农村水利工程管理中存在的问题及改进方向

吕建强

（景泰县水务局，甘肃景泰 730400）

0 引言

农村水利工程高效管理是实现农村经济可持续发展的重要保障[1]。根据水利部出台的《加快推进农村水利工程建设实施细则》分析，农村水利工程管理对象差异较大、要素众多，涉及小型农田水利工程、饮水安全工程、大型灌溉及排水工程、高效节水灌溉工程等，加上各地农村差异（水资源存量与分布差异、需求与供给差异、利用与保护方式差异等），实施农村水利工程管理必须因地制宜。同时，农村水利工程价值高度统一，即立足“三农”涉水服务领域，是为生产、生活、生态等提供实用性功能的水工建筑“集合体”，在宏观维度必然存在某些共性。基于这一思路，广大农村水利工程管理事务中存在一些共同的、常见的问题，本文在展开相关研究的过程中，将问题置于我国乡村振兴战略带来的一系列变化中，进而更科学地明确改进方向。

1 农村水利工程管理概述

1.1 本质探讨

从历史维度看，水利是推动农耕文明延绵数千年的重要条件，也是构筑中华文明大厦的重要根基之一，立足农村社会场域进行水利工程管理是刻在民族“DNA”中的意识与能力。时代变迁之下，农村水利工程管理的对象、内容、形式、方法等不停更迭，对其认知也不应局限在表面，更不能从单一维度定义。

从农村行为主体（农村基层组织及农民）视角出发，水利工程管理的本质就是确保功能正常发挥，这观点是基于既有农村水利工程项目、设施之上的例如对渡槽、排水渠、灌溉网络等展开定期维护，以确保出现旱情及洪涝等灾害时农村社会相关主体的经济、人身安全等损失可以降到最低。

从农村行政主体（地方政府与水利部门）视角出发，水利工程管理的本质是保障公益性、基础性、战略性[2]，公益性可从水利工程管理资源投入方面理解，包括管控水资源的各种设备、基建工程等，“投入－产出”关系并不以市场经济思维建构，要充分考虑民生。基础性可以从水利工程所处管理场域理解，即农业是维持经济发展、社会稳定、粮食安全的“基础性产业”，水利又属于农业产业链上的基础要素之一。战略性可从水资源保护及可持续利用方面理解，水利工程管理的直接对象是各类水工建筑、设备，但最终目的是实现水资源的合理调配与管控，战略管理在时间、空间上实践跨度更大。因此，必须依据“依法治水、科学用水”要求展开，即以“水资源战略价值”为基准实施水利工程管理工作。

1.2 价值分析

1.2.1 加速农业产业扩张。中国农业正加速供给侧转型，由机械化向智能化升级，如大数据、物联网等高新技术不断渗透农业产业体系，推动农业向第二、三产业融合。水利工程管理改进有利于三大产业之间的协同与嵌套，在加速农业产业扩张的基础上，创造更大的经济效益。

1.2.2 美化农村社会环境。根据乡村振兴战略倡导的“生态宜居”要求，强化水资源管理是美化农村社会环境必不可少的职能，除了水景观项目之外，村落绿化、生态修复、有机农业等都离不开优质水资源的支持。这意味着水利工程类型、数量都将进一步增加，水利工程管理改进将为“美丽乡村”夯实基础。

1.2.3 提升农民生活品质。根据2021年中央一号文件的内容，农村工作的重点之一是“加强乡村公共基础设施建设”，明确提出“实施农村供水保障工程”“推进城乡供水一体化”“自来水普及率提高到88%”等要求，农村水利工程属于“乡村公共基础设施”的范畴。新时期背景下，它的价值不局限于农业生产领域（种植、养殖、林业、渔牧等），其价值也逐渐向乡村生活、文化、治理等方面倾斜。例如，改进农村“生活类”水利工程管理方式有助于农村“厕所革命”“集中治污”等公共管理效能的提升。

2 乡村振兴战略下农村水利工程管理存在的问题

2.1 农民集体意识薄弱，水利工程管理能力低下

客观上，农民是水利工程的最大受益群体，理应成为水利工程的主要管理者。这一观点的提出是出于“谁受益、谁负责”的因果逻辑，也是基于管理效能最大化的现实逻辑，即农民的日常生活、生产空间中分布着大量水利工程建筑及设施，在使用过程中可以及时发现存在的问题，在问题尚处于“不严重的状态”时加以解决，可以节约大量成本与资源。但通过“公地悲剧”理论分析，农民大多情况下集体意识淡薄，主观上希望以“较小投入”得到“最大收益”，例如，在支付足额水费的情况下，希望水利工程保持正常运转状态，而检查、维修、更换等额外支出，并不在自己所承担范围之内。如此一来，农村水利工程的使用周期必然会大大缩短。

此外，考虑到当前我国水利工程管理现状，《国家乡村振兴战略规划》（以下简称《规划》）明确提出“推进智慧水利建设”的要求，在各类现代化设备、智能化技术的参与下，其管理难度发生了质的变化，相当一部分设备需要专业人员操作，部分有集体感、责任心的农民即便想要主动参与管理，也因为缺乏必备技能而无法落实。

2.2 水利工程重建轻管，缺乏充足运行维护资金

根据《规划》中“坚持农业农村优先发展”的原则，近年来各地在乡村振兴战略推进过程中，大量资金、资源、技术、人才等被投入到“三农建设”领域，以期有计划、有步骤地缩小城乡基础建设差距。然而，水利工程方面存在明显的“建管分离”现象，建设水利工程作为地方政府政绩的组成部分，可以更便捷地调配资金人员，而管理水利工程属于长期性工作，需要长期性投入，仅依靠地方政府很难构建起长效管理机制。

