来宾市兴宾区加强林业执法队伍建设的思考

黄钟惠，彭桢媛，潘巧露

（1.来宾市兴宾区林业技术推广站，广西来宾 546100；2.来宾市兴宾区林业局，广西来宾 546100；3.来宾市兴宾区人大信息化服务中心，广西来宾 546100）

0 引言

森林是水库、钱库、粮库。近年来，广西林业部门深入学习贯彻习近平总书记关于生态文明建设和对广西发展工作的重要指示精神[2]，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，一手抓资源培育做美“绿水青山”，一手抓产业发展做大“金山银山”[3]。为了实现森林资源永续利用和产业经济良好发展，对林业行政执法提出了更高的要求。能否有效保护森林资源将直接关系到人们的生活环境质量和当地社会的经济发展，因此不容小觑。

1 研究背景

兴宾区东与象州、武宣县交界，西与上林县接壤，南连贵港市、宾阳县，北邻忻城、柳江区，西北与合山市毗邻[4]。全区土地总面积约40 万hm2，其中林地总面积约17 万hm2，占总面积的38.3%。生态公益林约7 万hm2，占林地总面积41.1%；商品林面积约10 万hm2，占林地总面积58.9%。有林地面积约9.2 万hm2，占林地总面积54.5%。全区“十四五”期间年森林采伐限额指标125万 m3，是来宾市最大的良种桉树基地县（区）。作为兴宾区人民政府专门负责林业工作的职能部门，兴宾区林业局既承担着培育、经营森林资源、发展林业产业的职能，又肩负着理性保护森林资源、依法查处各类涉林违法案件的责任[5]。

2 林业行政执法工作的基本情况

2.1 林业行政执法工作情况

兴宾区林业局及其工作人员严格执行《森林法》《森林法实施条例》《野生动物保护法》等涉林法律法规和规章制度，严厉查处乱砍滥伐、滥垦乱占林业、滥采乱挖苗木、滥捕乱猎野生动物等违法行为。在执法过程中，执法人员能严格履行行政处罚的程序规定，既严格执法，又文明执法，不断提升行政执法行为的规范性[6]。同时，严格执行卷宗管理制度，一案一卷，妥善保管，为日后调阅查询提供了可靠依据[7]。据统计，2020年国家森林违法行政案件444起，结案率达到100%，罚款金额60万元，全部按照《行政处罚法》规定的方式期限缴存，案卷全部在规定的时限内完成审批。涉及刑事案件392起，已全部完成移交，移交率也达到100%。移交案件处理结果包含已结、不予立案等，完成率达到90%以上。

2.2 林业行政执法队伍情况

兴宾区林业系统有在职在编干部职工46人。其中，设局长1名、副局长2名、局机关6人、林长办2人、林政办10人、乡镇林业工作站10人、林业技术推广站2人、产业股2人、防火办4人、能源办4人、审批窗口3人。铁帽山林场（包含青峰林场、老虎弄林场）共542人，其中在职职工244人，占林场总人数的45%。2020年机构改革以后，原乡镇林业站全部干部职工划归乡镇人民政府管理，联同国土资源管理、村镇规划建设和环境卫生、环境保护、安全生产监管机构进行整合，实现“四所合一”。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于2人，因此兴宾区有行政执法证件的林业行政执法人员严重不足。

3 加强林业行政执法的必要性

3.1 适应中国共产党提出的生态文明建设目标的要求

党的十八大首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标，把生态文明建设摆在了中国特色社会主义五位一体总体布局的战略地位[8]。十九大报告在总结以往实践的基础上明确地提出“坚持人与自然和谐共生”。在具体论述生态文明建设的重要性时，报告前所未有地提出了“像对待生命一样对待生态环境”“实行最严格的生态环境保护制度”等论断，甚至提出了“打赢蓝天保卫战”的理念[9-10]。

3.2 严峻的现实情况

随着我国社会经济的不断发展，集体林权制度改革，林木加工制品和生产生活用品的供需矛盾，森林健康养生旅游观光活动的逐渐增加等情况，使得林业部门需要监管的内容越来越繁杂。在巨大利益因素的诱惑下，部分不法分子不惜花费大量金钱采购先进的机械设备，让他们的不法行为更加隐蔽，也更加高效。在树木的遮掩下，乱砍滥伐、乱采滥挖等现象屡禁不止；使用未办理合法手续的林地的情况时有发生，林业资源受到一定程度的破坏。在这样的社会环境下，林业行政执法就显得尤为重要，而林业行政执法人员就是兴宾区林业资源保护这项长期而艰巨的任务所必不可少的坚实力量。

4 存在的主要问题

4.1 林业资源面积大与执法力量不足的矛盾突出

兴宾区位于广西壮族自治区中部、红水河下游，气候属亚热带季风气候，冬春干旱，夏秋多大暴雨，有丰富的森林和野生动物资源。林地面积约17 万hm2，占全区土地总面积的38.6%，活立木总蓄积量782万 m3，森林覆盖率为44.05%，有国家级湿地公园——兴宾三利湖国家湿地公园。但是林业部门没有专职的执法人员，仅有兼任执法人员60人，人均执法监管林地面积2 800 hm2，执法人员数量远无法满足兴宾区林业执法监管任务。

4.2 林业行政执法机构设置不当

林业行政执法内容主要包括林政资源管理、野生动物管理、木材检疫等多方面[8]，兴宾区林业部门原执法队伍包括森防站、林政办、乡镇林业站、森林公安等二级机构。根据《2020年政府机构改革》文件要求，林业部门深受影响，森林公安划归公安系统、乡镇林业站划归乡镇人民政府进行管理，使得森林资源管理工作存在断层，无法真正深入到基层第一线，在与乡镇进行工作对接过程中，存在一定障碍。最终导致林业部门有职责但无专职人员，严重影响林业执法工作有序推进。

