训，使我国现代警务体系的构建更加行稳致远。

一、当代发达国家警务模式实践的经验

(一)社区警务

1.典型国家的社区警务

在社区警务革命之前，西方发达国家警务发展经历了警察职业化、警察专业化与警察现代化三个阶段[1]。在警察现代化阶段，虽然警察机关装备精良，但由于疏远社会民众，警民关系紧张，犯罪率并没有下降。为此，美国、英国等发达国家都纷纷实践社区警务，1974年美国圣地亚哥警察局推行社区概况发展计划,经过十个月的参与，警察得出的结论是，保持与社区居民的紧密联系对增强警察社区巡逻工作的信心和责任感具有重要意义[2]。 此后,警方将更多警力下沉到社区，警察与居民沟通渠道增多，沟通日常化。同时一些国家对社区警务的载体与方式，进行了积极的创新，结合当地的风土人情、历史文化传统，促使警民关系和谐。

日本的社区警务源自其独特的交番制度，其在城市设立警察岗亭,在乡村设立驻在所。包括警察岗亭和驻在所在内的社区警务民警承担以下职责：巡逻、对居民家庭及工作场所的日常访问、对犯罪和事故的第一时间反应、信息传递、为市民提供咨询服务[3]。信息传递中，通过向居民发放时事通讯，将当地事件或事故向居民告知并提供犯罪预防的措施。为市民提供咨询服务的内容包括青少年问题、消费欺诈、毒品滥用、交通事故等等[4]。 澳大利亚邻里守望项目是典型的社区警务。澳大利亚各州在推行社区警务方面比较顺利。1983年维多利亚州的肯纳姆克最早推行了澳大利亚邻里守望项目，随后其他州也采取了不同形式的邻里守望项目，在这些邻里守望项目中警方的介入程度有所不同。推行邻里守望项目能增进警方与社区的关系，扩大社区在治安与防治预防方面的参与度，提高民众的安全感(1)参见https://www.nhwq.org/jindalee/,2021年8月10日访问。。

2.当代发达国家社区警务的特点

社区警务在西方发达国家实践以来，呈现出以下的特点：

一是社区警务的覆盖面十分广泛。发达国家不仅在城市里推行社区警务，在乡村也推行社区警务。特别是警察体制相对分散的国家，地方层次的政府在推行社区警务上具有相当程度的自主性。

二是警察机关也随着社区警务的需要进行了相应的变革。由于需要往社区与主要街面投放更多的警力资源，一些国家警察机关内部人员减少，组织的扁平化程度增加。

三是社区警务的形式与载体多样。西方发达国家并没有形成一套适用于所有国家或地区的社区警务模式，而是由当地政府与当地警方根据当地的社区治安状况、历史文化传统设计相应的社区警务模式。一些社区警务主要解决当地居民基本的警务服务需求问题，而另一些社区警务的主要目的在于收集一些犯罪线索，以期减少当地犯罪率。此外，一些发达国家在城市的贫民窟或贫困地区推进社区警务时，会附带的对一些青年进行职业培训，通过这种形式使其增加谋生技能，从而减少其从事违法犯罪活动的可能性。

四是大学与科研院所在社区警务的推进与完善中发挥着积极作用。一些地方警察机关往往委托大学等机构帮助设计社区警务的载体与形式，并测算需要投入的警力，该投入的警力与其所要实现的目标相对应。同时对于社区警务的实施效果，也需要委托大学等机构设计问卷、进行实地调研，结合统计模型，从而得出一个可资参考的量化结果。

五是关于社区警务的理论日渐丰富。这其中有破窗理论、新公共管理理论等。其中，新公共管理理论认为，政府并非社会治理的唯一主体，而应该由政府与社会共同推进，充分发挥社会组织等多元主体的积极性，从而实现合作式治理。这些理论对社区警务运行的必要性、社区警务的依托力量等进行富有成效的分析。

3.当代发达国家社区警务模式存在的问题

社区警务在西方国家广泛推行，由于其在促进警民关系和谐、维护治安上所展现的积极作用，发展中国家也逐渐学习借鉴，在其本国推行社区警务。但社区警务模式也存在不容忽视的问题:

(1)社区警务无法有效应对犯罪形势变化。在社区警务运行的几十年间，经济社会发展形势发生了巨大的变化，互联网技术与计算机技术迅猛发展与广泛渗透，已经改变了人们的生产生活方式，也相应地引起犯罪形势的变化。利用网络进行犯罪已经成为犯罪的重要类型，相反，传统侵财犯罪等接触型犯罪在减少。极端主义、恐怖主义已经成为危害国家安全与社会公共安全的重要因素。社区警务无法有效应对上述形势变化。在一些现代城市，社区规模大、人员结构复杂、人员流动性大，违法犯罪人员与信息易于隐藏，从国外一些恐怖活动案件可以看出，恐怖分子已经潜藏在社区多年，这也反映出社区警务在预防犯罪上的局限性。

