乡村振兴背景下长沙市农业园区发展现状及展望

赵月明

（湖南望城国家农业科技园区管理委员会，湖南长沙 410200）

湖南省长沙市的农业园区类型多样，既有单纯以种业研发、食品加工为主导的工业园区；又有扎根基层、服务乡村，以农业种植、养殖为主的概念型园区；还有兼顾两者，通过招商引资发展壮大农业产业化龙头企业，带动农村人口就业的农业园区[1]。通过对长沙市农业园区的简单剖析，笔者总结了一些全国农业园区面临的共性问题，明确了农业园区体制机制改革的方向。

1 发展现状

1.1 园区概述

长沙市现有的农业园区主要有隆平高科技园、湖南望城国家农业科技园、湖南宁乡国家农业科技园区、长沙县现代农业创新示范区及浏阳市两型产业园。1）隆平高科技园属于长沙高新技术产业开发区的分区，享受国家级高新区优惠政策，同时成功获批国家现代农业产业园，核心区纳入中国（湖南）自由贸易试验区长沙片区，是长沙市实力最强、发展潜力最大的农业园区。2）湖南望城国家农业科技园是科技部首批国家级农业科技园区，在2019年国家农业科技园区综合评估中被评为优秀园区。2020 年长沙现代农业综合配套改革试验区并入后，其规模和实力剧增，成功获批国家现代农业综合配套改革试验区，担负起农村改革、土地经营模式创新的重任，坚持“科技兴园、产业强园、生态立园、开放活园”的发展思路，为当地推进乡村振兴贡献园区力量，成为推动农业现代化、新型城镇化、工农融合的导入平台和重要载体。3）湖南宁乡国家农业科技园区由宁乡经济技术开发区委托管理，承担园区科技成果、先进实用技术的引进、示范、创新和推广工作，负责推进农副产品精深加工、优质农产品生产标准化和经营产业化建设，确立了以农产品加工为龙头，以高效种植、特色养殖、农业观光休闲等为辅的产业定位，2019 年获评首批国家农村产业融合发展示范园，2021 年国家农业科技园区综合评估中被评为优秀园区。4）长沙县现代农业创新示范区又名长沙现代农业区，负责推进长沙县农业现代化发展（有机绿色农业、数字农业、农产品品牌创建、全产业链公共服务体系建设等）、农业创新创业平台建设，带动长沙县农村集体经济发展，培养本地企业上市融资，2019 年入选全国乡村振兴农村创新创业十佳优秀案例。5）浏阳市两型产业园是以食品产业为主的园区，通过招商引资、园镇融合模式发展浏阳食品产业链，2008 年被评为全国农产品加工示范基地[2]。

1.2 园区对比分析

从规划范围、产业形态、对接上级单位3 个方面对长沙现有的5个农业园区进行对比分析。1）规划范围。隆平高科技园、湖南宁乡国家农业科技园区、浏阳市两型产业园有明确的管理区域，类似工业园区，规划的四界即园区的范围；湖南望城国家农业科技园、长沙县现代农业创新示范区虽然规划图上有四界，分为核心区、示范区、辐射区，但没有明确管理区域的地理范围，属于概念型园区。2）产业形态。有明确地理范围管理权限的园区以发展农产品精深加工为主，招商引资企业大多是纳税大户，对地方税收作出贡献，招商的农业企业规模较大，园区内有较多省级以上的龙头企业；而概念型园区服务区域为本地政府管理区域，职责职能多与政府农业主管部门、农业农村局的业务相似或交叉，服务对象多为农村种植养殖大户、农业专业合作社、村级集体经济组织及部分农产品初级加工企业，税收几乎为零或仅有少量税收，中心工作多为涉农资金奖补的发放和推荐。由于没有具体的管理范围，在招商引资用地、融资、人才引进等方面均需政府职能部门和乡镇管理部门的支持。3）对接上级单位。长沙县现代农业创新示范区和隆平高科技园的现代农业产业园是由农业农村部授牌，并由农业主管部门进行业务指导和验收；其他园区是由科学技术部或科学技术厅授牌、考评验收。在直接主管部门上，5 个农业园区均由地方政府直接或委托经济开发区管理，没有垂直领导的业务部门，即不受科学技术局或农业农村局直接管理。

