人民公安 “十六字”总要求的历史传承与时代创新

孙振雷

(河南警察学院 交通管理工程系，河南 郑州 450046)

从1921年中共一大会议安全保卫工作开始，我党领导下的人民公安保卫工作历经百年风雨，形成了具有鲜明自身特色的体制机制和工作格局，在不同的历史时期发挥了无可替代的重要作用。其中，“坚持党的绝对领导”“坚持服从服务于党和国家中心工作”“坚持全心全意为人民”等历史传统成为人民公安保卫工作多年来生生不息的宝贵经验。在新的时代条件下，习近平总书记在2017年“5·19”讲话、2019年全国公安工作会议讲话和2020年人民警察警旗授旗仪式上的训词中，反复强调人民警察要做到“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”(以下简称“十六字”总要求)。这“十六字”总要求既是对人民警察与人民公安保卫工作百年历史经验的传承，也是在新的时代条件下的理论创新，是人民警察和公安机关当前和今后的根本行动指南。认真梳理人民公安百年历史和时代变化，全面理解“十六字”总要求的历史源头和丰富内涵具有重大理论与实践意义。

一、“坚持党的绝对领导”是人民公安保卫工作的首要原则

(一)中共一大召开与人民公安保卫工作的萌芽

1921年7月23日晚，中共一大会议在上海召开，后来因法租界巡捕的干扰，被迫转移到浙江嘉兴南湖游船继续进行。在中共一大会议召开期间，全程担任安全保卫工作的王会悟机警、灵活，乔装改扮，发挥了不可替代的作用，独自一人扛起了中共一大会议的安保重任并圆满完成任务。在为期九天的会议里，几度惊险曲折，均被王会悟化险为夷。在后期会址选定嘉兴南湖游船以及代表们转移路上的安全保卫等工作中，王会悟都起到了无可替代的重要作用。她也由此成为我党领导的公安保卫工作的先驱者。

客观地讲，在中国共产党幼年时期并没有建立起完善的保卫组织，但是幼年的党依然具有很强的自我保护意识和能力，并且十分重视自身的安全建设。就像中共一大安全保卫工作选择交给王会悟这样一个柔弱女性，首先是考虑了她的政治可靠性。王会悟自小聪颖好学，愿意接受新事物，较早接触并拥护马克思主义，是中国第一批社会主义青年团员。在中共一大召开前夕，与我党早期创始人之一李达结为伉俪，并与李达一起参与了中共一大的筹备、会务和保卫工作。她有着坚定的共产主义理想信念，受到中共一大会议代表们和共产国际代表的完全信任。其次，王会悟有很强的组织纪律性，会议期间发现任何异常现象都及时汇报，并提出自己的应对措施建议。从前期会址选定到中途休会转移，再到后期会址选定在嘉兴南湖游船，都是王会悟首先提出并征得组织同意后实施。每一个关键节点的会议安保措施，组织上都全程掌握并及时按照王会悟的建议讨论决定，然后交由王会悟执行。由于王会悟对党的绝对忠诚可靠和高度自觉的组织纪律性，不但使得中共一大安保工作顺利完成，而且由此确立了我党领导的人民公安保卫工作的一个基本原则，那就是人民公安保卫工作必须坚持党的绝对领导。

(二)1927年建立南昌革委会政治保卫处、南昌市公安局与我党领导的有组织的人民公安保卫工作的开始

1927年8月1日，南昌起义标志着我党领导人民军队的建立。同时，起义当天还成立了南昌革委会政治保卫处和南昌市公安局。南昌革委会政治保卫处处长由李立三临时兼任。政治保卫处职责有三：一是根据总指挥部决定秘密抓捕反动分子，为起义扫平障碍；二是保卫国民革命委员会机构及领导人安全；三是打击土豪劣绅，执行党的刑事政策。在南昌起义过程中，政治保卫处有着卓越的工作表现。“政治保卫”的提法和工作模式反映了当时斗争特点和需要，也为以后根据地政治保卫部门的建立积累了宝贵经验。这一提法和工作模式一直沿用至今。南昌市公安局局长一职则由共产党员彭干臣担任，他同时兼任南昌卫戍司令，负责南昌市的社会治安工作。南昌市公安局的建立标志着我党领导的第一个人民公安机关的建立。南昌起义后，起义军转战潮汕地区，于2017年9月24日设立汕头公安局，任命徐光英为局长，组织工人义勇队代替旧警察。根据革命形势变化，汕头市公安局后来随着起义军撤离汕头，虽然存在时间不长，但这是我党历史上第二个公安局。它延续了南昌市公安局的组织模式，是我党有组织办理警政的积极尝试。