(2)过分关注社区警务在警民沟通上的作用，而忽视基层警察派出机关的其他功能。城市的大型商务楼、大型公共场所、中小学等设置在派出所所在的辖区内，这些场所发生事件影响面宽，反映出派出所的预测预警功能应当强化，但一些国家的基层警察机关缺乏应有的技术与物质保障来实现上述目标。

(3)社区警务战略导致警察机构膨胀。一些国家将过多的精力投放到社区，同时随着治安形势与人民需求的变化，一些警察机关增设了新的部门，其结果导致警察机关日益庞大，但是警务工作的效能却并没有相应的提升，部门间缺乏沟通与联动，职能的交叉与重叠也容易出现推诿的情形。这些问题的存在，促使一些国家的政府与警方在推行社区警务的同时，也进行了一些其他警务模式的探索。

(二)社区警务以来的警务模式实践

1.警务私有化

警务私有化并非大型商业机构或组织,为自身的安全考虑而购买保安公司的服务,而是指本应由警察机关所承担的维护社会安全的职能通过市场机制部分转移给私人主体。

警务私有化与经济形势密切相关，20世纪70年代西方国家经济陷入滞涨，通货膨胀率上升，失业率增加，财政收入大幅减少，警察部门的财政预算也相应减少。但是警察部门所承担的维护社会治安的任务并没有丝毫减轻。财政的预算约束导致警察部门无法及时更新设备，一些地方出现无法及时支付警察工资的情形，为减少支出，一些国家甚至关闭一些派出机构或警察站，导致这些地方治安监管力量出现真空。2008年的次贷危机同样使一些西方国家经济发展陷入困境，警察预算减少，催生又一次的警务私有化。英国在警务私有化方面进行了比较积极的探索，其警务私有化的载体与形式多样，推动主体多元化，其中既有地方政府推动警务私有化，也有社区居民自发组织推动警务私有化。英国的林肯郡警察局，每年的支出以及人均警力在所有警察局当中都是最低的，无法再通过减少警力来节省开支，林肯郡警察指挥小组和警察局决定通过将部分服务区域外包给私人，以减少开支增加储蓄，通过竞争性招标程序，于2012年4月与G4S公司签署了一份2.29亿英镑的合同，该合同将18个服务区包括控制室、拘留室和警察局前台的前线操作的权利转移给G4S公司，为期10年。运营中，G4S公司的五位职员进行了数百次999“测试呼叫”以人为提高性能指标被停职，这会使得对真正紧急情况的响应时间变缓[5]771。林肯郡警察局的警务私有化由于涉及的范围广以及外包时间较长而受到关注。贝尔格拉维亚居民(伦敦的上流住宅区)为填补警察巡逻减少所带来的安全真空，在2017年与某公司签订协议，该公司安排经验丰富的以前从事警察工作的人提供密切的保护和调查服务，通过其“追捕和起诉”分支，迄今已提起了300多起私人刑事诉讼，定罪率为100%[5]771。在这个案例中，作出购买私人安保服务的并非是政府，而是居民自己，但同时这种警务私有化并没有完全与政府隔离，因为该公司主要由以前从事警察工作的人组成，与当地警察部门保持着密切联系。

在美国，公共行政民营化范围很广，至少有200种公共服务是由承包商提供的，诸如监狱管理、戒毒戒酒、消防、铸币甚或军务都不同程度地吸收私人部门参与。

警务私有化并不是政府将维护社会秩序的垄断性权力完全让渡给私人主体，而是充分发挥市场主体在提供治安服务方面的积极性与成本优势，缓解财政紧张困境，政府并没有放弃对警务私有化的引导与监管。

2.预测警务

西方发达国家顺应信息技术发展，将计算机技术、人工智能、大数据等应用于警务实践，产生了情报主导警务或预测警务。“9·11”事件后，美国等国家加强恐怖主义预防，通过利用航空公司等商业主体的数据来识别潜在的恐怖主义分子，并先发制人地予以处置。这是一种情报主导警务，但在美国国内被广泛采用的是预测警务。

预测警务在美国发展迅速，经历了三个不同的版本。预测警务1.0版本主要针对财产犯罪的场所。以美国洛杉矶警察局的实践为代表，这一阶段属于预测警务的谨慎探索阶段。洛杉矶警察局与大学合作，利用算法来识别可以预测的犯罪场所，主要针对三类犯罪行为：入室盗窃、盗窃汽车和从车内盗窃[6]1126。之所以选取这些犯罪类型，是因为其发生容易引起公众关注；案件发生后，受害者报案，报案记录也使警方掌握其发生的总体水平。这三种案件的发生与其环境本身的脆弱性有关，警方可以在该场所增加警力的配置来威慑潜在的犯罪者。

