甘谷县草原补奖政策实施现状及对策

王 钧

（甘谷县畜牧兽医事务服务中心，甘肃 甘谷 741200）

草地资源是人类生存和发展的基本生态资源，为人类提供了多样化的生态保护功能，可维护生态系统平衡。同时，草地资源为人类提供了许多畜产品，在农业生态系统的能量转化和物质循环中具有十分重要的作用[1]。从2011年起，国家在主要草原牧区省（区）及新疆生产建设兵团启动实施草原补奖政策，即对实行禁牧管理的草原给予适当补助，对实行草畜平衡的草原进行奖励，以调动农牧民保护草原的积极性，改变过度放牧、过度开发利用的现象，促进草原生态系统恢复。截至目前，甘谷县已完成前两轮草原补奖政策实施，第三轮正在实施。

1 县域草地基本情况

甘谷县地处甘肃省东南部，天水市西北部，渭河中游，属黄土高原地区。全县南北长60 km，东西宽49 km，总面积1 572.6 km2，划定基本草原面积2.956万hm2，其中天然草地面积1.987万hm2，可利用草地面积1.813万hm2。按自然条件绝大部分草地属冷温潮湿梁地亚类、微温湿润沟谷地亚类、微温微润梁峁亚类及微温微润坡地亚类。其中冷温潮湿草地类主要分布于古坡乡、磐安镇、武家河乡的南后山区域，海拔1 700～2 716 m，草原植被较好，产草量较高；微温湿润草地类主要分布在大像山镇、六峰乡、白家湾乡、磐安镇、武家河乡的南前山区域，海拔1 500～1 700 m，草原植被较南后山差，产草量较低；微温微润梁峁草地类主要分布在西坪乡、大庄乡的北后山区，海拔1 700～2 100 m，草地植被较差，产草量较低；微温微润坡地草地类主要分布在新兴镇、金山乡、八里湾乡、谢家湾乡、安远镇、大石乡、礼辛乡北前山区，海拔1 500～2 000 m，植被更为稀疏，产草量更少。

2 草原补奖政策落实情况

我国从2011年开始实施草原生态保护补助奖励政策，以5年为1个补奖周期，由中央财政全额拨款安排专项资金[2]。新一轮草原生态补奖政策实施期限为2016-2020年，经省市核定，甘谷县的1.813万hm2可利用天然草原全部落实禁牧封育政策。

2.1 基础数据采集录入情况

落实草原补奖政策的乡（镇）抽调专项工作人员，在认真核实调查的基础上，采集禁牧面积、农户银行账号、补助金额等信息，汇总填报《补贴申请录入表》，然后上报县级机构，由县级机构统一上传农牧民补奖信息系统。截至目前，已全面完成基础数据采集和信息管理系统录入工作，数据已通过市级审核。

2.2 禁牧措施落实情况

为了切实加强草原管护力度，加强草原管护队伍建设，实施草原补奖政策的村根据《甘肃省草原管理办法》，由乡（镇）人民政府聘用草原管护员共计383人，负责全县草原禁牧巡查、草原火灾监测、草原非法开垦巡查等工作。甘谷县人民政府颁发《禁牧令》，县与乡（镇）、乡（镇）与村、村与户之间层层签订草原禁牧责任书，并在草原路口醒目位置设立禁牧草原标识牌。因机构改革，从2019年开始草原禁牧管理及草原管护员聘用工作由林业和草原局负责。

2.3 草原补奖资金落实情况

新一轮草原补奖期限为2016-2020年，对甘谷县1.813万hm2天然草原进行补贴，补贴标准为69.3元/hm2，中央财政年拨补贴资金128万元，5年累计拨发补助资金640万元。甘谷县草原补奖政策涉及15个乡（镇）和1个牧场共计48 942户农户。对落实禁牧措施、实行禁牧管护的农户，在严格核实户名、面积、户数和补奖金额，登记造册，并公示7 d的基础上，将禁牧补助资金通过惠农财政补贴“一折统”的方式直接发放到户。截至目前，新一轮草原补奖资金已全部发放到户。

2.4 草原管护员补助发放情况

新一轮草原补奖政策实施期间，甘谷县共聘用草原管护员383名。根据草原管护员考核办法，考核结果分优秀、合格、基本合格3个档次，其中“优秀”每人每年发放补助资金2 500元，“合格”每人每年发放补助资金1 900元，“基本合格”每人每年发放补助资金1 700元，共计发放补助资金73万元/年。

3 前两轮补奖政策取得的成效

3.1 草原生态环境持续改善

自实施草原补奖政策以来，草原生态环境得到了明显改善。通过落实草原生态保护补助奖励政策，对天然草原进行禁牧管理，偷牧、过度开发利用、超载过牧的状况得到明显改善，使得草原得以“休养生息”，植被退化得到有效遏制，生态系统得到逐步恢复，草原植被的产草量、盖度、生殖枝及叶层高度有所增加，草原涵养水源、保持水土、防风固沙等生态功能逐步恢复[3]。

3.2 畜牧业生产方式不断升级

近年来，甘谷县依托草原生态补奖政策积极实施牧草良种补贴项目、草牧业助推项目等，对农民专业合作社、家庭农场、饲草料加工等进行扶持，引导农牧民转变养殖方式，加快草食畜牧业生产方式转型升级。甘谷县较大草食畜养殖企业均配套了秸秆饲草耕种、收割、加工等机械设备，大幅度提升了全县饲草料加工水平。此外，甘谷县积极实施粮改饲，积极种植青贮玉米、苜蓿、燕麦草等饲草料，加强饲草料加工、销售、配送等体系建设，促进农牧循环发展，有效缓解了草食畜饲草不足的问题，促进了农民持续增收。