与1921年中共一大召开时，王会悟单枪匹马负责会议安保工作不同，南昌革委会政治保卫处、南昌市公安局的建立是我党领导的有组织的人民公安保卫工作的开始。在这一过程中，公安保卫工作与军事工作相互配合，在党的直接领导下，出色完成了自己的历史使命。我党领导的这一时期具有武装性质的人民公安保卫工作，与同样具有武装性质的军事工作一样，是早期我党认识到武装夺取革命胜利重要性的积极实践探索。从此以后，坚持党的绝对领导始终是人民公安保卫工作的首要原则，也成为后来人民公安保卫工作健康发展的根本政治保证。

(三)中共中央1991年第19号文件和2003年第13号文件的出台进一步巩固和完善了党对公安工作的绝对领导体制

20世纪90年代是中国公安改革波澜壮阔的时期。1991年中共中央《关于加强和改进公安工作的决定》(第19号文件)出台，进一步明确了统一领导，分级管理，条块结合，以块为主的领导体制。该19号文件与1995年出台的《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)关于公安机关领导关系的规定相互衔接，对于促进人民公安保卫工作正规化、专业化、法制化建设发挥了重要作用。2003年11月18日，中共中央出台《关于进一步加强和改进公安工作的决定》(第13号文件)。该文件规定，各级公安机关主要领导应由同级党委常委或者政府副职兼任。这一新的规定，在坚持传统体制的同时，在纵向和横向上进一步加强了人民公安领导关系建设。无论是中共中央1991年第19号文件还是2003年第13号文件，都体现了中央对于人民公安保卫工作的重视，都将“统一领导”作为首要的政治要求。“统一领导”就是指公安机关和公安工作必须由党委政府统一领导，必须置于党的绝对领导之下。两个文件的改革精神既是对人民公安保卫工作优良传统的继承，也体现了当时的人民公安保卫工作实际需要。随后召开的第二十次全国公安工作会议明确提出，要围绕中共中央2003年第13号文件的落实，深入推进公安体制机制改革。会议还指出，多年来人民公安保卫工作的首要经验就是坚持党的绝对领导，公安机关当前的首要任务就是巩固共产党的执政地位。

无论是革命战争年代还是新中国建设时期，实践一再证明，只有在中国共产党高度重视并直接领导下，人民公安保卫工作才能健康发展，圆满完成不同时期的历史任务。作为武装性质的人民公安保卫工作和人民警察力量，必须旗帜鲜明地加强政治建设，坚持党对公安工作的绝对领导不动摇。

二、“坚持服从服务于党和国家中心工作大局”是人民公安保卫工作的永恒主题

(一)中央特科与不断走向成熟的我党早期有组织的安全保卫工作

1927年“四一二”反革命政变后，革命形势异常严峻复杂。中共中央于1927年5月在武汉建立中央军委特务工作处。同年8月，中央军委特务工作处随党中央转至上海，并很快改为中共中央特科，在周恩来同志直接领导下继续开展保卫工作。中央特科及其前身中央军委特务工作处是在党的革命事业面临白色恐怖严峻考验背景下，根据对敌斗争的需要，由党中央设立并直接领导的安全保卫力量。中央特科主要职责是根据中共中央中心工作需要，开展锄奸反特、情报获取和与各地党组织秘密联络等工作，后期也负责统战工作，其中最重要的职责是保卫党中央安全。中央特科是我党早期有组织的安全保卫工作不断走向成熟的标志，为中国革命作出了不可磨灭的贡献。1931年4月，中共中央政治局候补委员和中央特科负责人顾顺章在执行任务途中，未经请示中央批准，严重违反组织纪律和保密纪律，从事了与身份和任务不相符合的公开活动，严重背离了党的中心工作大局要求，最终被俘叛变，中共中央安全受到直接威胁。危急时刻，中央特科骨干人员钱壮飞、李克农、胡北风、陈赓等人，在中共中央负责人周恩来同志直接领导下，迅速应变，化险为夷，成功保卫了党中央安全。顾顺章事件带来的教训极为深刻。革命特殊时期的人民公安保卫工作必须服从服务于党的中心工作大局，一切与党的工作需要不相符合的想法和做法必然给革命事业带来不必要的损失。