预测警务2.0版本主要针对暴力犯罪的场所。预测警务1.0版本所取得的成功，自然而然地会使警方将视线转向暴力犯罪，因为暴力犯罪产生的危害更大，警方所承受的压力也更大。预测警务2.0版本主要关注抢劫、枪击和帮派暴力等[6]1126。这些暴力犯罪也会在特定场所反复出现，如酒吧，由于酒精、毒品的混合与深夜判断错误，酒吧里的消费者容易出现暴力犯罪。特定街道起着界分帮派势力范围的作用，也容易发生帮派争夺控制权的斗争。美国南加州警察局与IBM合作来开发针对抢劫的预测警务软件。预测警务2.0版本与预测警务1.0版本有着相同的逻辑，即基于特定场所自身的脆弱性，使其出现犯罪活动的风险较高。这两个版本的预测警务, 使警方将更多资源分配到容易引起犯罪的场所，会引发一种转移效应，即潜在犯罪分子会寻找其他场所从事同一犯罪。

预测警务3.0版本针对与犯罪活动相关的人。该版本基于以下思路，与环境脆弱性类似，消极的社会网络也能鼓励犯罪活动。美国堪萨斯市采用智慧警务项目就是预测警务3.0版本。智慧警务项目小组利用官方的犯罪数据、田野采访以及帮派数据进行深度的社会网络分析，该分析识别了描述个体间关系的社会偏离网络，并制定目标犯罪者的名单。该初始名单包括那些谋杀、枪击以及其他严重攻击的犯罪嫌疑人。智慧警务项目小组检查了所有与目标犯罪者正式的警务联系，识别出目标犯罪者的伙伴，并继续识别出目标犯罪者的伙伴的伙伴，三个群体共计120人被识别出[6]1126。警方通知他们已经被识别为城市暴力的原因。一旦将来发生暴力，他们将要承担责任。预测警务3.0版本是针对具有很高风险从事犯罪活动的人，并采取多种事前预防的方法来减少这些人从事犯罪的可能性，是一种更为注重源头治理的警务策略。但它需要建立在这样一个前提之上，即所收集的关于潜在犯罪分子的数据是正确的，不存在将没有犯罪风险的人误当作有较高犯罪风险的人。

从预测警务三个版本的实践可以看出，预测警务的发展需要满足以下几个条件：一是技术条件。计算机技术特别是大数据技术的应用使得海量数据分析成为可能。二是算法的设计。依托算法能够在看似不相关的变量之间建立相互关系，能够依据自变量来预测应变量。三是警方具有强烈的意识来推动。最先采用预测警务的成功经验使预测警务的影响力与使用范围大大增加。四是政府与企业的密切合作。预测系统的设计、开发、运行与维护需要大量的专业技术人员，政府自身无法拥有相应人力资源，因此只能要求企业进行系统的开发与运行。美国一些商业公司就是预测警务软件的积极开发者。政府与企业具有不同的利益诉求，政府追求其公共职能的实现，企业追求其利润的最大化，在合作过程中，企业需要遵守合同约定，保守秘密。五是预测警务的推行需要大量的历史数据。如某一时期枪击案的犯罪嫌疑人的年龄、职业、种族、居住地等，只有依托这些数据才能预测可能发生的犯罪场所以及从事犯罪的人。而历史数据中特定种族、特定区域与犯罪的关联度较高，也使预测警务将这些特定种族、特定区域特殊对待，容易产生歧视。

3.法治警务

在美国等西方国家，并没有类似社区警务、预测警务等被清晰命名的法治警务模式，由于他们的政治体制，警察行使权力时需要受到司法的制约，法治警务的实践客观存在。但与法治化还存在差距，特别在信息化时代，随着大数据人工智能算法等技术的应用，警方掌握海量数据，能在没有获得授权令的情形下对公民进行全方位的信息检索，对其犯罪历史、宗教信仰、种族等情况了如指掌，警方所拥有的权力事实上在扩张，也导致公民隐私权被侵犯的可能性大大增加。