缺乏充足的运行维护资金是造成“重建轻管”的主因。一方面，水利工程管理表现出“基础性”和“战略性”特点，地方政府在推进乡村振兴战略过程中不得不建，但管理资金需要“活水”，主要源自于农户集资及缴纳的水费。另一方面，水利工程管理强调“公益性”价值，这让一部分不愿意出资的农民有了正当借口，尤其是经济落后地区，如何对农民集资，收费标准如何设计，日常管理由谁负责等议题，难以在村一级行政单位得到解决。

2.3 管理权责分配不清，各方参与协同能力差

从公地悲剧理论可知，公共资源破坏且难以修复的现象，主要是由于公共资源的产权不清造成的，即从农民角度出发，水利工程人人可以使用，但水利工程产权属于集体，因此个人完全不需要承担巡检、保护、维修等责任。在这种情况下，农民个人、村民小组、村集体、乡镇政府等各方在水利工程管理上，难以做到统一参与，有效协同。

此外，由于产权不清进一步导致管理权责分配不清，以已建成的农村水利工程为例，农民主观上认为这是国家、政府赋予自身的福利，既然有人建设，理应有人管理。而农民在使用水利工程时又存在一定的利己性、随意性，如根本不了解水利工程管理机制，仅按自身需求随意改动渠道、阀门、机泵等设备，即便造成破坏也无人追责，或者无法追究责任，久而久之会增强对水利工程管理的漠视态度[3]。

3 新时期农村水利工程管理改进方向及主要措施

3.1 加强对农民群众的思想教育，引导全面参与水利工程管理

乡村振兴战略的目标之一是实现农村社会“治理有效”，农民是农村各项事业治理的主力军，结合“乡风文明”理念、加强农民群众思想教育，逐渐让农民个体形成强烈的集体主义意识，将有利于引导他们全面参与到水利工程的管理活动中来。

以此为改进方向，在主要措施上涉及政策支持、法律保护、财政补贴、技术培训等，尤其在个别经济落后地区新建水利工程项目时，水利工程规划、施工、投入使用的各个环节，都应该吸引村民积极参与。一方面，可在农村聚落环境中展开线下宣传，例如印刷水利工程管理说明材料、举办村民大会等方式，党员干部要发挥带头作用，不仅口头宣传、更要身体力行。另一方面，利用好农村广播、移动网络、电视媒体等线上途径，让人民群众认识到水利工程管理工作好坏与自身利益密切相关，以此调动广大农民的积极性。

3.2 借助乡村振兴战略人才队伍，加大水利工程管理技术支持

乡村振兴作为一个系统工程、长期战略，不仅要为“三农”提供资金、设备，更应提供各类专业人才。例如，扩大科技特派员队伍，将其作为乡村振兴战略的“人才下乡”常态化组织形式，在科技人员委派、培训方面进行多元扩展，不要仅聚焦在种植、养殖、农作物管理、病虫害防治等领域，要因地制宜、有的放矢地增加水利工程管理技术人员比例[4]。

以此为改进方向，主要措施上基于“管养分离”原则建构，即涉及重要技术故障、设备维修、部件更换的问题时，有专业人员下乡管理或提供指导，而日常养护则由村民负责。通过这种方式，可以有效地提高农村水利工程管理质效。一方面，水利专业人才有限，可以集中精力应对水利工程出现的重大问题。另一方面，村民在日常养护过程中可以及时发现问题，及时进行止损。

3.3 健全农村水利工程产权制度，构建水利工程自主管理体制

由政府主导为农村水利工程提供专业人才队伍，彰显“公益性”的特征，但要彻底消除“公地悲剧”，还必须健全农村水利工程产权制度，以产权连接联系各方参与主体[5]。著名政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆认为，消除“公地悲剧”的最佳手段就是自主治理，即将公共资源的使用权利与应尽责任统一起来。以此为改进方向，在主要措施上，则要利用产权划分手段明确水利工程的管理主体。

结合中国农村基层社会的现状，管理主体主要包括三类：第一类是由地方政府（县、乡、区、镇等）投资兴建的农村水利工程，一般规模较大、功能齐全，主要服务于农业灌溉、地方企业生产等，由政府指派专人管理，并向服务提供方缴纳一定费用。第二类是村集体投资兴建的水利工程，可通过向村民集资的方式收回成本，管理分配到各家各户，可按照年、季度、月的周期进行管理，收入的水费作为管理资金。第三类是村民自建或联合共建的水利设施，进行自主管理，其他村民或村集体支付一定费用，收益归建设者所有。同时，在明确产权的基础上，鼓励水利工程管理外包，发挥专业团队优势，提高管理效率和质量，引导地方金融机构积极参与到农村水利工程建设及管理项目中来，以“管理费”作为抵押，激活各方参与及协同的积极性。

4 结语

农村水利工程管理改进既要因地制宜，也要顺应乡村振兴战略的持续推进，在人才、制度、教育等各方面综合发力。尤其各地加大扶贫攻坚力度，相当一部分地区的农业产业结构发生了变化。这种变化并非是种植类型、养殖项目等方面的变化，而是农业与加工业、服务业等之间的深度融合，实现了三大产业在农村社会的系统嵌套。例如，原本以农产品为主要收入的农业经营方式，通过引进食品加工企业、建设生态产业园、开发乡村旅游项目等，形成了多元化经营态势，延长并丰富了农业产业链条，在“新农业产业结构”下，农村水利工程管理方式要更多元化。