4.3 林业行政执法力量薄弱

隐蔽性高、群众性强、工作量大、难于及时发现和调查取证困难等诸多特点是林业行政执法工作中遇到的普遍性通病[11]。“十四五”期间，兴宾区规划将木材加工产业作为经济发展新增长点，但林业行政执法队伍建设情况却与当前形势任务不相适应[12]。兴宾区林业主管部门计划成立林业执法大队，进行常态化执法工作，但由于编制问题难以解决，现在是由其他岗位工作人员兼任。同时，专业知识的缺乏也制约了林政执法、森林资源管护和林业产业发展等林业相关工作进展的顺利推进。

4.4 行政执法的基础工作不够扎实

林业行政案件，部分案卷询问笔录过于简单，内容不全面、不具体，语言表达不规范、缺乏逻辑关联性。部分案件证据单一，偏重以对被处罚人的调查材料作为定案的主要依据，缺少主客观原因、社会危害程度等旁证。部分案卷材料标注的时间前后矛盾，或者多本案卷材料制作的时间相同，明显属于事后突击完成。部分案件在案件处理完毕后，制作、归档等流程不够规范，存在材料大小不一，取证材料复印件缺少印章等问题。上述各种情况均会造成林业执法公信力缺失，得不到人民群众的信服[7]。

4.5 林业行政执法人员培训滞后

随着林业现代化建设的不断推进，林业工作在社会发展中承担的责任也越来越重[13]。但在岗人员普遍存在着年龄偏大、学历相对较低、林业法律法规学习意识相对薄弱等通病，难以适应现代林业行政执法工作的需要[14]。兴宾区现有林业行政执法人员绝大多数是兼任，缺乏系统性、专业性的法律法规、执法方式及沟通技巧等的培训[15]，另一方面，繁重的本职工作也使得执法人员没有时间和精力去主动学习新的知识[16]。

5 对策及建议

5.1 理顺机制增强执法力量

森林公安列入地方公安机关序列后，要及时明确森林公安案件的管辖范围和执法权限，明确行政执法的职能定位，完善林业行政执法机制，提升林业行政综合执法能力，避免出现行政执法空窗期[17-18]。乡镇林业工作站划归当地政府后，要强化乡镇林政管理职能，保留专人开展工作，推行量化管理考核办法，真正做到奖惩分明。让林业相关工作包括林木采伐许可证办理、群众举报乱砍滥伐等工作有机构管、有人做，避免出现无人受理的情况。

5.2 加强林业执法队伍建设

一是明确林业行政执法主体。林业行政执法主体是能单独从事林业行政执法活动，独立承担由林业行政执法所产生的法律责任的林业行政机关或组织[19-20]。兴宾区林业部门内设机构或组建专门的林业执法队伍承担相关林业行政执法工作，避免出现相互推诿的情况。二是增加林业行政编制。通过增加林业部门的行政编制用于林业行政执法工作的开展，有效解决兴宾区林业行政执法工作力量薄弱的问题。三是加大培训指导力度。林业部门定期与司法部门开展林业行政执法培训活动，加强提升林业行政执法人员综合素质[21]。

5.3 夯实林业行政执法的基础工作

一是规范案卷管理。不定期组织专业人员对已办结的案件进行一定比例的抽查，对案件认定的违法事实、调查证据、法律依据、办案程序等进行评议打分，尽可能将存在的问题与不足之处全部查找出来，提升执法人员的业务能力，提高案卷的整体质量。对已经归档的案卷要加大监管力度，设立专人管理案卷档案。二是加强内部管理。加强对行政执法人员行使职权和履行法定义务的情况进行评议审核，对可能存在的有法不依、执法不严、徇私枉法、失职渎职等违法违纪行为予以严肃处理，对直接责任人员给予相应的处分[7]。

5.4 加大林业行政执法人员培育力度

一是执法人员配置。对林业行政执法工作进行梳理，将行政执法程序中的各个环节和岗位职责进行细化。通过对执法人员的科学配置，促进执法人力资源向执法工作急需领域转移，解决现实工作过程中职责不明、人员分布不均等问题[14]。二是配套硬件设施。加大财政支持力度，妥善解决执法人员在执法工作过程中所必需的装备，防止极少数当事人的无理纠缠，避免执法人员陷入有理说不清的情况。三是用好网络教育平台。采取集中学习辅导和个人自学两种形式，鼓励使用“互联网+教育”模式，降低执法人员学习成本，也方便执法人员能够随时、随地、随心学，有效提高学习效率[14]。

5.5 加强林业行政法律法规宣传

林业主管部门要明确自身职责，牢固树立“抓宣传也是抓业务，抓业务必须抓宣传”的理念[22]。一方面，固守传统宣传阵地，通过电视、报纸、座谈和宣讲等多种线下宣传方式。另一方面，加强新媒体新平台使用，适应新媒体时代下互联网的运用，通过网络、微信、微博等新媒体、新技术、新手段，新旧结合、双管齐下，有效提高人民群众林业相关法律法规意识。

6 结语

随着我国的法律体系日益健全，依法治国理念深入人心，对政府机关依法行政执法提出了更高的要求[15]。要坚定目标、加大林业执法队伍建设，造就一支政治信仰坚定、法律知识深厚、执法理念先进、价值取向公正和职业道德崇高的林业执法队伍[23]，林业依法行政也就能全面、稳步地推进，兴宾区木材加工产业也将得到进一步发展。