卡朋特是一系列电子设备商店抢劫案的嫌疑人，在卡朋特案中，警方想获得其手机位置信息以将其与犯罪联系起来。法院根据储存通信法命令通讯服务公司提供信息，警方获得了七天内卡朋特手机基站侧位置信息，掌握了其行踪轨迹，将其出现位置与抢劫发生地相对应。卡朋特认为警方获取这种位置信息，已经构成美国宪法第四修正案中的搜查，如果没有获得授权令即构成违宪[7]。美国最高法院认为警方没有获得基于可能理由搜查的授权令，违反了隐私的合理期待。隐私的合理期待是美国保护隐私权的重要依据，同时美国最高法院在1976年的Unites States V.Miller 案中发展出第三方原则，该原则认为,一旦信息已经由第三方分享，该信息就不再被宪法第四修正案所保护，即使该信息的分享是建立在仅限于有限目的使用的假定以及对第三方不会背叛的信赖之上[8]。如果按照第三方原则，公民在使用手机时，已经默认将其位置信息提供给通讯服务公司，该信息不受到美国宪法第四修正案的保护，执法机构获得这些信息时，并不需要获取法院的授权令。卡朋特案反映出大数据时代，美国最高法院对侵犯隐私权的担忧以及对在收集数据方面滥用权力的警惕。但该案并非是对第三方原则的抛弃，而是表明美国最高院已经认识到数字时代与工业时代在隐私保护方面存在的不同。

4.服务型警务

一些国家为更好地实现警务服务的目的，在警务组织等方面进行重组与变更。如合并机构、区域化、与他人签订执法服务合同，或将警察和消防部门合并为单一的公共安全机构。如美国在2008年次贷危机后，财政收入减少，导致一些警察被解雇。由于美国小型警察局的数量多，这些警察局的人数一般都小于25人，无法应对当地的治安等问题，大量的小型警察局与邻近的警察局合并。不仅在美国，英国也有将警察局和消防队等进行合并以应对财政的紧缺。上述这些变革与调整是警方主动为满足公众的需要进行的，是无偿的，是政府履行公共职能的体现。

在澳大利亚，存在公民为警方提供服务支付费用的情况，如音乐节与体育活动的举办者与警方签订合同，举办者通过支付一定的费用让警方派遣一定的警力来维持秩序。公民在查询警方记录或者复印交通事故文书副本后，向警方支付费用也是有偿服务[9]3。不仅如此，在特定情形下，即使公民在获取警方服务时，事先并没有与警方达成支付费用的协议，警方也可以要求公民支付费用。澳大利亚2014年实施的《维多利亚警察(费用和收费)条例》第4(1)条规定：根据本条例，警务处处长可就被派往体育、娱乐或任何其他活动的警务人员及维多利亚警察雇员所提供的服务收取费用，如果: (a)参加活动或入场均须缴付费用; (b)该活动具有商业性质; 或(c)该活动有商业推广或赞助[9]7。维多利亚州不仅立法如此规定，而且该条在实践中真正发挥着作用。澳大利亚的做法与美国英国等国有较大的差异，美国和英国并没有警方在提供服务后收取费用的做法，即使在次贷危机后警察部门的财政预算大幅减少，警方也只是进行组织等调整与重组以应对挑战。但澳大利亚的做法表明了当今西方发达国家警务实践的多样性。

(三)当代发达国家警务模式实践的积极价值

1.当代发达国家警务模式实践体现了问题导向。社区警务虽然产生了积极作用，但也存在问题与不足，虽然一些问题与不足并非警察系统自身原因所致，如经济发展中出现的危机导致财政投入不足。警务私有化确实也做到了节省财政支出的目的，也能发挥市场在提供这些服务中的效率优势。针对财政约束可能导致警察提供维护秩序等服务功能的不足，一些国家进行了基层警察机构的重组与调整，也使得提供服务的绩效增加。

2.当代发达国家警务模式实践注重绩效。当代发达国家之所以推行社区警务，就是因为在警务现代化时期，虽然警察装备先进，但是存在缺乏与民众沟通联系、警民关系疏远、犯罪率不降反升等问题。社区警务就是为了加强警民关系而推行，一些国家社区警务内容广泛并推行多年，如澳大利亚的邻里计划项目。社区警务在一定程度上促进了警民和谐，民众参与治安活动的意愿大大加强，体现出社区警务较为积极的效果。但社区警务运行多年来出现了一些问题，发达国家结合新技术的发展，有意识地去克服社区警务所带来的问题，一些警务模式的成效在一定区域一定时期内是明显的，如警务私有化。发达国家也经常委托独立调查公司或大学科研机构，对警务活动的绩效进行评估，这些评估也能反映出警方在哪些服务项目的供给上还存在欠缺，使其能有针对性地弥补短板，更好地实现警务活动的目的。

