加强曲阜市高标准农田水利工程建设与管理的措施探讨

赵俊杰，陈 明

（曲阜市农业农村局，山东曲阜 273100）

高标准农田水利建设通过改良自然地理环境，提高农业抵御自然灾害的能力和综合生产能力，保障粮食和重要农产品的有效供给，全面助推乡村振兴和农业高质量发展。因此，高标准农田水利工程的建设与管理至关重要，要抓好高标准农田水利建设工作，扎实推进“藏粮于地、藏粮于技”战略。

1 高标准农田概述

高标准农田是指土地平整，集中连片，设施完善，农电配套，土壤肥沃，生态良好，抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产，划定为基本农田实行永久保护的耕地[1]。高标准农田建设可改善或消除主要限制性因素，全面提升农田质量。因此，工程规划、建设、管理的质量直接关系工程效益，应规划建设管理好高标准农田，通过优化工序流程和严控工程质量，达到工程效益的最优化。高标准农田体系是一个系统性工程，不仅包括最基本的土地要素，还需考虑到配套施工和设施。例如，平整土地、改良土壤、灌溉排水、田间道路、生产梁桥、农田防护、生态保护、输配电路及其他工程活动。

2 曲阜市高标准农田水利基本建设情况

山东省曲阜市是一个典型的农业大县，搞好高标准农田水利工程的建设与管理，不但能稳定提高农产品的质量和产量，更能促进地方经济与社会发展。随着2011 年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》的出台，政府部门将水利建设发展提到前所未有的高度，曲阜市水利基础设施建设迎来千载难逢的机遇。曲阜市委、市政府抢抓机遇、因势利导，优先配套专项建设资金，为水利基础设施建设和农业高质量发展注入新动能。2010 年，曲阜市成立小型农田水利建设领导小组，设立农田水利建管处。截至2020 年，曲阜市农田水利工程项目已经覆盖全市11 个镇（街），工程涉及191 个村庄，工程项目面积达到1.84 万 hm2，总投资额达到3.14 亿元。通过高标准农田水利项目的实施，使水土资源得到了有效保护和合理利用，土地生产力亦得到显著提高，农业生产、农民生活条件和农业生态环境质量均得到显著改善。

3 存在的问题

高标准农田水利工程的建设和管理，对促进农业生产和健康发展具有重要意义。多年来，曲阜市高标准农田水利项目成为当地现代农业发展的助推器，但在工程实施建设中还存在不少发展瓶颈和突出问题。例如，资金不足、管理混乱、施工粗放、规划简单及维护缺失等问题，严重影响了工程建设质量和效益。

3.1 缺乏区域建设质量标准

我国是农业大国，农田面积大，高标准农田水利建设在全国开展，但缺乏具体的工程建设质量标准。1）高标准农田建设区域标准划定十分困难。高标准农田建设的主要目的是满足当地人们的生活及生产需求，但每个地区地形地貌、资源环境、气候降水等条件千差万别。2）高标准农田在建设过程中易出现变更设计、修改方案等问题，需重新施工或增加工序，加大施工管理难度。3）高标准农田使用的建筑材料、构配件和设施设备的种类、数量较多，把关不严易出现材料设备质量问题，而且部分工程质量问题隐蔽性强，出现问题难以维修。4）高标准农田施工人员存在学历低、技术差、对工程标准和规范认知不足的现象，导致施工质量低下。5）高标准农田水利工程建设完成后缺乏管理维护，造成设施设备损坏，无法使用。工程投入使用后就交给当地政府主管部门或农民用水协会管理，缺乏专业人员进行维修养护，高标准农田水利工程年久失修现象严重。