1.3 园区在推进地方乡村振兴进程中的作用

长沙市农业园区在带动农民就业增收、壮大农业产业规模、优化农村人居环境等方面作出了重要贡献，促进了农业科技推广与成果转化、农产品精深加工、农业多种业态发展，提高了农产品的附加值，培育了大量的新型农业经营主体，在农业产业化龙头企业培养、指导、上市融资等方面提供了优质服务，对园区周边的农村经济发展起到了示范和辐射作用，推进了农村三产融合进程，使农民在乡村振兴战略推进中获益。

2 面临的问题

2.1 发展类型定位模糊

按照现有的农业园区分类，一般分为农业产业园、农业科技园、农业示范园[3]。但长沙市农业园区发展类型和全国的基本情况一致，都存在类型定位模糊的问题。目前，国家级的农业产业园、示范园向农业农村部申报批准，国家级的农业科技园向科学技术部申报批准，申报部门和名称的不同造成农业园区在获批后发展的重点原则上也应不同。但实际并非如此，农业产业园与农业科技园、农业示范园之间几乎没有区别，所有农业园区都注重农业产业，提倡生产规模大、示范面积广、辐射带动强，工作目标都是促进乡村振兴战略的顺利实施。

2.2 政策支持力度不足

农业园区经县、市、省、国家自下而上层层批准后，地方政府的政策支持不够明确，导致部分农业园区主要依靠写请示、打报告向直接主管部门申请政策支持，或者依赖申报上级农业产业项目向上争取资金，农业园区自身尚未形成独立运作、内循环经营、收支充盈的模式。特别是向中央、省级申请农业项目财政资金时，申报主体大多是县级政府，而农业项目一般由农业农村局具体实施，缺少项目单独由农业园区申报和管理的规范程序。另外，农业产业园在申报过程中（除授牌外）可获得农业农村部（厅、局）相应的资金支持，但农业科技园则没有。

2.3 运行机制不够创新

现有的农业园区仍是政府批准、官方运营的行政管理模式，体制上属于公益类事业单位，但运行机制仍然与政府部门（如农业农村局）的行政管理类似。长沙市农业园区目前还没有一家是企业运作、政府支持、社会参与、农民受益的高效率模式。同时，现有的农业园区与所在乡镇（街道）协作能力不强，示范基地与所在村关联度不高，部分园区通过“园镇融合”“园镇共建”模式尝试与所在乡镇相关管理部门共同开发建设项目，但乡镇领导在农业园区挂职的较少，合作空间较小。

2.4 招商引资工作困难

农业园区招商引资模式与工业园区有明显差异，其招商引资的前提条件是有建设用地指标，吸引企业入驻；或有可直接使用的农业用地，用于农业企业开展种植或养殖等农业生产活动。但概念型农业园区没有建设用地指标，流转农业用地又高度依赖农村集体组织的管理效率，园区没有土地保有量，导致农业园区的招商引资程序更复杂，经常出现与农业企业达成招商合作意向后，因建设用地或流转农田不顺畅而延误开工的情况。营商环境上，概念型园区受当地村民接受度、吸纳村民就业人数和与村委的协作密切程度影响，除流转土地难外，招工用工成本高、自然风险大等问题也比较突出，导致农业园区的招商引资相对困难，在没有资金政策支持的情况下很难吸引大额资本投入。

2.5 管理模式较落后

1）农业园区特色不够，管理运行模式仍参照行政机关的机构，如办公室、产业发展、招商引资、社会事务及规划建设等，没有对企业进行分类管理；2）由于企业入园时间和行业不集中、纳税企业数量不多，园区缺少专门统计数据的部门，基本只在上级要求时向企业收集自报数据，大多只负责汇总上报，缺少对数据的分析；3）创新举措较少，除隆平高科技园开展主业分类管理服务、长沙县现代农业创新示范区增加上市辅助功能外，其他园区基本是同质化发展，特色不够鲜明。