(二)苏区政治保卫局、内务部与新生的苏维埃共和国政权保卫工作

1931年，中华苏维埃共和国在江西瑞金建立。在共和国国家组织架构中，为适应当时对敌斗争和保卫红色政权的需要，我党按照苏联模式，建立了由国家政治保卫局和内务部两大系统组成的公安保卫机关。当时新生的苏维埃国家政权仍然处在国民党反动派的包围之中。国民党反动派一方面调动大量军队围剿根据地，另一方面派遣大量特务潜入根据地渗透破坏。保卫和巩固苏维埃国家政权安全成为当时中共中央和红军的中心工作，也成为人民公安保卫机关的首要职责。根据《中华苏维埃共和国宪法大纲》和《中华苏维埃共和国国家政治保卫局组织纲要》的规定，国家政治保卫局是工农民主政权的专政机关，基本任务是“消灭一切公开的尤其是秘密的暗藏的反革命的组织和行动，以保卫和巩固苏维埃政权”(1)中华苏维埃共和国国家政治保卫局组织纲要，参见中共中央书记处编：《六大以来——党内秘密文件》(下册)，人民出版社1981年版，第366页。。根据地的治安管理则由内务部负责。但是由于内务部领导的各级民警机构不十分健全，很多地方的缉捕盗匪、清查户口、边境管理等工作实际上是由政治保卫局负责的。政治保卫局根据党和国家中心工作需要，开展了卓有成效的肃反保卫工作和社会治安管理工作，有效配合了当时的反围剿军事斗争，为保护人民群众的利益，巩固苏维埃政权，作出了不可磨灭的贡献。

(三)新中国成立后不同历史时期党和国家工作重心的调整与历届全国公安工作会议的召开

1949年中华人民共和国成立，揭开了人民公安保卫工作的新篇章，也对人民公安保卫工作提出了新的要求。毛泽东在《论人民民主专政》一文中指出，要建立人民民主专政的国家机器，这主要是指通过建立人民的军队、人民的警察和人民的法庭，借以巩固国防和保护人民利益。具有国家临时宪法性质的1949年《中华人民共和国共同纲领》中也明确指出，人民警察是属于人民的武力，其任务是保卫中国的独立和领土主权的完整，保卫中国人民的革命建设和一切合法权益。《论人民民主专政》一文的发表和《中华人民共和国共同纲领》的制定，为新生的中华人民共和国公安保卫工作提供了法理基础，指明了建设方向。根据以上指导思想，1949年10月召开了第一次全国公安工作会议。会议确定的人民公安工作总任务是：镇压国内外敌人的一切捣乱破坏行为，建立革命秩序，巩固人民民主专政的国家政权[1]353。