3.2 建设缺乏科学规划设计

高标准农田水利工程从项目立项到规划设计，从建设方案出台到具体施工，需要一个较长的过程，因此在高标准农田水利工程规划设计中会遇到很多问题。1）工程主管部门通过公开招标或指定委托确定规划设计单位，部分规划设计单位套用模板文字、公式编写规划设计方案，没有实地勘察。2）设计单位根据设计目标规划项目，缺乏综合因素考虑。对原有项目区内的电源、道路、机井等设施设备没有做到有效利用，没有综合考虑潜在的生产能力或原有设备的利用。3）规划设计人员没有充分利用专业技能审核规划设计方案。规划设计是建设蓝图，许多工程项目在规划设计上不够严谨科学，出现新旧工程重复施工、多个项目交叉施工、建设项目过度施工等现象。4）规划设计方案缺乏全面勘察和论证，建设设计受到各种外在因素的影响，不能优选项目方案。规划设计工作主要是县级农田建管部门委托设计规划单位承担，只对个别点面实地勘察，未全面深入。5）设计前未充分征求项目区农民意见。项目规划前期征求意见范围小、广度和深度远远不够，导致出现施工过程中部分农民不予配合的现象[2]。

3.3 工程缺乏长期维护管理

高标准农田水利工程建设普遍存在重建轻管现象，建管脱节，投入使用后缺少跟进服务措施，致使损毁设备难以修复。1）高标准农田水利工程运行管理维护缺少专业技术人员。工程设施的使用者是从事农业生产的农民，其缺乏专业管理、维修设施的知识和技术。2）高标准农田水利工程没有专项维修资金。建设投入使用后，没有储备资金或专项资金用于维修。3）高标准农田水利工程缺乏运行维护机制。制度是保证运行管理维护的基础，项目所属部门权责不明确，导致工程权责不清。4）高标准农田水利工程设施设备难以更换。工程设施设备都是统一采购的，单个或部分设施设备损毁难以维护更换，后期管护薄弱，重建轻管现象亟待解决。

3.4 工程建设资金投入不足

高标准农田建设是以土地平整、集中连片、设施完备及农电配套为标准。建设遵循“先易后难、分步推行”的原则。目前，曲阜市高标准农田建设的财政资金标准为每667 m2投入1 500 元，投资标准较低，加之近年来建筑材料价格和施工用工成本大幅提升，导致部分建设项目无法完全达到国家标准。1）随着建设任务的不断推进，高标准农田也在细碎、杂乱的地块上开始建设。这些项目区土地质量较差，致使项目建设成本增加。2）随着物价上涨，建筑材料和工人工资也出现大幅度增长，很多项目需要追加资金才能顺利完工。3）不可预知的工程变更。施工过程中，穿过河堤、公路等现象时有发生，这些问题会增加施工难度，增加建设资金。4）工程后期运行维护管理资金缺少，管理资金难以落实。

3.5 规范标准掌握与落实不够

从事高标准农田水利工程的人员没有全面掌握国家相关规范标准，在规划建设施工全过程中相关人员没有规范履行建设工程流程和标准。1）部分人员没有全面掌握高标准农田建设国家标准，建设要求及标准偏低。2）工程建设的制度建设标准存在偏差。项目合同管理和资料管理存在缺项漏项现象；建设标准要求过低。3）工程考察论证和监督检查标准过于宽松。在规划设计、招标投标、施工建设中检验部分流于形式，没有认真对照设计、建设、验收等规范标准进行检验。4）编制建设工程方案参考规范标准不全。依据建设方案，建设期、工程量和资金都有较大变动。可行性报告、建设施工方案没有充分考虑其他影响工程建设的因素，如冰雪和洪涝灾害、低温和高温作业等。5）农田建设部门没有针对农田水利工程建设出台相应的规范标准。

4 完善措施

4.1 因地制宜，分区建立设计标准

在建设高标准农田水利过程中，规范建设标准，在一定程度上可推动高标准农田水利工程的发展[3]。高标准农田水利建设应秉持因地制宜的原则，综合考虑当地实际情况，充分考虑多种因素影响，以建立完善的设计标准和建设施工质量标准。1）当地政府根据行业管理部门职能，整体统一制定高标准农田水利工程项目规划设计和建设施工质量标准，实现有法可依、有据可循。2）实现田块的规整化。需对现有的农田布局进行重新整合，做到高标准农田施工工序规范一致。3）优选高标准农田项目区，加快高标准农田建设进度。科学选址，集中连片，加快土地流转，集约利用、开发土地资源。