3.3 草原保护意识不断加强

截至目前，甘谷县已完成前两轮草原补奖政策实施，经过10年补奖政策的实施宣传，农牧民保护草原的意识越来越强，“绿水青山就是金山银山”的理念逐渐深入人心，偷牧和超载放牧的现象基本杜绝[4]。

4 第三轮草原补奖政策实施情况

4.1 基本情况

根据省市文件精神，甘谷县继续实施第三轮草原补奖政策，对全县1.813万hm2可利用天然草原全部落实禁牧封育。以村为基本单元确定禁牧区域，核定禁牧面积，继续将禁牧任务分解落实到村、到户；每年对分解到户的任务进行逐户逐地复审，确保农牧户的草原承包面积、禁牧面积与实际地界相一致。按照青藏高原区、黄土高原区、西部荒漠区差异化补奖标准和实施面积测算补奖资金。根据省市划定标准，甘谷县天然草原禁牧区域类型为黄土高原区，禁牧补助标准为88.8元/hm2。

4.2 补奖对象

第三轮草原补奖政策补助奖励对象是持有草原使用权证、草原承包经营证或签订草原承包经营合同，履行禁牧要求，且经县级人民政府审核确认，纳入草原补奖政策实施范围内的农牧民、村级集体经济组织、国有农牧场等。农牧户死亡且无继承人、户口迁出本村镇且没有履行禁牧职责的，补奖资金一律不发放、上缴国库。国家公职人员不属于补助对象奖励范围。

4.3 补奖资金发放情况

在省市第三轮草原补奖方案确定后，甘谷县积极组织人力确定方案、开展工作。在资金发放方面，中央财政分三批次下达补奖资金共161.06万元。各乡（镇）在严格核实户名、草原承包面积、户数和补奖金额后，登记造册，并公示7 d后，将禁牧补助资金发放花名册上传至财政惠民系统直接发放到户。截至目前，已发放完成5个乡（镇）和1个牧场共18 317户，共发放资金715 136元，其余乡（镇）资金发放工作正在开展。

5 存在的问题

5.1 宣传力度不够

在新一轮草原补奖政策实施期间，督查发现因到户补奖资金较少，农牧民不重视此项补助，仍有部分农牧民不知道草原补奖政策，很多农户把草原禁牧和林业退耕还林及农业耕地补助等混淆，政策知晓度低。同时，乡（镇）缺乏形式有效的深入宣传，广大农牧民未认识到落实草原补奖政策的重要性，部分农牧民还存在偷牧和超载放牧的惯性思想。

5.2 工作人员不足

落实草原补奖政策时以村为基本单元，乡（镇）负责采集基础信息、公示、填报资金发放花名册并上传财政惠民系统等工作，由于涉及农牧户较多，经常有农户丢失惠农卡、联系电话等情况，需经常更新信息，工作量较大。同时，乡（镇）工作种类繁多，部分乡（镇）经常更换草原补奖工作人员，新旧人员工作交接不全面，新接手的工作人员需重新熟悉工作流程，使得基础信息采集不扎实，录入内容不完全、不准确、更新不及时，甚至部分乡（镇）工作经常中断，存在无人管理的现象。

5.3 工作经费不足

因机构改革，草原管理、监测、草原管护员聘用培训等职能已全部划至林业和草原局，与草原有关的工作经费也全部划拨至林业和草原局，而畜牧部门没有专项工作经费，导致培训、宣传、督查等工作不能正常开展，影响了对补奖资金发放的监管及政策宣传活动的开展[5]。

5.4 产业发展滞后

实施草原补奖政策后，农牧民结束了以前传统的放牧养殖方式，但由于大部分农牧民文化程度较低、年纪较大、掌握技能少，结束放牧后处于无业状态，经济来源减少，生活困难。同时受基础设施薄弱和饲养成本增加的影响，发展舍饲养殖困难重重[6]。此外，由于甘谷县人均承包面积较少，补偿标准较低，不足以弥补农牧户的损失，影响农牧户对政策的配合。

6 对策

6.1 加大政策宣传力度

加强组织领导，借助政府层面通过电视、广播、报纸、微信、快手、抖音等，多渠道广泛开展形式多样、贴合实际的宣传活动，深入宣传草原补奖有关政策及相关法律法规，提升农牧民对草原生态保护补助奖励政策的知晓度，充分调动农牧民保护草原、保护生态环境的积极性，彻底改变传统放牧思想和行为。同时，积极听取基层干部和广大农牧民的意见和建议，集思广益，营造良好的禁牧氛围。

6.2 加大资金和人力投入

省市县等有关部门要加大资金投入力度，落实畜牧部门业务工作经费，使其能正常开展宣传、培训、督查等工作，确保补奖资金发放程序合理、到位。同时，增加人力配备，落实专职人员负责草原补奖工作，尽量避免人员更换，确保业务人员熟悉工作流程和相关政策，能及时更新基础信息、录入农牧户惠农卡号、联系电话等信息，规范完成系统录入和资金发放等工作，确保补奖资金准确、快速发放。

6.3 加快产业发展

市县有关部门要多举办养殖技能培训班，加强养殖技术指导培训，提高农牧民养殖技术水平，用科学的养殖技术获取最大的经济效益。积极引进适宜本地区地理环境的优良饲草品种，鼓励农户扩大优良饲草种植面积，提高秸秆饲料化利用技术水平，降低养殖成本，保证草食畜养殖业有充足的饲草料供应。降低农户发展养殖业的贷款门槛，通过贷款扶持引导农户加强饲草料基地建设及棚圈等基础设施改造。鼓励农户参与养殖专业合作社开展多元化养殖，增加收入。同时，通过开展其他劳动技能培训等，鼓励年轻劳动力从事其他行业，拓宽农牧民再就业渠道[6]。