3.当代发达国家警务实践体现了积极变革的理念。人工智能、大数据、区块链等技术发展日新月异，已经深刻地改变了人们的生产生活与思维方式，也在政府系统引发变革。发达国家警察机关积极拥抱与利用这些新技术，使得社区警务中居民提供信息积极性减弱、收集信息数量少的问题得以克服。如美国一些警察局与大学、研究机构以及商业公司合作，开发预测警务系统，将有限的资源分配到犯罪率较高、治安形势严峻的区域，以提高警务工作的针对性与有效性。同时，我们也应该看到，预测警务系统的运行，需要警方提供大量的历史数据，经统计分析，某一区域是犯罪高发点，某一群体具有较高的犯罪风险，这些统计结果会反映在系统中，导致预测警务系统依然会将这些区域和这些人认定为具有较高风险的区域和人。如果警方针对这些区域或这些人投入警力，其犯罪率依然会上升，形成一个恶性循环。

二、当代发达国家警务模式实践的教训

(一)规范执法活动的立法有待完善

由于警察机关的职权广泛，因此规范警察机关权力行使的立法为数不少。经过长期的实践，这些法律也在不断完善，同时一些法律本身也存在薄弱环节。一些国家执法机关收集、存储、分析、传输公民个人信息的具体情形及界限并不明确，收集、处理信息中的公私合作规定不明确。如欧盟《执法数据保护指令》存在一些规定过于原则，用语模糊、边界不清的问题，如信息自动处理中，何者构成不利法律效率或产生重大影响的描述，可能在解释中存在不确定，容易导致自动处理的扩大使用。同时一些国家基于反恐的需要，随意扩大执法机关的权限。随着大数据的充分运用，一些与案件没有关联的个人数据被采用，存在利用打击恐怖主义的名义对公民的通信秘密进行监控监听,并且执法机关运用数据的裁量权过大。但是，关于在多大程度上可以挖掘个人数据、由谁来做出相关决定以及如何监督大数据调查方法[10]，法律对这些问题并没有作出明确规定。对于注重服务与效能的警务战略，一些国家停留在实践层面，缺乏宏观规划与顶层设计，没有相应的立法加以规定，可持续性不强。

(二)警务战略的构建缺乏整体性思维

西方发达国家在多年的警务实践中，虽然已经形成了多种警务模式，这些警务模式在实践中发挥了积极的作用。但是这些警务实践也缺乏整体性，无论是社区警务还是预测警务都是问题导向型，针对警民关系不和谐、警务决策质量不高的问题而出现。整体性思维的缺乏，使警务资源过于分散，无法发挥协同作用，也使警务工作的效率大打折扣。在社区警务中，更多的是依靠地方实施，缺乏全国性统一规划，并且对于社区警务的定位存在不同的认识。在社区警务实践中，依靠警方的主导，没有发挥政府以及政府其他部门、社区、组织的积极作用。在预测警务中，虽然情报收集、存储端已经运行充分，但对于情报数据的利用及警务响应，囿于警力资源的约束还存在不顺畅的地方。在现代社会，为使警务活动运行地更有效率，不同的警务战略应该有机融合，但在一些西方国家，社区警务或情报主导警务各成体系，独立运行。社区警务作为基础信息来源，没有为情报系统的信息收集提供服务。情报部门仅依靠自身力量收集信息，在作出分析后，警务响应与资源配置这一环节并没有发挥社区民警的作用，特别是对一些具有潜在犯罪影响或可能成为受害群体的个人的关注与保护。

(三)技术应用与制度建设存在不均衡的问题

警务战略高效运转，需要技术与制度共同发挥作用，一些西方国家虽然技术发展迅速，但并没有充分利用好现代技术所带来的便利，甚至也没有充分运用技术来提高警务效能。一些西方国家在城乡主干道、大型商场等并没有大规模安装监控，使得一些严重刑事案件发生后无法查找嫌疑人行踪。虽然这些国家以隐私权名义反对大规模视频监控，但是警方以国家安全为名大规模收集信息时，并没有隐私权问题的困扰，这表明在公共利益与个人权利冲突时的处理上没有形成比较稳定的做法与制度。同样西方国家在警察机关内部组织的制度建设方面相对完善，反映出他们能及时将组织理论与管理学理论的相关成果运用到组织建设中并加以制度化。但对警察机关与相对人之间关系建设的制度化却有待提升，特别是对待少数族裔群体，不同地方做法有差别，也存在歧视少数族裔、土著居民等做法。与警察机关所承担的为民服务、维护社会秩序的宗旨相违背,也使西方国家法治警务的形象大打折扣。

(四)警务战略运行绩效的评估机制还有待完善

西方发达国家的一些警察机关与高校研究机构合作，研究分析警务运行中的问题及相应对策，利用回归分析等统计学方法来确定影响警务运行效率的因素，这些做法在实践中产生了一定的积极作用，反映出警务运行的内在变化。但这种做法也存在明显的薄弱环节，在推行一些警务举措后，缺乏相应的评估机制。评估包括短期评估、中期评估与长期评估，包括具体变量评估与整体评估。一些警察机关对短期效果会进行评估，对具体变量的效果也会进行评估。但是一些警务举措的影响更多在中长期，影响的是整个警务的运行。中长期评估、整体评估受评估方法不完善、投入资源有限、组织人事变迁以及与合作方关系等影响，特别是警务活动的绩效与政府配合、政治环境有密切关系，这些因素无法在评估中得以显示，中长期评估、整体评估无法有效开展，得不到警察机关决策部门的大力支持，因此短期有效但在中长期效果有限的举措推行后，无法得到修正或废除，影响了警务资源的投入效率。