第一次全国公安工作会议是在全国性政权刚刚建立，从新民主主义革命向社会主义革命和建设过渡的特殊时期召开的一次重要会议。根据此次会议精神，全国各级人民公安机关迅速建立，并开展了卓有成效的镇压反革命运动和反特斗争，扫清了当时正在进行的土地改革和其他民主改革前进道路上的障碍，有力支持了抗美援朝战争，巩固了人民民主专政的国家政权，保证了国民经济恢复工作的顺利进行。这次会议还成为以后历次全国公安工作会议的范本，开启了人民公安保卫工作围绕党和国家中心工作大局及时总结调整工作重心的基本格局。在已召开过的二十一次全国公安工作会议中，会议中心议题无一不是围绕各个历史时期党和国家中心工作总结和部署公安工作。其中，除第一次全国公安工作会议外，1991年第十八次全国公安工作会议和2019年第二十一次全国公安工作会议是最有历史意义的两次会议。第十八次全国公安工作会议的召开背景是，十一届三中全会后，党和国家工作重心转移到社会主义现代化建设上来。经过十几年改革开放，中国社会发生了巨大变化，原先计划经济条件下的静态社会治安模式已经不适应动态变化的社会治安形势需要，急需改革调整。在此背景下，1991年11月召开了第十八次全国公安工作会议。会议总结了第十七次全国公安工作会议(1977年12月)后14年来的公安工作基本经验，研究确定了今后一个时期公安工作的基本任务与政策，明确了警务改革的总基调，强调要围绕党和国家在改革开放新时期的中心任务开展工作，更好地为经济建设服务。2019年5月，第二十一次全国公安工作会议召开。这次会议的背景是，党的十八大以后，中国特色社会主义建设进入新时代，全面依法治国和全面改革开放格局正在形成，社会利益格局发生深刻调整，国内国际斗争形势更加复杂严峻，人民公安保卫工作面临新的时代考验。这次会议强调，新的历史条件下，公安机关要围绕实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的中心工作大局，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持总体国家安全观和以人民为中心，坚持政治建警、改革强警、科技兴警和从严治警，履行好党和人民赋予的新时代职责使命，努力使人民群众安全感更加充实、更有保障、更可持续，为决胜全面建成小康社会创造安全稳定的政治社会环境。

历次全国公安工作会议围绕不同历史时期党和国家中心工作的变化，及时调整自身工作思路和重心，积极服从服务于党和国家中心工作需要，也在党的直接领导下，圆满完成了各个时期自身的使命任务。历史经验告诉我们，“坚持服从服务于党和国家中心工作大局”是人民公安保卫工作的永恒主题。

三、“全心全意为人民”是人民公安保卫工作的根本宗旨

人民公安保卫工作自中共一大会议安保开始，就与中国共产党紧紧连在一起，成为中国共产党事业的重要组成部分。中国共产党提出的“全心全意为人民”宗旨，也成为人民公安保卫工作的根本宗旨。

(一)朱德首次提出警察“要为人民服务”思想

1927年4月，根据中共中央指示，朱德受命担任国民革命政府南昌市公安局局长。虽然此时的南昌市公安局和8月1日起义后成立的红色革命政权下的南昌市公安局有所不同，但是朱德却是我党历史上第一位共产党员公安局局长。在就职演说中，他明确提出了国家公职人员要为人民服务的观点。根据他提出的警察“要为人民服务”的指导思想，朱德改革警政，剿匪安民，支持工农运动，为我党领导旧警察参加南昌起义走上革命道路奠定了良好基础。朱德讲话中的“要为人民服务”六个字，还被印在他兼任团长的国民革命军第三军官教育团学员毕业证书上。在后来不同时期有关公安工作的讲话中，朱德又多次强调了这一观点。在多年的实践中，“警察要为人民服务”逐渐成为我党领导的人民公安保卫工作的根本宗旨[1]296。

(二)抗战时期的防奸工作九条方针和八字政策

20世纪40年代，在抗日根据地，由中央社会部发起并领导了“抢救运动”。为确保“抢救运动”沿着正确的方向进行，毛泽东同志在1943年7月1日写给中央社会部的信中，提出了防奸工作九条方针：首长负责；自己动手；领导骨干与广大群众相结合；一般号召与个别指导相结合；调查研究；分清是非轻重；争取失足者；培养干部；教育群众。毛泽东同志同时指出，要严禁逼供信，逼供信是错误路线[2]。1943年10月5日，毛泽东同志又在陕北绥德反奸大会报告上批示，内部肃反应采取“一个不杀，大部不抓”的政策[3]。九条方针和八字政策是锄奸保卫工作的正确路线，及时纠正了“抢救运动”的极端化倾向，也为人民公安保卫工作确定了正确的工作路线，体现了对人民高度负责的态度和人民公安工作的革命性、进步性，标志着中国特色的公安工作优良传统逐步形成。