4.2 完善规划，科学合理设计论证

高标准农田建设项目需科学合理规划设计。高质量、高标准做好规划设计工作，是实施高标准农田水利建设的第一步，也是保证质量和效益的前提和基础。1）高标准农田水利工程建设需提前规划布局，积极主动谋划下一年度或较长阶段的项目规划设计工作，编制规划方案，科学谋划方案布局、建设内容、工程设计。2）开展调查分析，论证规划方案，拟定项目布局选型和建设内容。加强部门对接，多方位、多层次、多渠道征求各方意见，将意见和要求相结合，提高设计方案的准确性、实用性、针对性。3）调整优化项目设计方案，确保项目区布局合理。镇街人员、设计人员和农民代表参与前期规划，实地勘察，同专家深入现场。4）做好宣传工作，针对项目区农民加大工程宣传力度，调动其配合的积极性，主动参与工程建设和管理。

4.3 重建强管，发挥管理维护机制

高标准农田水利建设投入使用后需进行管理维护，以发挥工程的最大效益。1）明确产权，即明确工程管护的责任主体，做到权责明晰。高标准农田水利工程在项目竣工验收合格后，及时将工程转变为资产，统一交给项目所在镇（街）政府，办理资产移交手续，制定《高标准农田水利工程管护主体手册》。2）明确工程产权归属，镇（街）政府是唯一的管护责任主体，保持权责一致性。3）出台后续管护规范文件，制定《农田水利管护实施细则》《农田水利工程建后管理办法》，创新“镇（街）管理+协会自治”等多种模式，提高农民管护农田水利设施的积极性。4）制定《农田水利设施保护办法》，向当地农民普及、宣传水利工程管护的法律法规和政策规定，形成全民爱护水利设施的良好氛围[4]。

4.4 加大资金保障力度，确保项目建设投资

建立高标准农田建设资金投入保障机制，加大政府投入力度，拓宽融资渠道。1）积极争取国家、省级、市级财政对高标准农田建设资金的支持和保障，确保高标准农田建设资金和工程管护经费。2）鼓励政府通过多种渠道筹集建设与管护经费，建立多元化投入机制。3）地方政府用好专项债券等金融政策，落实土地出让收入及新增耕地指标调剂收益重点支持农田工程建设、灾毁复垦和耕地质量建设等行政政策。4）提高项目资金分配合理化、科学化水平，资金分配做到因地制宜、实事求是。5）工程建设和维护资金确保按照计划落实到位，专款专用，规范资金使用。

4.5 严格执行规范标准，出台规范指导文件

1）全面学习掌握规范标准。高标准农田水利建设按照国家标准《高标准农田建设通则》（GB/T 30600—2014）的要求进行建设。坚持高起点规划，高标准建设，确保工程质量，充分发挥工程效益。在具体工作中实行“四制”，即项目法人制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。2）政府部门编写《高标准农田建设规范标准汇编》，严把“五关”，即严把规划设计关，科学规划；严把材料设备关，公开招标；严把技术推广应用关，科技支撑；严把施工队伍关，精选人员；严把工程检查关，逐项检查。3）政府部门督促规划设计单位严格参照规范标准进行文件编制，明确施工时限，高质量编制工程量清单。规划设计单位需要科学规划《可研报告》《建设方案》《实施方案》等文件。此外，政府部门可针对农田水利工程建设出台《关于加强水利工程建设管理的意见》等规范文件，为工程建设提供政策保障[5]。

5 结语

高标准农田水利工程功在当代，利在千秋。多年来，曲阜市高标准农田水利工程在规划、建设、管理、运行及维护过程中积累了丰富的经验，对推动当代高标准农田建设具有积极意义。通过分析当前高标准农田水利工程建设和管理中存在的问题，提出诸多改善措施，加快推动高标准农田建设高质量发展，为加快农业农村现代化发展和全面推进乡村振兴战略提供有力支撑。