(五)警察体制的分散化不利于职责的发挥

一些西方国家实行联邦制，由于政治体制、文化传统等因素的影响，形成了分散型的警察体制。警察权在中央与地方进行分配，如美国有联邦警察、州警察、城市警察、县警察，还有一些微型警察机关，包括公园警察局或大学警察局，其中城市警察数量最多。联邦警察对州警察、城市警察、县警察不具有领导与指挥的权力。特别是城市警察、县警察受当地财政支持，要对州县等地方政府负责。德国在联邦层面，没有一个全国性的警察领导机关，联邦政府只是在自己事务的范围内拥有一定的警察权，并且受到严格的限制。各州在不违背《基本法》基本精神的前提下，可以就本州警察任务、职权及组织制度单独立法，并且，在本州范围内，独立行使执法权力，不受外来干涉，包括联邦政府的干涉[11]。这种分散型的警察体制在实践中产生的问题较为明显：一是警察的招录培训等要求不一致，使警察队伍人员素质参差不齐。二是中央警察机关对地方警察机关缺乏领导权。关于警察队伍的装备配置、队伍建设、协同机制等无法在全国范围内统一开展，不利于警察队伍整体形象的提升与功能的增强。三是数据无法共享。对警察机关而言，数据是一项重要的战略资源，对于侦破案件与实施有效社会管理不可或缺。在分散型警察体制下，各个警察机关在行使职权中收集了大量信息，但由于体制上的分割，收集的信息处于各自为政的状态，无法实现有效连接与共享。这种数据上的孤岛现象容易使犯罪分子的行踪轨迹及个人信息不易被警方掌握，降低了侦破案件的效率。同时这种分割状态也增加了不同的警察机关为共享数据或者提供数据支持所产生的协调成本。四是在对付跨地区犯罪的问题上，侦查工作缺乏统一指挥，有时甚至还存在警察机关之间的“消极竞争”。各地警察机关将有限的资源优先用于本地的事项，将跨地区犯罪打击与侦查工作推诿给其他地区。

三、当代发达国家警务模式实践的启示

发达国家警务模式发展的历程为我国现代警务模式的构建提供了历史镜鉴，也启示了现代警务模式构建的发展方向，表明现代警务模式构建并非无源之水、无本之木。现代警务模式的构建不仅立足于当下，还要面向未来。未来充满不确定性和未知，当下实践的警务模式需要在未来的不确定中不断调适。调适并不意味着盲目和杂乱无章，调适意味着变化、意味着创新，在这个过程中，需要树立先进理念、注重路径探索、强化双重保障、夯实理论基础。

(一)现代警务模式的构建要树立先进理念

首先，要树立警务政治性理念。警察机关作为国家权力的重要组成部分，维护国家政权稳定是其不可推卸的责任。我国现代警务模式构建必须坚持党的绝对领导，深入学习贯彻习近平总书记关于政法队伍建设与公安工作的重要指示精神。在2020年8月26日举行的中国人民警察警旗授旗仪式上，习近平总书记对人民警察队伍提出了“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的要求。对党忠诚就是要坚持党的绝对领导，坚持政治建警方针，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，始终以党的旗帜为旗帜、以党的方向为方向、以党的意志为意志，坚决听从党中央命令、服从党中央指挥，确保绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠(2)参见《人民公安》2020 年第17 期第8页。。虽然中西警务发展的历程中呈现出一些相同点，但是现代警务构建并没有适用于所有国家的放之四海而皆准的统一模式，而是与一国的政治体制、历史传统等息息相关。特别是政治体制，是决定一国警务模式构建的理论支撑、路径选择、组织变革与依托力量。因此不管警务模式构建的现代性步入何种阶段，坚持政治性是不可动摇的首要原则。