(三)1957年《中华人民共和国人民警察条例》和1995年《人民警察法》中“人民性”的立法表达

1957年，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国人民警察条例》(以下简称《人民警察条例》)。《人民警察条例》第一条明确规定，中华人民共和国人民警察属于人民。《人民警察条例》第三条规定，人民警察要努力为人民服务。《人民警察条例》第六条规定的十九项警察职责中，有七项是直接规定危难救助、抢险救灾等为人民服务内容的。《人民警察条例》虽然只有十一条内容，但通篇贯穿了人民警察为人民服务的宗旨，充分继承了人民公安保卫工作的优良传统，鲜明体现了人民警察的“人民性”。1995年《人民警察法》出台，在第三条继续保留了关于人民警察宗旨的规定，并将原来《人民警察条例》中“努力为人民服务”的表述进一步修改为“全心全意为人民服务”。在关于警察任务、职权等其他条款的内容中，也充分体现了这一宗旨。1957年《人民警察条例》和1995年《人民警察法》关于人民警察宗旨的规定，实际上是将中国共产党多年来坚持的人民公安保卫工作和人民警察“全心全意为人民”的宗旨，由党和人民的意志转化为国家意志，并以立法形式固化下来，成为人民公安保卫工作和人民警察队伍建设的刚性要求，是中国共产党国家治理水平不断成熟的标志。

四、“十六字”总要求：人民公安优良传统的时代价值与再创新

2017年5月，习近平总书记在会见全国公安系统英雄模范立功集体代表讲话时，明确提出“人民公安为人民”，并第一次提出公安机关和公安队伍要做到“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的“十六字”总要求。2019年第二十一次全国公安工作会议上，习近平总书记再次提到了这“十六字”总要求，并进一步指出，中国共产党要从政治上建设和掌握公安机关，引导全警始终在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致。公安机关要坚持以人民为中心的发展思想，努力使人民群众安全感更加充实、更有保障、更可持续。2020年8月，习近平总书记在中国人民警察警旗授旗仪式上又一次强调了“十六字”建警总要求，并第一次系统阐述了“十六字”总要求的基本含义。习近平总书记指出，在新的历史条件下，我国人民警察要对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明，全心全意为增强人民群众获得感、幸福感、安全感而努力工作，坚决完成党和人民赋予的使命任务。

“十六字”是建警总要求，是习近平法治思想在人民公安保卫工作中的具体体现，是新时代人民公安保卫工作的基本遵循。对党忠诚就是要坚持将人民公安保卫工作和人民警察队伍置于党的绝对领导之下，始终以习近平新时代中国特色社会主义思想引领人民公安保卫事业健康发展。服务人民就是要坚持以人民为中心，全心全意为人民服务。执法公正就是要围绕新时代社会主要矛盾调整后的党和国家中心工作谋划部署公安工作，将最大限度满足人民群众不断增强的对法治、公平、正义、安全等美好生活的新期待作为一切工作的出发点和落脚点。纪律严明就是要坚持全面从严管党治警总要求，着力锤炼符合“四个铁一般”条件的警察队伍，为新时代人民公安保卫工作提供坚实的保障。“十六字”总要求是人民公安保卫工作宝贵历史经验的传承与新时代表达，不但更加精准全面，而且进一步诠释了三者之间政治引领、根本宗旨和工作目标的辩证关系。更为重要的是，“十六字”总要求在对传统的“坚持党的绝对领导”“坚持服从服务于党和国家中心工作”“坚持全心全意为人民”这三条宝贵历史经验进行了新时代表达和生动解读外，还增加了队伍建设作为保证(纪律严明)，体现出鲜明的行业特色，也是新的理论创新。

从实践层面看，新时代人民公安保卫工作践行“十六字”总要求要围绕以下三个方面进行：一是以 “四个自信”“四个意识”和“两个维护”为新时代政治建警核心内容，进一步加强党对公安工作的绝对领导；二是围绕新时代党和国家中心工作大局，推进全面深化改革，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦创造安全稳定的政治社会环境；三是推进全面依法治警，加强民生警务建设，努力满足人民群众不断增长的对法治、公正等美好生活需求的新期待，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。