3 改革方向与展望

3.1 统一农业园区名称

由于各个农业园区的发展定位基本相同，名称上不再区分产业园、科技园、创业园或示范区，应统一为“地方名称+农业园区”。

3.2 确定归口申报和管理单位

改变原来农业产业园向国家农业农村部申报批准、农业科技园向国家科学技术部申报批准的模式，确定一个归口批准单位，即由农业农村部联合科学技术部等部门负责对园区发展批复、定期验收、考评等工作。业务归口和管理（包括人事任命权）由农业主管部门垂直管理，原机构规格和本级农业农村局一致的，由本级农业主管部门管理；原机构规格高于本级农业农村局的，由上一级农业主管部门管理；具体到分领域的农业科技工作受科学技术主管部门的指导和支持，科学技术部门将农业园区的科技项目列为专项扶持。

3.3 改变农业园区运营方式

农业农村部应做好顶层设计工作，允许地方政府通过多种形式运营农业园区。例如，将现有的国家级园区认定为副处级管理单位；鼓励地方财税充裕的、以企业管理为主的农业园区，按国有企业管理规定运营；地方财政困难的可引进外部民营资本，通过协议明确权责、奖补与退出机制，地方政府通过政策支持和业务指导与企业共同高效运作农业园区。

3.4 加强对外合作

在园区发展没有现成模式可参照的情况下，可以采取联合创建模式，如“园校合作”“园镇合作”“园企合作”，也可以采取“园中园”模式，在地方工业开发区内划小块建设用地发展农业园区，或者多个不同类型的园区共用一个建设区域，做好功能分区，突出农业产业功能；加强与各专业协会、科研院所的合作，如与湖南农业大学合作，建立大学生农业创业孵化基地、大学生实习基地和大学科技园等[4]。

3.5 确定土地指标

一个园区如果没有足够的建设用地，必然会在龙头企业招商、资金引进等方面遇到困难；如果没有广袤的农田作为科技推广基地、示范基地，必然不能满足国家对农业园区的定位要求。因此，在建设农业园区时，必须规划有若干建设用地指标和核心示范区域，让农业园区回归“企业集聚地+示范基地”的基础构成，即园区所在地为农业龙头企业生产、加工、销售等建设用地区域，园区功能辐射地为龙头企业的原料供应、科研中试、示范推广地。

3.6 发展模式展望

农业园区是国家推进乡村振兴战略工作、破解种子“卡脖子”问题的重要平台，在农业产业、农业科技、农业成果示范、农业创业、农村改革、农产品加工及农产品品牌推广和塑造等关键领域发挥举足轻重的作用。农业园区改革必须紧紧围绕乡村振兴重大战略部署要求，从制度上创新园区运作模式，加强与国有企业、民营企业的合作，加深与镇村、工业园区的合作，使园区成为具有独立的管理区域和在种子研发、农业机械装备制造、农业生产资料供应、食品和生物科学研究、农产品初加工与精深加工等领域特色鲜明的农业地理区域[5]。

4 结语

通过对长沙市各农业园区的比较分析，归纳出园区发展的现状，对农业园区遇到的瓶颈问题进行分析，并提出了对应的改革建议。当前，全国各地农业园区数量剧增，而若干年前建设的农业园区，有的由于资金不足而杂草丛生、逐渐荒废；有的逐步转型为工业园区，与农业发展渐行渐远；有的由于机构编制等行政原因撤销，只剩下园区牌子还挂在当地主管机构；有的由于改革创新不足、管理人数少，一直处于发展停滞状态。面对这些现象，希望有更多的人关注农业园区的发展和改革，通过自上而下的运行管理机制，使农业园区的发展水平与快速发展的工业园区一致，在国家乡村振兴战略中展现园区力量。