其次，要树立适应性理念。无论是国外还是我国，在现代警务模式的发展历程中都经历了不同模式的变迁，这种变迁并不是警察机关内部细枝末节的改变，它可能改变了警力资源的配置方式，改变了警察与公众间的互动，也可能改变了警务工作的理念。每次警务模式的转化都有一定的社会背景，反映了当时当地公众对警察机关的期待。这种适应性并不是自然而然产生的，而是一个动态调整的过程。国外警务历程发展表明，不能及时反映社会需求的警务模式，容易产生警民关系的不和谐甚至对抗，如果一种警务模式缺乏适应性，不但不能解决其所面对的问题，而且会产生与其所面对问题同样的困境。如在警务现代化阶段，警察机关装备精良，但与公众沟通交流减少，警民关系紧张。社区警务就是为解决警民关系紧张出现的，但是在多年的实践中，一些国家社区警务流于形式，公众参与少，警察并没沉入到社区，并没有从根本上解决原本所期待解决的问题。在我国现代警务模式构建中，坚持适应性原则，就是要及时了解掌握民意，及时掌握社会风险，及时利用互联网人工智能技术。要明确警务适应性是动态调整的，拒绝采取一成不变的僵化态度。动态调整表明警务实践需要及时听取公众与第三方专家对警务效能的反馈，作出相应改变。在动态调整中，促进警务模式的完善。

再次，要树立包容性理念。包容性体现为包容性借鉴和包容性治理。在现代警务模式构建中，我们要坚持“四个自信”，但并不是要绝对排除人类已经创造的有益文明成果，我们仍有必要借鉴和吸收国外警务模式发展中形成的理论成果与方式方法，结合国情进行消化与利用。这种包容性警务理论同样也会被其他国家吸收借鉴，展现中国特色社会主义制度的优越性。包容性治理就是政府要充分利用多元主体的力量与参与，实现社会治理目标。警察机关承担社会治理的重要职责，需要发挥主观能动性，通过政治吸纳、引导培育、协调沟通、提升能力等方式，引导和支持社会组织、社区、公众，专家学者等主体参与现代警务模式的建构与实践[12]。警察机关应当摒弃将政府视为社会治理的唯一主体、排除其他主体的认识误区。警察机关在其辖区内，有意识地鼓励与支持有意愿参与公共服务组织的个人，对社会组织的运作与活动予以支持。警察机关主动与社会公众专家等沟通，特别是现代智慧型警务构建中对算法应用的边界，可以听取专家、公众的意见和建议，使智慧警务应用在公共利益与私权保护中取得平衡。同时警察机关可以通过智力支持等方式提升社会组织的参与能力。包容性原则要求技术更加进步，技术应用的范围领域更加广泛，技术的效率更加显著，也仍然需要多元主体参与。

(二)现代警务模式的构建要注重路径探索

发达国家警务长期实践的发展表明，警务运行效果不能仅通过一种途径一种形态，而必然是一些富有成效的警务形态形成整体共同发挥作用，才能应对警务工作的需要。现代警务模式是由法治警务、参与警务、智慧警务构成的有机统一体。这种统一体具有历史逻辑、实践逻辑和理论逻辑。就历史逻辑而言，不同时期，各国形成了符合当时需要的警务模式，并不是用一种警务模式取代另一种警务模式。就实践逻辑而言，虽然随着互联网与信息技术的发展，人工智能、大数据、云计算、区块链就已经应用于公安实践，智慧警务受到空前重视。但是不能忽视其他形态的警务，更不能将现代警务等同于智慧警务。如果缺乏法治的保障，在智慧警务运用中就容易侵犯公民的权利。智慧警务提高了警务工作的效率，但是不能排除参与警务的作用。社会公众及时将自己的诉求向公安机关表达。社会组织、基层群众性自治组织等多方主体积极参与化解矛盾，多元主体参与符合合作式治理的时代潮流。在现代警务模式构建中，要积极探索参与的途径与载体，特别是要充分利用信息技术。就理论逻辑而言，系统思维观念与方法是马克思主义哲学的重要内容，在党的十九届五中全会上，习近平总书记从方法论的角度总结道：“在这个过程中，系统观念是具有基础性的思想和工作方法[13]。”各种形态的警务模式都是现代警务模式的有机组成部分，只有协同推进，才能发挥整体的效能。

同时在现代警务的构建中需要发挥人民群众和基层实践部门的首创精神。只有能解决现实问题的警务模式才有生命力。无论是具体方式方法的运用，还是组织模式的变革，以及警民互动载体的丰富，基层实战部门提供了鲜活的素材，上级警察机关应该及时进行总结提炼，形成可复制可推广的经验，在广泛适用、反馈提升的基础上形成警务模式。

(三)现代警务模式的构建要强化双重保障

首先要强化技术保障。从发达国家的警务模式实践可以看出，其对新技术的应用是比较积极的，也是警察机关作为执法机关的职责要求所需，行政相对人或违法分子采用新技术来逃避监管或逃避打击，警察机关只有应用技术来装备自己，才能应对执法形势的变化。大数据、人工智能、区块链、大规模视频监控等技术已经在当今时代广泛应用，预测警务的实践也表明这些技术能够为警察机关利用，提高警务工作的效能。在我国现代警务体系构建中，也应充分认识到警务效能的发挥离不开技术的保障。随着我国财政收入的增加以及人民群众对高质量安全服务需求的增加，大数据、人工智能、区块链、大规模视频监控等技术在我国公安机关的利用率和覆盖面将大大增加，以科技助推警务效能提升，以信息撬动警务服务便捷。

其次要强化制度保障。技术能为警务实践带来效率的同时，也可能带来风险与挑战。视频监控技术、人脸识别技术的应用很容易使公民的隐私权受到侵犯。我国《民法典》第一千零三十九条对国家机关的保护隐私权和个人信息义务提出了明确要求。《最高人民法院关于审理使用人脸识别技术处理个人信息相关民事案件适用法律若干问题的规定》(法释〔2021〕15号)自2021年8月1日起施行表明，我国已经从制度角度来规范人脸识别技术的应用。同时公安机关在采集海量数据时，对数据的存储、分析与传递需要严格的制度约束与保障，否则容易造成数据泄露，或者将数据传递给第三方后，第三方违背数据的使用目的，侵害数据主体的知情同意权等权利。

制度保障和技术保障应当相辅相成，不可偏颇。制度能确保新技术的运用形成统一的标准，减少随意性，实践中技术标准的广泛采用便是很好的说明。制度也能限制新技术运用所产生的副作用，实现效率提升和权利保护的平衡。同时技术能增强制度推行的效果，及时发现制度运行中的瑕疵与不足，也能对制度运行绩效进行评估。

(四)现代警务模式的构建要夯实理论基础

从发达国家警务实践的发展历程可以看出，学术理论对于警务模式的形成及发展完善有着积极的作用。破窗理论、新公共管理理论等为社区警务提供了理论解释，特别是新公共管理理论积极推动了公众参与在社会治理领域的实践；西方国家正当程序理论对于法治警务实践的规范化运作发挥着稳定的作用；国外基于统计技术的实证研究，对警务模式中的诸如警察数量、财政投入等变量与警务效能的关系进行了较好的分析；在我国构建现代警务模式的过程中，也应当借鉴这些理论与研究方法。

现代警务模式的构建需要汲取协同理论的涵养。协同理论是由德国斯图加特大学教授、著名物理学家哈肯创立,是系统科学的重要分支。他认为，“在一定条件下由于构成系统的大量子系统之间相互协同的作用，在临界点上质变，使系统从无规则混乱状态形成一个新的宏观有序的状态”。协同理论在我国也有着相应的文化基础，我国古代哲学中就有强调合作协同的传统，社会主义制度集中力量办大事的优势也蕴含着协同的理念[14]。现代警务模式的构建是一个系统的工程，并非各种警务形态的单向发展，而是多种警务形态相互融合、相互协同，共同促进。智慧警务的发展，得益于技术进步，但依然少不了专家学者高科技公司等主体的参与；智慧的发展，如果没有法治的保障，可能会成为脱缰的野马，存在侵犯公民权利的风险。智慧警务、参与警务的发展，有助于公众享受更加便捷的服务，提高办理事项的效率与舒适度；服务警务的出现与发展，也为智慧警务向更高层次的发展提供了动力。警务模式的现代性并非仅仅是运用了最先进的技术，而在于其整体的思维方法、系统集成的运行。但是我们应客观看待，实践中不同形态警务模式并非总是处于平衡与协调中，一定时期会突出某种形态的警务模式。这种不均衡状态是暂时性的，不应成为常态。如果警察机关在服务警务上投入过多的资源，将会导致在打击犯罪上所投入资源相应减少，并不利于警察整体职能的发挥。可以预见，在数字化时代，智慧警务将会越来越受重视，国家投入智慧警务建设的资源也将会越来越多，警察机关容易偏离均衡状态。因此必须牢固树立协同性原则。

但是，发达国家警务实践中出现的局限性也表明，现有理论在解释上存在一定的局限性或者尚未有一些理论框架进入研究者的视野。虽然我国警务发展同西方国家有相同之处，但我国是中国共产党领导的社会主义国家，在警务模式的构建上具有鲜明的特色：在根本立场上坚持党性与人民性相统一、在发展路径上坚持独立性与包容性相统一、在思维方法上坚持系统性与个别性相统一、在立足根基上坚持发展性与继承性相统一、在规范执法上坚持原则性与灵活性相统一、在践行理念上坚持地方性与普遍性相统一[15]。我们必须坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，在现代警务模式的建构和阐释上，沿着中国特色社会主义道路，融入中国特色社会主义理论体系，充分吸收中国特色社会主义文化，用我们自己的话语体系来阐明现代警务模式的价值取向、主体建构、制度规则和基本结构，真正实现中国特色社会主义制度的优越性。